Мудрый Юрист

К вопросу о государственном суверенитете Российской Федерации

Алехина Н.В., адъюнкт Академии управления МВД России.

В российском законодательстве достаточно четко определяется принцип государственного суверенитета Российской Федерации (ст. 4 Конституции РФ) как важнейшего признака государства. Суверенитет страны проявляется в верховенстве государственной власти, ее единстве и независимости, территориальной целостности государства и целостности его конституционной системы. Эти же признаки характерны для федеративных государств, государственно-территориальное устройство которых определяется наличием в них составных частей, пользующихся определенной политической и экономической самостоятельностью по отношению к федеральному центру и проявляющихся во взаимоотношениях с ним и по отношению друг к другу.

В условиях федеративного государства верховенство и независимость государственной власти определяются в том числе существующей субординацией в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий, и верховенстве федерального законодательства на всей территории страны. Федеративное государство базируется на конституционной целостности и суверенности, четкой регламентации властеотношений по вертикали, гарантиях самостоятельности субъектов федерации при решении вопросов в рамках своей компетенции. Это государство независимо от конституционного или договорного характера своего образования функционирует на основе общей государственности и суверенитета, принятия федеральной конституции, в которой разграничены предметы ведения и полномочия органов государственной власти федерации и субъектов, определен механизм взаимного контроля и ответственности. Этот механизм не исключает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и полномочий. В то же время он предполагает определенную подчиненность субъектов федерации федеральной конституции и иерархичность государственной власти. Только за счет этого обеспечиваются эффективное функционирование федеративного государства как целостного государства и совместное осуществление федерацией и ее субъектами общегосударственной суверенности.

В этой связи особенно интересны идеи известного русского государствоведа Н.Н. Палиенко, который полагал, что "суверенный союз осуществляет свой контроль и над той сферой его членов, которая предоставлена их автономии... где они осуществляют собственные права властвования... и союзное государство должно блюсти за тем, чтобы его члены... не нарушали установленных для них пределов и не вторгались в сферу союзной власти" <1>, фактически отстаивая идеи расширительного толкования контрольных полномочий федеральной власти по отношению к субъектам.

<1> Палиенко Н.Н. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1903. С. 530.

В процессе формирования России как федеративного государства неизбежно возникают вопросы определения государственного суверенитета субъектов Российской Федерации, часть из которых согласно ст. 5 Конституции России считаются государствами. Проблема суверенитета субъектов Федерации всегда вызывала особый интерес как у зарубежных, так и у отечественных ученых, политологов, политических деятелей. Характерно это и для современной России. Причины эти сформулировали Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян, сказав, что "в основе имеющегося несоответствия между фундаментальными положениями Конституции Российской Федерации и конституциями республик лежит проблема суверенитета. Камнем преткновения стало положение в конституциях республик об их государственном суверенитете, которое отсутствует в Конституции Российской Федерации" <2>.

<2> Эбзеев Б.Г., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. N 3. С. 5.

Правовая возможность существования суверенитета субъектов Федерации наряду и одновременно с суверенитетом федеративного государства справедливо ставится под сомнение многими исследователями и отрицается Конституционным Судом Российской Федерации. В его решениях (Постановление от 7 июня 2000 г. <3>, Определение от 27 июня 2000 г., Определение от 6 декабря 2001 г.) буквально отмечено следующее: Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

<3> Постановление от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // ВКС. 2000. N 5; СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. По смыслу преамбулы, ст. 3, 4, 5, 15 (ч. 1), 65 (ч. 1), 66 и 71 (п. "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Признание за республиками суверенитета при том, что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

В связи с тем что и федерация, и ее субъекты обладают государственной властью, одним из важнейших и общих для всех федераций признаков является конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

Конституция Российской Федерации в ст. 71 - 73 разграничила предметы ведения и полномочия органов государственной власти Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации, выделив исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти и предметы совместного ведения Федерации и субъектов. Исключительная компетенция субъектов Федерации не перечисляется, определяясь по остаточному принципу и предоставляя субъектам Федерации определенную самостоятельность в решении этих вопросов. При всех ее положительных моментах (в части самостоятельности субъектов Федерации) эта модель разграничения предметов ведения и полномочий имеет определенные недостатки. Во-первых, Конституция России содержит исчерпывающий перечень вопросов, входящих в компетенцию Федерации, т.е. Федерация фактически не может решить какой-либо другой вопрос, кроме перечисленных в ст. 71 Конституции. Вряд ли это представляется правильным. В вопросах, касающихся защиты территориальной целостности государства, от решения которых зависит безопасность государства в политическом, экономическом, правовом или культурном отношении, федеральная власть должна обладать правом взять на себя решение любой проблемы, важной для всего государства.

Во-вторых, не меньшую сложность вызывает второе обстоятельство: предметы совместного ведения Федерации и субъектов. Вообще на практике совместного ведения быть не может. Совместная компетенция предполагает не только совместную сферу деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, но и совместные права и обязанности, чего в принципе быть не может. Как результат, в условиях формирования федеративного государства в России вокруг совместных полномочий стали возникать коллизии. На них притязают обе стороны: Федерация и субъекты Федерации. В условиях "парада суверенитетов" и непринятия в силу объективных и субъективных причин многих федеральных законов, регулирующих общественные отношения в этой области, опережающая инициатива принадлежит, как правило, субъектам Федерации. В настоящее время существуют разные мнения по поводу необходимости изменения ст. 72 Конституции РФ "Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации": от предложений предельно сузить сферу совместного ведения Федерации и субъектов <4> до разработки модели разграничения полномочий между центром и регионами, закрепляющей только исключительные предметы ведения Федерации, все остальное отдающей субъектам, но одновременно устанавливающей возможность для Федерации при определенных условиях регулировать в случае необходимости некоторые сферы отношений, выходящих за пределы ее исключительной компетенции.

<4> Слиска Л. Менять Конституцию не надо // Независимая газета. 2000. 22 нояб.

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ о том, что ее нормы имеют высшую юридическую силу и применяются на всей территории Российской Федерации, указывают на ее верховенство над всеми другими правовыми актами, действующими на территории России, эти положения конкретизируются предписанием, согласно которому даже законы, а тем более иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России. Верховное место Конституции Российской Федерации во всей правовой системе подкрепляется усложненным порядком ее пересмотра, внесением поправок и изменений. В случае отсутствия такого верховенства нельзя было бы говорить о наличии у Российской Федерации суверенитета, так как самостоятельная и независимая власть проявляется в своей возможности решать все вопросы государственной жизни, составляющие ее компетенцию.