Мудрый Юрист

Современное законодательство о финансовой помощи как доходе бюджета

Пешкова Х.В., кандидат юридических наук, старший преподаватель Российской академии правосудия (Центральный филиал, г. Воронеж).

Под финансовой помощью понимаются денежные средства, перечисляемые из одного бюджета в другой на основе безвозмездности и безвозвратности как результат установленного нормами права распределения ресурсов между входящими в состав государства общественно-территориальными образованиями (субъектами РФ, муниципальными образованиями) с недостаточной бюджетной обеспеченностью, в целях покрытия расходов на реализацию публичных задач и функций, поддерживающих благополучное развитие общества.

Статья 41 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) указывает финансовую помощь в числе доходов бюджета, квалифицируя ее как доход в виде безвозмездного и безвозвратного перечисления. К видам финансовой помощи закон относит дотации и субсидии. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о предоставлении финансовой помощи Российской Федерацией субъектам РФ и муниципальным образованиям, субъектами РФ - муниципальным образованиям (ст. ст. 129, 132 БК РФ). Муниципальные образования также могут быть субъектами, не оказывающими поддержку другим муниципальным образованиям (ст. ст. 15, 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Соответственно, финансовая помощь рассматривается в качестве дохода бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. Рассмотрим подробнее финансовую помощь в качестве бюджетного дохода, основываясь на различных критериях классификации доходов.

  1. Такие признаки финансовой помощи, как получение от других общественно-территориальных образований в порядке содействия, на условиях безвозмездности, безвозвратности, позволяют квалифицировать ее по юридической форме как безвозмездное и безвозвратное перечисление из бюджетов других уровней бюджетной системы. Именно в таком качестве характеризует финансовую помощь современное законодательство. Заметим, что ранее действовавшая редакция ст. 41 БК РФ (до внесения соответствующих изменений Федеральным законом от 20 августа 2004 г. "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений") относила финансовую помощь к неналоговым доходам бюджета. Подобная квалификация дохода в виде финансовой помощи порождала трудности понимания ее сущности по нескольким причинам.

Во-первых, финансовая помощь выделялась среди неналоговых бюджетных доходов тем, что поступала в бюджет одного общественно-территориального образования из бюджета другого. Основная масса неналоговых и налоговых доходов поступает в форме соответствующих платежей физических и юридических лиц. Поэтому была ясна "неналоговая" природа финансовой помощи.

Во-вторых, Бюджетный кодекс РФ содержал довольно запутанные формулировки. Он предусматривал "безвозмездные и безвозвратные передачи средств" в перечне видов финансовой помощи - ст. 44 БК РФ (утратила силу в соответствии с п. 10 ст. 1 указанного Федерального закона от 20 августа 2004 г.). В то же время "безвозмездные перечисления" Кодекс причислял к отдельным группам доходов бюджета наряду с налоговыми и неналоговыми доходами (п. 1 ст. 41). Отсюда возникала путаница в понимании финансовой помощи, которая, на наш взгляд, в значительной мере была устранена Федеральным законом от 20 августа 2004 г.

Заметим, что некоторые ученые одним из главных признаков безвозвратных и безвозмездных перечислений считают отсутствие целевого характера поступивших в бюджет денежных средств. Поэтому к данному виду доходов предлагают причислять лишь один из видов финансовой помощи - дотацию <1>. На наш взгляд, целевой характер такого вида финансовой помощи, как субсидии (согласно их дефиниции из ст. 6 БК РФ), не исключает возможности относить их к безвозмездным и безвозвратным перечислениям, поскольку не нарушает их основных отраженных термином характеристик - безвозвратности и безвозмездности. Такой же точки зрения придерживается и А.Г. Пауль, считая целевой характер безвозмездных перечислений их "отличительным признаком" <2>.

<1> См.: Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в РФ. М., 2003. С. 335 - 336.
<2> См.: Пауль А.Г. Виды доходов бюджета // Юридические записки. Воронеж, 2004. Вып. 17. С. 159.
  1. Уже из буквального толкования термина "безвозвратные и безвозмездные перечисления из одного бюджета в другой в виде финансовой помощи" ясно, что с позиций сложившихся научных представлений с учетом источника денежных поступлений данный доход занимает место "вторичного" (не "собственного") в системе доходов бюджета. Однако ст. 47 БК РФ (в ред. от 20 августа 2004 г.) предлагает относить безвозмездные и безвозвратные перечисления в виде финансовой помощи к собственным доходам бюджета, руководствуясь при этом "новым" пониманием собственных доходов (все виды доходов, за исключением денежных средств, получаемых для реализации делегированных полномочий (из анализа ст. 47 БК РФ)).

Подход определения некоторых видов финансовой помощи (например, дотации) как собственных доходов поддерживается и отдельными учеными. Так, по мнению Д.Л. Комягина, "дотация, будучи переданной, например, из федерального бюджета в бюджет субъекта РФ, учитывается как собственный доход бюджета субъекта РФ и далее используется в соответствии с целевым назначением, установленным нормативным актом о бюджете данного субъекта РФ" <3>.

<3> См.: Комягин Д.Л. О понятии бюджетных средств // Финансы. 2000. N 10. С. 18.

До внесения соответствующих изменений Федеральным законом от 20 августа 2004 г. (п. 11 ст. 1) ст. 47 БК РФ содержала прямое указание на исключение финансовой помощи из числа собственных доходов бюджета. Подобное положение содержалось (и сохраняется до сих пор!) в законодательстве многих субъектов РФ (см., например, ст. 23 Закона Тамбовской области от 8 сентября 2000 г. "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области" <4>). Ранее действовавшая редакция ст. 47 БК РФ к собственным доходам причисляла доходы, законодательно "закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами". Ясно, что применительно к финансовой помощи закрепить на постоянной основе предоставление соответствующих средств, во-первых, вряд ли возможно, поскольку экономическое положение и потребности общественно-территориальных образований постоянно меняются, во-вторых, нецелесообразно, ибо это сделало бы поиск ими внутренних источников доходов менее целенаправленным и неактивным, тем самым поставив их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов. Из приведенного определения собственных доходов также следовало, что по отношению к таким доходам их получатели - общественно-территориальные образования - наделены полномочиями по непосредственной мобилизации, т.е. данные доходы "прямо передаются субъекту бюджетного права, минуя вышестоящий бюджет" <5>. Получение же дохода в виде финансовой помощи напрямую зависит от конкретных решений и действий органов власти общественно-территориальных образований, ее предоставляющих. Из такого понимания собственных доходов, являющихся "первичными", следуют существенные различия между ними и финансовой помощью, подтверждающие отнесение ее к "вторичным" доходам.

<4> Тамбовская жизнь. 2000. 29 сент.; 2004. 12 нояб.
<5> Поляк Г.Б. Финансы местных Советов. М., 1991. С. 37.

Толкование собственных доходов бюджета, содержащееся в ранее действовавшей редакции ст. 47 БК РФ, соответствует сложившейся финансово-правовой теории <6>. Многие ученые обращают внимание на четкие отличия отношений по формированию собственных доходов и отношений, связанных с передачей денежных поступлений из вышестоящего бюджета в различных формах. Обособление финансовой помощи от собственных доходов бюджета прослеживается и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г.: "Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности... бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи" (п. 2.2). Мнение об отличии финансовой помощи от собственных доходов бюджета было поддержано и Верховным Судом РФ (Определение Судебной коллегии по гражданским делам от 1 октября 2002 г. дело N 53-Г02-26).

<6> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 339; Пауль А.Г. Указ. соч. С. 151 - 152; Поляк Г.Б. Указ. соч. С. 37.

Получается, предлагаемое Федеральным законом от 20 августа 2004 г. (п. 11 ст. 1) отнесение финансовой помощи к собственным доходам (согласно их "новой" трактовке, вытекающей из анализа норм права) противоречит устоявшемуся научному пониманию собственных доходов, не позволяющему относить к таковым безвозмездные и безвозвратные перечисления из одного бюджета в другой. Одновременно новая редакция ст. 47 БК РФ не дает четкой трактовки понятия собственных доходов бюджета, а лишь указывает их состав.

Таким образом, положения Бюджетного кодекса РФ, определяющие место финансовой помощи в системе доходов бюджета, нуждаются в дальнейшей корректировке, касающейся возможности рассматривать ее в качестве собственного дохода.

  1. Не теряет актуальности разграничение доходов на частноправовые и публично-правовые. К первой группе относятся бюджетные доходы, при получении которых государство и муниципальные образования пользуются прерогативами своей власти (налоговые доходы, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации) (ст. ст. 13 - 15 Налогового кодекса РФ, ст. ст. 41, 46 БК РФ). При получении доходов второй группы государство ведет себя как частное лицо, прибегая к технике гражданского права (доходы от заключения договоров купли-продажи, аренды, залога, доверительного управления), хотя нельзя не согласиться, что элементы властности присутствуют в любом правоотношении, в которое вступает государство, стремясь пополнить свой бюджет.

Финансовая помощь относится к публично-правовым доходам. Отнесение ее к данной группе доходов объясняется публично-правовым характером помощи - назначением распределяемых между бюджетами средств для финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях. Отношения бюджетной поддержки носят характер публично-правовых, поскольку задействуют Российскую Федерацию, субъекты РФ и муниципальные образования - субъектов, осуществляющих свою деятельность в рамках публичного права.

  1. Заслуживает внимания целевой характер поступивших в бюджет в качестве финансовой помощи средств.

Согласно ст. 35 БК РФ доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета. Но эта же норма указывает на все-таки существующие доходы, которые должны быть использованы для достижения заранее установленных целей. Это доходы целевых бюджетных фондов, средства целевых иностранных кредитов, а также доходы, формируемые за счет централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

По критерию целевой направленности финансовая помощь является доходом бюджета, которому присущ целевой характер. Несмотря на то что не все ее виды имеют строго целевую направленность (в частности, ст. 6 БК РФ при определении дефиниции дотации не указывает на осуществление строго определенных расходов), поступление в бюджет финансовой помощи в целом не обусловлено абстрактными затратами. Так, к направлениям использования средств в виде дотаций закон относит выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований (ст. ст. 131, 137, 138 БК РФ). Нормативные правовые акты также предусматривают направление отдельных дотаций на определенные цели, соответственно отмечая целевой характер данного вида финансовой помощи (п. 6 Порядка предоставления в 2004 г. дотаций бюджетам муниципальных образований Смоленской области на предоставление населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг, утв. Постановлением администрации Смоленской области от 15 декабря 2004 г. <7>). Предоставление же субсидий Бюджетный кодекс РФ строго нацеливает на осуществление социальных расходов, в том числе расходов на реализацию программ развития общественной инфраструктуры, приоритетных социально значимых расходов (ст. 132). Осуществление этих расходов является обязательным условием получения помощи.

<7> Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2005. N 2 (ч. 2).

Следовательно, как таковой доход бюджета в виде финансовой помощи имеет целевой характер. Это обосновывается условиями и задачами, поставленными перед предоставлением помощи. Целевой характер финансовой помощи объясняется и тем, что для бюджета, из которого она выделяется, средства, поступающие в другой бюджет в режиме дохода, являются расходом. Расходы бюджета, исходя из ст. 38 БК РФ о целевом характере и адресности выделяемых из бюджета средств, всегда носят целевой характер.

Таким образом, финансовая помощь занимает следующее место в системе доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Она является безвозмездным и безвозвратным перечислением из бюджета одного общественно-территориального образования в бюджет другого, относится к вторичным публично-правовым доходам, имеющим целевое назначение.