Мудрый Юрист

Роль международных организаций в современных международных отношениях

Самхарадзе Д.Г., младший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.

Характерной чертой современных международных отношений является все более возрастающая роль международных организаций как одного из основных способов регулирования и развития отношений между государствами. Как писал Г.И. Тункин, "международные организации стали постоянным и весьма важным явлением международной жизни" <1>.

<1> Тункин Г.И. Теория международного права. М., 2000. С. 268; см. также: Актуальные проблемы деятельности международных организаций / Отв. ред. Г.И. Морозов. М., 1982. С. 5.

В прошлом государства для решения своих проблем в основном ориентировались на двусторонние отношения. Но со временем в результате появления все новых вопросов, в регулировании которых были заинтересованы все государства международного сообщества и которые представляли угрозу для всего человечества, двусторонние отношения стали неспособными обеспечить не только общие интересы, но также и индивидуальные интересы государств.

На современном этапе получило развитие многостороннее сотрудничество, которое требует более высокого уровня международно-правового регулирования. В результате чего начали создаваться международные организации, и прежде всего в тех специальных областях, которые наиболее нуждались в регулировании.

После Первой мировой войны государствами было принято решение о необходимости создания международной организации, которая поддерживала бы международный мир и безопасность. Была создана Лига Наций. Лига ставила перед собой задачу развития сотрудничества между народами, содействие предотвращению военных конфликтов и укрепление всеобщего мира и безопасности. В Уставе Лиги Наций отмечалось, что всякая война "интересует Лигу в целом", в том смысле, что Лига должна применять все необходимые меры для сохранения мира и безопасности. В том случае, если какой-либо член Лиги прибегал к войне, другие члены Лиги обязывались немедленно прекратить с ним всякие отношения. Кроме того, в Уставе Лиги Наций признавалось необходимым ограничение национальных вооружений до минимума.

За период после Первой мировой войны, и особенно после Второй мировой войны, можно наблюдать тенденцию к расширению роли международных организаций в развитии международного права. М. Буркэн писал, что "в то время как функционирование международного права основывалось раньше в основном на действиях государств, то на современном этапе оно в значительной мере опирается на организации, такие как ООН и многочисленные специализированные учреждения, которые группируются вокруг ООН" <2>.

<2> Bourquin M. L'Humanisation du droit des gens // Etudes en I'honneur de G.Scelle. Vol. 1. P., 1950. P. 48.

После принятия Устава ООН можно сказать, что наступила новая эпоха в развитии международной организации. Огромное значение ООН как в поддержании международного мира и безопасности, так и в развитии мирного сотрудничества государств подчеркивается в многочисленных работах как отечественных, так и зарубежных юристов-международников.

В работах подчеркивается огромный вклад международных организаций, в основном ООН, в развитие международного сотрудничества и международного права. И.И. Лукашук писал, что, "оглядываясь назад, мы видим, что за полвека мир проделал более значительный путь, чем за несколько предшествующих веков. Идет процесс становления новой мировой системы и соответствующего мирового порядка, от которых зависят выживание и прогресс человеческой цивилизации. Во всем этом свою роль играет ООН. Без нее процесс перестройки, несомненно, был бы более мучительным. Сегодня мировая система едва ли могла бы нормально функционировать без ООН" <3>.

<3> Лукашук И.И. Пятидесятилетие ООН и новый мировой правопорядок // Российский ежегодник международного права, 1996 - 1997. М., 1998. С. 44; см. также: Арыстанбекова А. Десять лет в ООН // Международная жизнь. 2002. N 5. С. 56.

Выступая на 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, Президент Российской Федерации В.В. Путин говорил, что, "хотя структура и функции ООН формировались в принципиально иной международной обстановке, время только подтвердило их всеобщую значимость. А инструменты ООН сегодня не только востребованы, они, как показывает сама жизнь, в ключевых случаях просто незаменимы" <4>.

<4> Путин В.В. Выступление на 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Международная жизнь. 2003. N 9 - 10. С. 3; см. также: Лавров С. Годы на Ист-ривер: к юбилею Всемирной организации // Международная жизнь. 2005. N 7 - 8. С. 13.

На современном этапе почти все области международной жизни охвачены деятельностью международных организаций. Это политические, технические, культурные и гуманитарные отношения. Международным организациям принадлежит весьма важная роль в процессе создания норм, а особенно следует отметить контроль со стороны организаций за соблюдением норм международного права государствами. Организации оказывают воздействие на деятельность государств с целью соблюдения ими норм международного права. И мы можем предположить, что данная роль организаций будет возрастать. На сегодняшний день организации являются основным средством общения и сотрудничества государств в самых различных областях. И несмотря на то что очень часто международные организации используются могучими государствами в своих интересах, без организаций диктат таких государств был бы еще более ощутим.

Увеличение количества организаций и расширение их функций можно объяснить усложнением международных отношений. Если в прошлом государства пытались решить интересующие их вопросы посредством двусторонних отношений, то на современном этапе появляются такие проблемы, в решении которых заинтересованы все государства. Такие вопросы можно решить с помощью международных организаций. В этом случае организации берут на себя значительную часть таких вопросов. Организации обладают большими возможностями, которые заключаются во внутриорганизационном механизме их деятельности. Они как бы становятся между государствами, способствуют развитию дружественных отношений между ними и решению вопросов, решение которых невозможно усилиями отдельных государств с помощью двусторонних соглашений. Однако следует отметить, что данное обстоятельство ни в коей мере не умаляет значения двусторонних соглашений.

С развитием международных организаций стали развиваться новые методы решения международных проблем. Новые методы по сравнению с традиционными методами весьма многообразны. Они характеризуются применением различных механизмов организаций. Отмечая роль организаций в развитии международных отношений, Г.И. Тункин писал, что "международная организация - это институт современного человеческого общения" <5>.

<5> Тункин Г.И. Теория международного права. С. 269; см. также: Нешатаева Т.Н. Международные организации и право: Новые тенденции в международно-правовом регулировании. М., 1999. С. 7.

Для решения глобальных проблем современности являются необходимыми объединение усилий всех государств международного сообщества, коллективные действия, основанные на многостороннем сотрудничестве. Глобальные проблемы составляют на современном этапе предмет деятельности международных организаций универсального характера, и в первую очередь следует отметить международные организации системы ООН.

Глобализация охватывает все сферы современной международной жизни, кроме того, глобализация усиливает необходимость решения многих актуальных проблем совместными усилиями в рамках многосторонних действий и на многосторонней основе. Ф. Федотов пишет, что "сегодня все без исключения государства сталкиваются с такими масштабными проблемами, как дисбаланс экономического развития, региональные конфликты, террористическая и наркотическая угрозы, распространение оружия массового уничтожения... Очевидно, что ни одно государство, каким бы сильным оно ни было, не в состоянии в одиночку поставить заслон этим не признающим границ вызовам" <6>.

<6> Федотов Ю. ООН - гарант международного мира и стабильности // Международная жизнь. 2003. N 11. С. 37.

Достаточно сложно привести полный перечень глобальных проблем современности, но вместе с тем следует отметить некоторые из них: в первую очередь это задача обеспечения всеобщего мира и безопасности; нераспространение ядерного, биологического и химического оружия; сохранение окружающей среды и др. <7>.

<7> Подробнее см.: Лукашук И.И. Глобализация, государство, право XXI век. М., 2000.

Серьезные глобальные проблемы связаны также со здравоохранением, культурой и средствами связи. Даже самый беглый обзор, писал И.И. Лукашук, "показывает, сколь широк круг глобальных проблем, сколь велико их значение и сколь сложно их решение. От их решения зависит судьба человечества уже в ближайшем будущем. Проблемы эти настолько сложны и масштабны, что их решение требует совместных усилий государств, гораздо более высокого, чем ныне, уровня сотрудничества" <8>.

<8> Лукашук И.И. Глобализация, государство, право XXI век. С. 7.

При решении глобальных проблем, как свидетельствует практика, государства очень часто обращаются к помощи международных организаций, которые являются одной из основных форм сотрудничества государств. В 1972 г. результатом Конференции ООН по окружающей среде было создание Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП), вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН, которая имела структуру международной организации. В 1974 г. состоявшаяся Всемирная продовольственная конференция привела к созданию Всемирного продовольственного совета. Все эти и многие другие примеры убедительно свидетельствуют о связи глобальных проблем с институтом международных организаций.

Из десятка докладов Римского клуба в период 1972 - 1980 гг. третий, пятый и седьмой доклады имели отношение к международным организациям.

Римский клуб - это международная общественная организация, которая объединяет около ста предпринимателей, управляющих, высокопоставленных служащих, экспертов, политических деятелей, деятелей культуры, ученых. Основными целями данной общественной организации являются следующие вопросы: а) дать обществу методику, с помощью которой можно было бы научно анализировать "затруднения человечества", связанные с физической ограниченностью ресурсов Земли, бурным ростом производства и потребления - этими "принципиальными предметами роста"; б) донести до человечества тревогу представителей Римского клуба относительно критической ситуации, которая сложилась в мире по ряду аспектов; в) подсказать обществу, какие меры оно должно предпринять, чтобы "разумно вести дела" и достичь "глобального равновесия".

В третьем докладе, который был подготовлен под руководством Я. Тинбергена группой ученых, "Пересмотр международного порядка" говорилось, что "в поисках основы для сотрудничества мы должны сосредоточить свое внимание на системе ООН. Быть может, она слаба и несовершенна, но она тем не менее остается единственным механизмом, несущим в себе потенциальные возможности создания более справедливого мира" <9>.

<9> Тинберген Я. Пересмотр международного порядка. М., 1980. С. 67.

В третьем докладе Римского клуба выдвигались конкретные рекомендации по поведению, деятельности государств, чтобы обеспечить нормальные условия для более устойчивого развития мировой системы. Авторы высказывали основную идею доклада, состоящую в том, чтобы убедить государства, что являются недопустимыми действия ради собственной выгоды. Выдвигалась идея о взаимозависимости, что существует неразрывная связь между поступками и делами всех людей на Земле и все это не позволяет действовать ради собственной выгоды. Глобальные проблемы требуют объединения усилий всего международного сообщества.

Пятый доклад, который именовался "Цели для человечества", был подготовлен в 1977 г. рабочей группой под руководством профессора философии, системных наук и политологии Э. Ласло. В докладе высказывалось мнение, что наиболее подходящим средством и местом для изучения и решения глобальных проблем современности является ООН. В частности, говорилось, что "ООН - главная организация, которая управляет международными делами для всеобщей выгоды, - является подходящим местом для изучения глобальных целей и ценностей" <10>.

<10> Goals in a Global Community: The Original Background Studies for the Goals for Mankind. A Report to the Club of Rome. N.Y. Vol. 2. 1977. P. 525.

В докладе были выдвинуты четыре глобальные цели. В первую очередь отмечалась глобальная безопасность - прекращение гонки вооружений, исключение войн и конфликтов, а также отказ от насилия; решение продовольственной проблемы в глобальном масштабе - ликвидация голода, создание мировой системы, позволяющей удовлетворить потребности в продовольствии всех людей на Земле; глобальный контроль за использованием энергетических и сырьевых ресурсов - разработка рационального и экономически безопасного энергопользования, контроль над технологией, экономически эффективное природопользование; глобальное развитие, ориентированное на качественный рост, - это повышение качества жизни, а также социальная справедливость в распределении материальных и духовных благ <11>.

<11> Там же.

Авторы седьмого доклада "Нет пределов обучению" высказывали мнение, что глобальные проблемы могут быть решены только в рамках международных неправительственных организаций. Доклад был подготовлен в 1979 г. под руководством американского специалиста в области образования Дж. Боткина, ученого из Марокко М. Эльманджры и профессора Бухарестского университета М. Малицы. В докладе основными проблемами человечества были названы выживание и обеспечение человеческого достоинства.

Авторы данного доклада выразили мнение, что, исходя из международной практики, можно констатировать тот факт, что государства не смогли достигнуть положительного результата при решении глобальных проблем в рамках межправительственных организаций. Они пришли к выводу, что наиболее успешно глобальные проблемы могут быть решены международными неправительственными организациями.

В связи с данным высказыванием мы можем сказать следующее. Нормы, которые должны регулировать отношения государств в вопросах, связанных с глобальными проблемами, создаются как государствами самостоятельно, так и с помощью межправительственных организаций. Подобные организации осуществляют контроль за сотрудничеством государств в области глобальных проблем, а в случае правонарушения применяют санкции в отношении правонарушителя. Подобными функциями международные неправительственные организации не обладают. Исходя из данного положения, основное сотрудничество по глобальным вопросам, имеющим интерес для всего человечества, будет проходить в основном в рамках международных межправительственных организаций.

Как в отечественной, так и в зарубежной науке высказываются различные взгляды относительно того, что следует понимать под глобальными проблемами. Например, Е.А. Шибаева выделяет три группы глобальных проблем. "Первая группа - проблемы, определяющие общественно-исторические и международно-политические предпосылки мирового развития: предотвращение мировой термоядерной войны, преодоление экономического отставания освободившихся стран; вторую группу составляют проблемы: демографические, экологические, энергетические, сырьевые, продовольственные. Третья группа - проблемы, связанные с использованием новых глобальных объектов природы: освоение ресурсов Мирового океана и покорение космоса" <12>.

<12> Шибаева Е.А. Право международных организаций. М., 1986. С. 76; см. также: Актуальные проблемы деятельности международных организаций / Отв. ред. Г.И. Морозов. С. 263; Шахназаров Г.Х. Грядущий миропорядок. М., 1981. С. 183.

Как мы отмечали выше, привести полный перечень глобальных проблем является достаточно трудной задачей. Несмотря на то что существуют разные ответы на вопрос, какие проблемы являются глобальными, все-таки почти все авторы приходят к выводу, что глобальные проблемы - это проблемы обеспечения мира и безопасности, здравоохранение, культура, наука и т.д.

На современном этапе приобретают все большее значение вопросы, связанные с сохранением окружающей среды в результате ее нерационального использования. Об этом напомнил П. Рейвен, председатель Международного ботанического конгресса, состоявшегося в августе 1999 г. П. Рейвен отметил, что "в ближайшем будущем мы предвидим исчезновение приблизительно двух третей видов всех птиц, а также млекопитающих, насекомых и растений к концу следующего века" <13>. Такая ситуация, связанная с нерациональным использованием окружающей среды, ставит под угрозу будущее всего человечества.

<13> International Herald Tribune. 1999, August 4.

Ученые очень часто высказывают мнения, что суверенное равенство является вообще несовместимым с характером международных организаций. Сторонники данного мнения утверждают, что "суверенитет государства если не ликвидируется, то существенно ограничивается международными организациями, особенно наднациональными" <14>.

<14> См., например: Hobe S. Der offene Verfassungsstaat und Interdependez. Berlin, 1998. P. 78.

Профессор Ж. Ссель, который ссылался на п. 1 ст. 2 Устава ООН, где говорится, что "Организация основана на принципе суверенного равенства всех ее членов", утверждал, что "данное положение является философски невозможным и является ложью и лицемерием" <15>.

<15> Scelle G. Prealable a L'integration d'une societe internationale universelle // Melanges Seferiades. Vol. 1. Athenes, 1961. P. 8.

В этом случае было бы неправильным говорить о ликвидации суверенитета государств или о передаче международным организациям суверенных прав. Государства наделяют организации определенными полномочиями. Такими действиями государства расширяют, а не ликвидируют возможности своего суверенитета. Расширение возможностей суверенитета выражается в том, что государства получают возможность принимать участие в решении тех проблем, которые не находятся в сфере действия их суверенитета.

Международные организации не носят надгосударственного характера, а являются органами сотрудничества государств <16>.

<16> См., например: Консультативное заключение о толковании соглашения между ВОЗ и Египтом // ICJ. Reports, 1980. P. 103.

На современном этапе наблюдается увеличение числа проблем, решение которых возможно лишь совместными усилиями государств и на постоянной организационной основе. Глобализация усиливает необходимость решения актуальных проблем совместными усилиями в рамках многосторонних действий и на многосторонней основе. Роль многостороннего сотрудничества государств при решении глобальных проблем отмечается в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН <17>.

<17> См., например: Глобализация и ее влияние на полное пользование правами человека // Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 2000 г., 55/102.

С каждым днем международные организации расширяют сферы деятельности, при этом охватывая все новые области. Все это происходит в результате требований жизни. Организации не только способствуют развитию отношений между государствами, но также огромна их роль в урегулировании споров и конфликтных ситуаций, которые возникают между государствами. На сегодняшний день международные организации приобретают огромное значение как для обеспечения, так и для реализации интересов государств. Организации создают благоприятные условия для будущих поколений. Функции организаций с каждым днем активно развиваются и охватывают все более обширный спектр жизни международного сообщества.