Мудрый Юрист

О соотношении международно-правового и внутригосударственного содержания понятия "мигрант"

Анализ законодательной базы, регулирующей в Российской Федерации вопросы, связанные с мигрантами, приводит к констатации факта, что, несмотря на широкое использование определения "мигрант", его дефиниция до настоящего времени не закреплена в правовых нормах. В науке и практике отсутствует единообразное мнение по поводу трактовки содержания этого термина. Как следствие до сих пор не выработаны четкие критерии того, кто является мигрантом, а кто нет. Очевидно, что такое положение дел влечет методологические трудности при анализе и оценке преступности мигрантов, препятствует выработке более полных и определенных мер противодействия преступлениям, совершаемым различными категориями мигрантов.

Поскольку понятие "мигрант" является родовым по отношению ко всем фактически существующим категориям мигрантов, при установлении конкретного содержания термина необходимо выделить его основные признаки путем сопоставления трактовок общего определения и характеристик различных категорий мигрантов. В этих целях сравним значения рассматриваемого понятия, представленные в различных источниках.

В рамках Содружества Независимых Государств дано следующее толкование термина "мигрант": "В соответствии с общим значением понятия "мигрант" оно означает лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ" <1>. Указанное толкование дано в связи с запросом Исполнительного Секретариата СНГ в Экономический Суд СНГ <2>. Основанием обращения послужило письмо Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева, в котором им поднят вопрос о разночтениях в официальных органах и средствах массовой информации Содружества толкования понятий "беженец", "мигрант", "вынужденный переселенец".

<1> Решение Экономического Суда СНГ N С-1/14-96 о толковании понятий "беженец", "мигрант", "вынужденный переселенец" применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 г. (принято в г. Минске) // СПС "КонсультантПлюс".
<2> В соответствии со ст. 32 Устава Содружества Независимых Государств Экономический Суд вправе толковать положения соглашений и иных актов Содружества по экономическим вопросам.

Федеральная миграционная программа, утвержденная Постановлением Правительства РФ, определила, что "мигрант - лицо, совершающее перемещение на новое место проживания (временное или постоянное)" <3>.

<3> Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. N 1414 "О Федеральной миграционной программе на 1998 - 2000 годы" // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5406.

Трактовка рассматриваемого понятия дается многими учеными, чаще всего звучат мнения, аналогичные мнению В.А. Ионцева. Он полагает, что мигрант - это "лицо, совершающее межпоселенное территориальное передвижение (миграцию) со сменой постоянного места жительства и работы навсегда или на определенный срок (от одного дня до нескольких лет)" <4>.

<4> Ионцев В.А. Международная миграция населения: закономерности, проблемы, перспективы: Дис. ... д-ра экон. наук. М., 1999. С. 396.

Во всех указанных определениях "мигрант" определяется как лицо, осуществляющее территориальное перемещение. Однако представляется, что наряду с этим элементом рассматриваемого понятия необходимо выделить такой признак, как "пребывание", который ранее не использовался в общем понятии "мигрант". Полагаю, он должен быть включен в содержание данного термина, поскольку лицо фактически остается мигрантом не только при межпоселенных (либо межгосударственных) территориальных перемещениях, но и при временном пребывании в том или ином населенном пункте (или государстве) за пределами населенного пункта (государства) его постоянного места жительства. Например, это свойственно для мигрантов-беженцев, трудовых мигрантов, а также для незаконных мигрантов и т.д.

Так, в рамках Содружества Независимых Государств применяется термин "трудящийся - мигрант (или работник)" в следующем значении - "лицо, постоянно проживающее на территории Стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне трудоустройства" <5>. Согласно содержанию этого понятия лицо продолжает оставаться мигрантом и после того, как территориальное перемещение из одной страны в другую уже завершено, т.е. когда данный индивид пребывает (но не постоянно проживает) и работает в стране трудоустройства.

<5> Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. // Бюллетень международных договоров. 1997. N 2. С. 3 - 7.

Рассматривая такой элемент миграции, как "пребывание", необходимо уточнить, что под ним понимается временное проживание (не постоянное или преимущественное, как в месте жительства). В Законе закреплено, что "место пребывания - это гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в котором он ПРОЖИВАЕТ ВРЕМЕННО (подчеркнуто мной. - Авт.)" <6>.

<6> Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // Вед. СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.

Если перейти к анализу признаков такой категории мигрантов, как "незаконные мигранты", то следует отметить, что в настоящее время эта категория не определена во внутригосударственном законодательстве России. На Международной конференции по вопросам народонаселения и развития (документ A/CONFERENCE. 171/13 от 18 октября 1994 г.) и Женевской Региональной конференции 1996 г. было использовано следующее определение: "Незаконные мигранты - это лица, которые находятся в неопределенном положении и которые не отвечают требованиям в отношении въезда, пребывания или осуществления экономической деятельности, устанавливаемым государством, в котором они находятся" <7>. В Соглашении о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией <8> рассматриваемому термину придано следующее значение: "незаконные мигранты - граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждане Сторон, нарушившие правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством". В Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции <9> и Программе сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2006 - 2008 годы <10> используется термин "незаконный мигрант" в следующем значении - это гражданин государства - участника СНГ, третьего государства или лицо без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государства - участника СНГ.

<7> Программа действий от 31 мая 1996 г. Принята Женевской Региональной конференцией по рассмотрению проблем беженцев, перемещенных лиц и других форм недобровольных перемещений в странах Содружества Независимых Государств // СПС "КонсультантПлюс".
<8> Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией и торговлей людьми: Сборник документов / Сост. В.С. Овчинский. М., 2004.
<9> Принята: Астана, 16 сентября 2004 г. // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Принята: Казань, 26 августа 2005 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Нельзя не обратить внимания на то, что во всех приведенных определениях указывается, что лицо признается мигрантом не только во время территориального перемещения (въезд, выезд, транзитный проезд), но в том числе и во время пребывания в государстве, которое не является для него постоянным местом жительства.

То же положение распространяется и на такую категорию вынужденных мигрантов, как беженцы. Согласно Закону "О беженцах" <11> лица, признанные беженцами, выбывшие из страны своего прежнего обычного местожительства, могут прибыть (переместиться) в Российскую Федерацию в центр временного размещения или иное место пребывания, определенное федеральным органом исполнительной власти по миграционной службе либо его территориальным органом, могут переменить место пребывания на территории Российской Федерации. При этом в пунктах пребывания лицо не утрачивает статус вынужденного мигранта (беженца), хотя фактически уже не осуществляет перемещение к новому месту жительства.

<11> Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 425.

Таким образом, основываясь на признаковых характеристиках рассмотренных категорий мигрантов, индивид признается мигрантом не только во время пространственных перемещений между населенными пунктами или странами. Он является мигрантом и в период его временного пребывания (проживания) в населенном пункте или стране, не являющимися его постоянным местом жительства.

С юридической точки зрения постоянное место жительства или факт постоянного проживания гражданина фиксируется в Российской Федерации путем оформления регистрации по месту жительства органами регистрационного учета. Регистрация осуществляется в соответствии с федеральными законами, регулирующими порядок реализации права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ.

Ряд авторов, говоря о месте жительства, не имеют в виду регистрацию по месту жительства индивида, замечая, что человек может быть зарегистрирован в одном месте, а проживать в другом. В качестве существенных признаков места жительства (постоянного проживания) ими предлагается признавать: обретение индивидом на участке своего поселения устойчивых социальных связей, контактов; завершенность социально-психологической адаптации и т.д. <12>.

<12> Романов И.А. Миграционные процессы в современной России: вопросы теории и практики регулирования. М., 2005. С. 31 и др.

Разделяя позицию, что в социологическом аспекте, безусловно, перечисленные признаки являются одними из существенных, приходится, однако, отметить, что ни один из авторов, к сожалению, не предложил методик, позволяющих практически подтвердить наличие перечисленных признаков места жительства и обеспечивающих возможность их статистического учета. Регистрация же отражает волеизъявление лица, выраженное в письменной форме. Если гражданин указывает в заявлении о своем желании зарегистрироваться по какому-либо адресу, определяя его как свое место жительства или, наоборот, как место пребывания, - это уже юридически значимый и статистически учитываемый факт. Такой подход подтверждается выводом Конституционного Суда Российской Федерации: "Таким образом, регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и ОТРАЖАЮЩИМ ФАКТ НАХОЖДЕНИЯ ГРАЖДАНИНА ПО МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ ИЛИ ЖИТЕЛЬСТВА (выделено мной. - Авт.)" <13>.

<13> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 N 713" // СПС "КонсультантПлюс".

Отсюда для ответа на вопрос, является ли лицо мигрантом в данной точке пространства, в данный момент времени, необходимо определить местонахождение гражданина относительно зафиксированного за ним постоянного места жительства. Видится, что должно признаваться мигрантом лицо, которое находится за пределами территории населенного пункта (страны) своего постоянного места жительства.

На практике при криминологическом анализе преступности термин "мигранты" нередко применяется в качестве синонима по отношению к терминам "временно находящиеся", "приезжие" <14>. К преступникам-мигрантам криминологи относят лиц, совершивших преступления вне территории своего места жительства, т.е. ими сопоставляются два критерия - место совершения преступления и место жительства преступника <15>, и при их несовпадении преступника называют преступником-мигрантом (криминальным мигрантом, приезжим преступником, преступником-гастролером и т.д.). Под местом жительства в таких случаях может пониматься как регион, так и государство. Данные сведения фиксируются сотрудниками правоохранительных органов при заполнении статистических карточек установленной формы на лиц, совершивших преступление. В них для указания места проживания определены следующие варианты обозначения, например: страна проживания; житель Москвы; житель другого региона РФ. Имеющийся в стране массив статистического материала об учтенных преступлениях и лицах, их совершивших, формируется на основе указанных карточек.

<14> Бабаев М.М., Королева М.В. Преступность приезжих в столичном городе. М., 1990. С. 4; Бойченко О.А. Указ. соч. С. 13 и др. Бойченко О.А. Предупреждение преступлений, совершаемых незаконными мигрантами в условиях сверхкрупного города: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 13 и др.
<15> Гладких В.И. Проблемы предупреждения органами внутренних дел преступности в сверхкрупном городе: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 8; Долгова А.И. Теоретические предпосылки и общие итоги изучения территориальных различий преступности // Территориальные различия преступности и их причины. М., 1988. С. 10 и др.

К сожалению, действующие в РФ формы статистической отчетности не выделяют в отдельные разделы преступления, совершенные мигрантами. В целях разрешения методологических и практических затруднений при анализе и оценке преступности мигрантов, возникающих в связи с отсутствием четких определений и законодательного закрепления понятия "мигрант", для обеспечения общего методологического подхода к проблеме преступности мигрантов, представляется целесообразным дать законодательное определение понятия "мигрант" в разрабатываемом миграционном кодексе РФ. С учетом вышеизложенного названное понятие предлагается определить в следующей редакции:

"Мигрант - это физическое лицо, осуществляющее пространственное перемещение и (или) временно пребывающее за пределами населенного пункта (страны) своего места жительства".