Мудрый Юрист

Принцип передачи компетенции в праве европейского союза

Бартенев С.А., аспирант кафедры европейского права МГИМО (У).

Европейский союз (далее - ЕС) не являясь ни государством, ни международной организацией, хотя и то и другое оспаривается многими, так же как и любое государство, сталкивается с проблемами разграничения компетенции между различными уровнями власти. И в отличие от существующих ныне различных механизмов разграничения компетенции ЕС использует целый комплекс механизмов, включающий в себя: 1) цели каждого интеграционного образования; 2) принципы разграничения и 3) правовое основание. Если о телеологическом подходе в разграничении компетенции между государствами-членами и ЕС уже писали в научной литературе <1>, как и о принципе субсидиарности, то принцип передачи компетенции пока еще остается белым пятном в российском европейском праве.

<1> См., например: Бирюков М.М. Новый Европейский союз образца 2004 г. и международное право // Московский журнал международного права. 2004. N 3. С. 146 - 148; Энтин Л.М. О проекте Конституции Европейского союза // Московский журнал международного права. 2004. N 1. С. 90 - 91.

Провозглашая особый статус права Европейского союза, Суд ЕС <2>, олицетворяющий "судебную ветвь Европейского союза" <3>, уже в деле N 30/59 Limburg v High Authority of the ECSC подчеркнул, что "в рамках специальной сферы деятельности Сообщества, т.е. всего, что касается осуществления общих целей в рамках общего рынка, институты (Сообщества) НАДЕЛЕНЫ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИЕЙ (выделено мной. - С.Б.)..." <4>. В дальнейшем, исследуя вопрос о природе права Европейского сообщества, Суд отметил: "Европейское экономическое сообщество представляет собой новый международных правопорядок, В ПОЛЬЗУ КОТОРОГО ГОСУДАРСТВА ОГРАНИЧИЛИ СВОИ СУВЕРЕННЫЕ ПРАВА (выделено мной. - С.Б.)..." <5>. Буквально через два года Суд ЕС обосновал то, что "Договор ЕЭС создал свою СОБСТВЕННУЮ САМОСТОЯТЕЛЬНУЮ ПРАВОВУЮ СИСТЕМУ (выделено мной. - С.Б.)..." <6> и в последующем еще не раз подтвердил и развил эту позицию <7>. А в деле N 7-71 Commission of the European Communities v French Republic добавил: "...ПЕРЕДАННАЯ ТАКИМ ОБРАЗОМ КОМПЕТЕНЦИЯ НЕ МОЖЕТ БЫТЬ ТЕМ САМЫМ ОТОЗВАНА У СООБЩЕСТВА, ТАК ЖЕ КАК И ЦЕЛИ, С КОТОРЫМИ УКАЗАННАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ СВЯЗАНА, НЕ МОГУТ БЫТЬ ВОЗВРАЩЕНЫ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО В СФЕРУ КОМПЕТЕНЦИИ ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ (выделено мной. - С.Б.), за исключением случаев, прямо предусмотренных Договором" <8>. Более того, даже если Сообщество не реализует переданную компетенцию, это не означает, что оно ее теряет и государства-члены могут ее осуществлять самостоятельно <9>. Однако в таких случаях государства-члены имеют право осуществлять соответствующую компетенцию на национальном уровне, но в соответствии с целями учредительных договоров <10>. Тем не менее реализация компетенции на национальном уровне носит временный характер и должна быть прекращена, как только Сообщество реализует свою компетенцию <11>. Тем самым Суд ЕС предопределил введение Маастрихтским договором, ст. G(5), нового принципа - принципа передачи компетенции <12>.

<2> О взаимоотношениях Суда ЕС и государств-членов см.: Garrett Geoffrey, Kelemen R. Daniel and Schulz Heiner The European Court of Justice, National Governments, and Legal Integration in the European Union // International Organization 52, 1, Winter 1998. P. 149 - 176.
<3> Tsebelis, George and Garret, Geoffrey The Institutional Foundations of Intergovernmentalism and Supranationalism in the European Union // International Organization 55, 2, Spring 2001. P. 358.
<4> Case 30/59 Limburg v High Authority of the ECSC. ECR 00001, par. 22; Case C-393/92 Gemeente Almelo (1994) ECR I-1477.
<5> Суд Европейских сообществ. Избранные решения / Отв. ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтин. М.: Издательство "НОРМА", 2001. С. 6.
<6> Там же. С. 15.
<7> См., например: Case 6/64 Flaminio Costa v E.N.E.L. (1964), ECR 585; Joined cases C-6/90 and C-9/90 Andrea Francovich and Danila Bonifaci and others v Italian Republic (1991), ECR 5357 и др.
<8> Case 7/71 Commission of the European Communities v French Republic (1971), ECR 01003. Par. 20.
<9> См.: Case 7/71 Commission of the European Communities v French Republic (1971), ECR 01003. Par. 23; Case 32/79 Commission of the European Communities v United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (1980), ECR 02403.
<10> См.: Case 32/79 Commission of the European Communities v United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (1980), ECR 02403; Case 41/76 Doncherwolcke et al. v Procureur de la Republique et al. (1976), ECR 1921; Case 804/79 Commission of the European Communities v United Kingdom of Great Britain (1981), ECR 1045; Cases 47 and 48/83 Pluimveeslachterij Midden Nederland BV et al. (1984), ECR 1721.
<11> См.: Case 804/79 Commission of the European Communities v United Kingdom of Great Britain (1981), ECR 1045.
<12> Об использовании этого принципа в международном праве см., например: Sarooshi Dan Some Preliminary Remarks on the Conferral by States of Powers on International Organizations. Jan Monnet Working Paper 4/03, New York. Анализ принципа передачи компетенции в федеративных государствах см.: Lehmann Wilhelm Attribution of Powers and Dispute Resolution in Selected Federal Systems. Working Paper. European Parliament. Directorate-General For Research. AFCO 103 EN.

В соответствии с п. 1 ст. 5 Договора о Европейском сообществе (введена Маастрихтским договором) "Сообщество должно действовать в рамках компетенции, переданной ему настоящим Договором и в рамках целей, закрепленных за ним в Договоре". Именно это положение закрепляет принцип передачи компетенции для первой опоры - Европейского сообщества.

В рамках второй и третьей опор этот принцип находит свое отражение в ст. 5 Договора о ЕС, которая предусматривает: "Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд и Счетная палата осуществляют свои полномочия в соответствии с условиями и согласно целям, предусмотренным, с одной стороны, положениями Договоров, учредивших Европейские сообщества, и последующих Договоров и Актов, внесших в них изменения или дополнения, с другой - иными положениями настоящего Договора" <13>. Фактически в этой статьей одновременно предусматривается принцип передачи компетенции и необходимость указания правового основания.

<13> Европейское право. Учебник для вузов / Под общ. ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. М.: Издательство "НОРМА" (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2000. С. 527 - 528.

Помимо этого, анализируя положения Договора о Европейском союзе, можно прийти к выводу, что принцип передачи компетенции также закрепляется в п. 4 ст. 6 (ст. F - старой редакции) этого договора: "Союз наделяет себя средствами, необходимыми для достижения своих целей и для успешной реализации своей политики". Однако использование термина "средства" <14> вносит некоторую путаницу, поскольку в Договоре о Европейском сообществе речь идет о компетенции. Помимо этого, следует отметить, что если в вопросе о компетенции Договор о Европейском сообществе прямо закрепляет, что она передана государствами-членами, то "средствами" Союз наделяет себя сам.

<14> Англ. вариант - "means".

К сожалению, ни в Договоре о Европейском сообществе, ни в Договоре о Европейском союзе название рассматриваемого принципа не закрепляется, поэтому в зарубежной научной литературе употребляются различные термины: "principle of conferral", "principle of conferring of powers", "principle of attributed competence" <15>, "principle of allocated powers" <16> или "principal of the attribution of powers" <17>, хотя первый <18> и последний <19> употребляются также и в официальных документах.

<15> Bausili Anna Verges Rethinking the Methods of Dividing and Exercising Powers in the EU: Reforming Subsidiarity and National Parliments. Jean Monnet Working Paper 9/02. P. 2.
<16> Final Report of Working Group V "Complementary Competencies". CONV 375/1/02 REV 1. P. 10.
<17> Macleod I., Hendry I.D., Hyett Stephen The External Relations of the European Communities. A Manual of Law and Practice, Oxford University Press. London. P. 17.
<18> Article I-11 of the Treaty establishing a Constitution for Europe // OJ C 310/1.
<19> Edinburgh European Council, 11 and 12 December 1992, Conclusions of the Presidency, Annex I to Part A, Section I par. 2 (Bull. EC No. 12/1992, 12).

В российской науке также отсутствует единый термин, используемый для характеристики принципа передачи компетенции. Так, по мнению С.Ю. Кашкина, рассматриваемый принцип дословно переводится как "принцип предоставления полномочий". "Более понятно его можно было бы назвать принципом добровольного предоставления Союзу государствами-членами части своих суверенных прав, зафиксированных в Конституции для Европы и в соответствии с ее целями" <20>. А.В. Клемин употребляет термин "принцип отдельных ограниченных компетенций" <21>, М.М. Бирюков - "принцип распределения" <22>, также используются термины "принцип делегирования и ограниченной компетенции" <23>, "принцип переданных (возложенных) полномочий" <24>, "принцип ограниченных полномочий" <25>, "принцип наделения полномочиями" <26>, "принцип наделения компетенцией" <27>, "принцип приписанной компетенции" <28> и "принцип ограниченного наделения компетенцией" <29>.

<20> Кашкин С.Ю. Конституция для Европы: принципиально новый этап развития конституционализма // http://magazines.russ.ru/vestnik/2004/12/ka3.html.
<21> Клемин А.В. Европейское право и Германия: баланс национального и наднационального. Европейское сообщество, Германия, право: национальный консерватизм, коллизии и единство. Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2004. С. 129.
<22> Бирюков М.М. Новый Европейский союз образца 2004 г. и международное право // Московский журнал международного права. 2004. N 3. С. 142, 160.
<23> Шеленкова Н.Б. Современные проблемы европейской интеграции. Дис. ... д-ра юр. наук: 12.00.10. М., 2006. С. 143, 166.
<24> Анисимова Н.В. Принцип субсидиарности в европейском праве: Дис. ... канд. юр. наук: 12.00.10. М., 2005. С. 84 - 85.
<25> Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества: Пер. с англ. М.: Закон и право; ЮНИТИ, 1998. С. 115.
<26> Договор, учреждающий Конституцию для Европы (преамбула, части I и IV) / Под ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. М.: МГИМО (У), 2005. С. 17.
<27> Введение в право Европейского союза: Учебное пособие / Под ред. д.ю.н., проф. С.Ю. Кашкина. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 55.
<28> Стойка-Марку Джорджета. Международно-правовая природа европейской конституции: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10. М., С. 59.
<29> Витвицкая О., Горниг Г. Право Европейского союза. СПб.: Питер, 2005. С. 59.

По нашему мнению, различие в словах "предоставление", "передача", "делегирование" и "наделение" не является столь существенным, поскольку во всех случаях прослеживается источник компетенции, т.е. государства-члены, а также их воля - добровольно осуществить передачу компетенции, как справедливо подчеркивают многие авторы <30>. Именно государства-члены передают (наделяют, предоставляют, делегируют) компетенцию Европейскому союзу. Однако при этом, как справедливо отмечают Танья А. Борзел, Маделейн О. Хосли и А.В. Клемин, "государства-члены остаются "хозяевами" учредительных договоров" <31> и "обладают не производной от ЕС компетенцией, а собственной - оригинальной, к тому же универсальной" <32>. А Европейский союз уже осуществляет переданную ему компетенцию, основываясь на положениях учредительных договоров.

<30> Клемин А.В. Суверенные права государств и их реализация в рамках Европейского союза // Московский журнал международного права. N 2. 1995. С. 47.
<31> Borzel A. Tanja and Hosli O. Madeleine Brussels between Bern and Berlin: Comparative Federalism Meets the European Union // Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions. Vol. 16. N 2. April, 2003. P. 187.
<32> Клемин А.В. Европейское право и Германия: баланс национального и наднационального. Европейское сообщество, Германия, право: национальный консерватизм, коллизии и единство. Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2004. С. 97.

В проекте Договора, учреждающего Конституцию для Европы (здесь и далее - Конституция ЕС), в п. п. 1, 2 ст. I-11 этот принцип закрепляется непосредственно:

"1. Принцип наделения полномочиями определяет пределы компетенции Союза. Осуществление Союзом своей компетенции основывается на принципах субсидиарности и пропорциональности.

  1. В соответствии с принципом наделения полномочиями, для достижения целей, поставленных в настоящей Конституции, Союз действует в пределах компетенций, переданных ему государствами-членами согласно настоящей Конституции. Компетенции, не переданные Союзу в соответствии с настоящей Конституцией, сохраняются за государствами-членами" <33>.
<33> Договор, учреждающий Конституцию для Европы (преамбула, части I и IV). М.: МГИМО (У), 2005. С. 17.

Помимо этого принцип передачи компетенции упоминается в п. 1 ст. I-1 проекта Конституции, в котором фактически дается определение Европейского союза. Тем самым подчеркиваются особая значимость и роль этого принципа как основы построения интеграционного образования.

С содержательной точки зрения принцип передачи компетенции прежде всего определяет, что ЕС обладает компетенцией, полученной от государств-членов, которые путем выражения своей воли в учредительных договорах передали определенную ее часть ЕС. В связи с этим справедлив вывод о том, что "с юридической точки зрения ЕС наделен ограниченной правоспособностью, производной от своих государств-учредителей" <34>. Последовательность передачи компетенции от государств-членов к Европейскому союзу имеет существенное значение, поскольку в этом прослеживается легитимация Европейского союза и его действий, включая принимаемое им законодательство (вторичные акты). Еще большее значение имеет тот факт, что государства передали компетенцию ЕС добровольно, что не раз подчеркивалось в литературе <35>. Тем самым Европейский союз черпает свою легитимацию из универсальной компетенции государств-членов в соответствии с конституционным правом последних, а компетенция государств-членов происходит от носителей суверенитета государств, т.е. от народа каждого из них.

<34> Клемин А.В. Европейское право и Германия: баланс национального и наднационального. Европейское сообщество, Германия, право: национальный консерватизм, коллизии и единство. Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2004. С. 79.
<35> См.: Зеленов Р.Ю. Процесс принятия решений в Европейском союзе. Вклад национальных парламентов // Московский журнал международного права. 2004. N 3. С. 167.

Другой составляющей рассматриваемого принципа следует признать положение о том, что ЕС не обладает универсальной компетенцией, т.е. "компетенцией компетенции" <36>. В связи с этим, комментируя п. b ст. 3 (нынешняя нумерация - п. 1 ст. 5) Договора о Европейском сообществе, государства-члены в Заключениях саммита Европейского совета, проходившего в Эдинбурге 11 - 12 декабря 1992 г., отметили, что принцип передачи компетенции означает, что "Сообщество может действовать в том случае, если оно уполномочено на то, подразумевая, что национальная компетенция (государств-членов. - Прим. С.Б.) является универсальной, а Сообщества - исключительной, что всегда являлось основной чертой правопорядка Сообщества" <37>. В связи с этим важно подчеркнуть, что в проекте Конституции ЕС прямо указывается, что "КОМПЕТЕНЦИЯ, НЕ ПЕРЕДАННАЯ СОЮЗУ в соответствии с настоящей Конституцией, СОХРАНЯЕТСЯ (выделено мной. - С.Б.) за государствами-членами". Тем самым четко определяется вторая составляющая принципа передачи компетенции - то, что не передано, остается в компетенции государств-членов.

<36> См. также: Клемин А.В. Европейское право и Германия: баланс национального и наднационального. Европейское сообщество, Германия, право: национальный консерватизм, коллизии и единство. Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2004. С. 79; Селиверстов С.С. Право Европейского сообщества: регулирование отношений в нефтегазовой сфере. М., 2005. С. 36; Витвицкая О., Горниг Г. Право Европейского союза. СПб.: Питер, 2005. С. 59; Schilling Theodor The Autonomy of the Community Legal Order: An Analysis of Possible Foundations // Harvard International Law Journal, Spring 1996. P. 389 - 409; и др.
<37> Edinburgh European Council, 11 and 12 December 1992, Conclusions of the Presidency, Annex I to Part A, Section I par. 2 (Bull. EC No. 12/1992, 12).

Противоположное мнение осторожно высказывается С.Ю. Кашкиным и А.О. Четвериковым, признающими, что "Союз превратился из небольшой субрегиональной группировки экономического характера в подлинно европейскую интеграционную организацию УНИВЕРСАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ (выделено мной. - С.Б.), обладающую собственным аппаратом управления и осуществляющую деятельность в самых различных сферах общественной жизни" <38>. Данная позиция представляется на данный момент преждевременной, но, однако, не лишенной оснований.

<38> Кашкин С., Четвериков А. На пути к европейской конституции: Европейский конвент и перспективы разработки Конституционного договора (Конституции) Европейского союза // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. N 1 (42). С. 38. В более поздней работе Кашкин С.Ю. уточнил, что "если по характеру предметов ведения ЕС является "универсальной" организацией, осуществляющей мероприятия в различных сферах общественной жизни, то в отношении полномочий можно говорить, что они носят "специальный" характер". См.: Введение в право Европейского союза. Учебное пособие / Под ред. д.ю.н., проф. С.Ю. Кашкина. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 125 - 126.

Поскольку первоначально принцип передачи компетенции был разработан Судом ЕС и в последующем непосредственно закреплен в учредительных договорах, его, бесспорно, можно называть "обязательным правовым принципом" <39>. Это проявляется также и в том, что все институты ЕС, включая Суд ЕС, обязаны соблюдать рассматриваемый принцип при принятии вторичного законодательства и осуществлении каких-либо действий, а государства-члены, в свою очередь, в соответствии со ст. 10 Договора об учреждении Европейского сообщества "должны предпринимать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из настоящего Договора или из действий, предпринятых институтами Сообщества".

<39> Клемин А.В. Европейское право и Германия: баланс национального и наднационального. Европейское сообщество, Германия, право: национальный консерватизм, коллизии и единство. Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2004. С. 131.

А.В. Клемин широко определяет принцип передачи компетенции, указывая, что "любое действие органов Евросообществ должно основываться на положениях учредительных договоров или Конституции Союза" <40>. Тем самым он включает в принцип передачи компетенции правовое основание, т.е. положение учредительного договора, на основе которого принимается акт ЕС. В узком же смысле принцип передачи компетенции означает лишь передачу компетенции на уровень ЕС, а соответственно, ЕС уже действует на основе полученной компетенции, которая закреплена в виде правовых оснований.

<40> Там же. С. 129.

Н.Б. Шеленкова несколько иначе видит содержательную сторону рассматриваемого принципа и выделяет четыре его составляющие: 1) компетенция ЕС присутствует в случаях и в объеме, установленных учредительными договорами; 2) компетенция ЕС носит функциональный характер; 3) ЕС не вправе выходить за пределы своей компетенции; 4) ЕС не может самостоятельно изменять существующую или создавать новую компетенцию <41>. А также справедливо подчеркивает, что "на протяжении существования европейской интеграции практическое воплощение указанного принципа было затруднено отсутствием четкой системы разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами" <42>.

<41> Шеленкова Н.Б. Современные проблемы европейской интеграции: Дис. ... д-ра юр. наук по спец. 12.00.10. М., 2006. С. 142.
<42> Там же. С. 142 - 143.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что принцип передачи компетенции, являясь одним из принципов разграничения компетенции между государствами-членами и ЕС, определяет то, что ЕС обладает компетенцией, полученной от государств-членов, которые путем подписания учредительных договоров добровольно передали определенную ее часть ЕС, т.е. производной компетенцией, а также то, что компетенция ЕС получена от государств-членов. Помимо этого, следует сделать вывод, что в соответствии с этим принципом ЕС обладает не универсальной, а ограниченной компетенцией, границы которой определяются учредительными договорами.