Мудрый Юрист

Правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: проблемы соотношения федерального закона и договора

Кинтерая Александр Григорьевич - стажер адвоката Адвокатской коллегии "Фемида-М" (г. Москва).

Конституция Российской Федерации устанавливает в ч. 3 ст. 11, что "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Данная формулировка породила существенные разногласия между представителями правовых школ и политических течений, имеющих различные точки зрения на природу российского федерализма. Суть данных споров заключается в различной трактовке соотношения Конституции Российской Федерации и договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Практическое значение проблемы определяется тем, что на начало 2001 г., помимо Федеративного договора, федеральным центром было заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий с 46 субъектами Российской Федерации <1>, из которых, по заключению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, только 4 полностью соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству <2>. В большинстве заключенных договоров осуществлялось перераспределение установленных Конституцией Российской Федерации предметов ведения и полномочий: предметы исключительного федерального ведения передавались в совместное ведение и исключительное ведение субъектов Федерации, а предметы совместного ведения - в исключительное ведение субъектов Российской Федерации. Особое место среди рассматриваемых договоров занимает первый внутрифедеративный договор с отдельным субъектом Российской Федерации - Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, заключенный в г. Москве 15 февраля 1994 г. <3>. Указанный Договор, кроме перераспределения предметов ведения и полномочий, устанавливал особый статус Республики Татарстан - "государства, объединенного с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" (абз. 8 преамбулы Договора) и фактически, как справедливо отметил В. Лысенко, явился сочетанием международного и внутригосударственного договора, конфедеративных и федеративных отношений <4>. Расторжение большинства из этих договоров по взаимному согласию сторон и прекращение действия оставшихся договоров в июле 2005 г. на основании ст. 5 Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ в связи с неутверждением их федеральным законом не снимает остроты проблемы, поскольку представители руководства ряда субъектов Федерации, получивших посредством договоров с федеральным центром наибольшие привилегии, настаивают на сохранении юридической силы договоров и их приоритете по отношению к федеральному законодательству и даже по отношению к Конституции Российской Федерации.

<1> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2001. С. 73.
<2> Бирюков Ю. Прокуратура быстрого реагирования // Независимая газета. 2001. 28 февраля.
<3> Российская газета. 1994. 17 февраля.
<4> Лысенко В. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федерализм. 1996. N 3. С. 18.

Особый интерес вызывает исследование правовых форм разграничения полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Так, Конституция Российской Федерации, выделив предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, непосредственно не устанавливает ни принципов, ни порядка разграничения полномочий по таким предметам ведения на полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Лишь "в ряде случаев другие статьи Конституции РФ позволяют уточнить пределы компетенции Российской Федерации и ее субъектов по тем или иным вопросам, отнесенным к совместному ведению" <5>. Так, например, ч. 5 ст. 43 Конституции Российской Федерации закрепляет полномочие Российской Федерации устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты в сфере общих вопросов образования, отнесенных п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения; ч. 5 ст. 37 Конституции РФ определяет, что гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск, ч. 3 ст. 37 - установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда в сфере трудового законодательства, отнесенного п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению. В связи с этим разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должно регулироваться иными нормативными правовыми актами. Такими актами, как показывает теория и практика федеративных отношений, могут быть федеральные законы, а также договоры и соглашения между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Существуют различные взгляды на соотношение между указанными актами, вытекающие из различных позиций по поводу природы предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

<5> Сыроедов Н.А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1995. N 3. С. 43.

Федеральный закон, являясь правовым актом федерального уровня, может быть рассмотрен в связи с разграничением предметов ведения и полномочий в двух аспектах: как правовая форма разграничения полномочий и как правовая форма реализации федеральных полномочий по предметам совместного ведения.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом Конституция Российской Федерации не устанавливает вопросы, подлежащие регулированию федеральными законами. В дальнейшем Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" было установлено, что по вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (п. 1 ст. 12). В действующем в настоящее время законодательстве такое положение отсутствует, однако фактически такой способ разграничения полномочий достаточно широко используется в России.

Следует отметить, что среди отечественных исследователей проблем федерализма нет единого мнения относительно того, допустимо ли в принципе разграничение полномочий между органами государственной власти двух уровней в федеративном государстве федеральным законом как актом, принимаемым органами государственной власти лишь одного из них. Так, например, Н. Варламова полагает, что "возможность разграничения полномочий между Российской Федерации и ее субъектами по предметам их совместного ведения федеральными законами означает фактическое нахождение данных предметов в сфере компетенции Российской Федерации, которая по своему усмотрению делегирует субъектам Федерации осуществление отдельных полномочий" <6>, что, по ее мнению, недопустимо, исходя из необходимости согласования воли федерального центра и субъектов Федерации в процессе разграничения полномочий по предметам совместного ведения. Изложенная позиция аргументируется тем, что "в ч. 2 ст. 76 Конституции речь идет об издании федеральных законов в порядке реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, а не разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Последнее, согласно ч. 3 ст. 11, может осуществляться только Конституцией и договорами" <7>. Аналогичную позицию отстаивают представители органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации. Так, Правительство Республики Карелия в запросе в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности Лесного кодекса РФ заявило, что "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 11 (ч. 3) Конституции Российской Федерации может осуществляться Конституцией Российской Федерации либо Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, но не федеральным законом" (позиция заявителя - Правительства Республики Карелия - изложена в п. 1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П).

<6> Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. Сборник докладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М., 2000. С. 60 - 61.
<7> Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность. Сборник докладов / Под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М., 2000. С. 60.

В то же время большинство исследователей считает, что федеральный закон является вполне допустимой формой разграничения полномочий по предметам совместного ведения. Так, например, Л.М. Карапетян однозначно утверждает, что "федеральным законом устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов" <8>. На необходимости разграничения полномочий по предметам совместного ведения федеральными законами настаивает А.В. Усс, положительно оценив федеральные законы, относящиеся к сфере совместного ведения, в которых проводится четкое разграничение полномочий Федерации и субъектов в соответствующей сфере правоотношений <9>. К.Е. Колибаб полагает, что "по смыслу ст. 76 Конституции разграничение полномочий должно предусматриваться в законах и других нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов" <10>. Имея в виду, что "законодательное разграничение предметов ведения, в том числе и предметов совместного ведения, является общепризнанным способом, применяемым практически во всех федеративных государствах" <11>, изложенную позицию поддержал и Президент Российской Федерации, обозначив одну из основных задач в сфере федеративного устройства России как "определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции. Разграничение федеральными законами... именно федеральными законами и прежде всего федеральными законами, предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления" <12>. Подобный подход к проблеме полностью соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой "федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (п. 4 мотивировочной части Постановления по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации от 09.01.1998 N 1-П <13>).

<8> Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. Курс лекций. М., 1999. С. 46.
<9> Усс А.В. Актуальные проблемы формирования единого правового пространства в РФ // Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Практика. Мнения. Проблемы. 2000. N 2. С. 7.
<10> Колибаб К.Е. Договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей // Журнал российского права. 1998. N 8. С. 10.
<11> Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 137.
<12> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 03.04.2001 // Российская газета. 2001. 4 апреля.
<13> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Следует отметить, что достаточно часто высказывается мнение о том, что "наиболее приемлемой (и в какой-то степени традиционной) формой законодательного регулирования на федеральном уровне предметов совместного ведения представляется принятие Основ законодательства РФ... С принятием основ законодательства по всем предметам совместного ведения отпала бы необходимость в заключении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий" <14>. При этом именно в основах законодательства должны быть разграничены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, а "на базе основ субъекты будут принимать свое собственное законодательство, как в свое время было в Конституции СССР применительно к союзным республикам" <15>. Принятие на федеральном уровне Основ законодательства по предметам совместного ведения в Российской Федерации было предусмотрено Федеративным договором 1992 г. Кроме того, в период между подписанием Федеративного договора и вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. были приняты и действуют в настоящее время Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992, о нотариате от 11.02.1993, об охране здоровья граждан от 22.07.1993, кроме того, были приняты и в настоящее время утратили силу Основы лесного законодательства Российской Федерации (заменены Лесным кодексом Российской Федерации от 29.01.1997), Основы законодательства РФ об охране труда, о физической культуре и спорте, об Архивном фонде Российской Федерации и архивах (заменены Федеральным законом "Об основах охраны труда в Российской Федерации" от 17.07.1999, Федеральным законом "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" от 29.04.1999, Федеральным законом "Об архивном деле в Российской Федерации" от 22.10.2004).

<14> Некрасов С.И. Российский федерализм и некоторые проблемы разделения властных полномочий по вертикали // Журнал российского права. 1999. N 10. С. 68.
<15> Лысенко В. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений // Федерализм. 1996. N 3. С. 15.

Использование Основ законодательства Российской Федерации как формы федерального нормативного правового акта по предметам совместного ведения неоднократно предлагалось закрепить на законодательном уровне. Так, проект Федерального закона "О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", внесенный Московской городской Думой в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 03.05.1995, предусматривал, что "федеральные законы по предметам совместного ведения, имеющим одинаковую специфику во всех субъектах Российской Федерации, издаются в виде Основ законодательства Российской Федерации, в которых содержатся цели и принципы законодательного регулирования, нормативные дефиниции и иные общие положения, подлежащие развитию и конкретизации в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации" (п. 2 ст. 2 проекта), в то же время "по предметам совместного ведения, имеющим различную специфику в субъектах Российской Федерации, принимаются федеральные законы, регулирующие правоотношения Российской Федерации и отдельных ее субъектов" (п. 3 ст. 2 проекта Федерального закона). При этом проект Московской городской Думы не предусматривал установление основами законодательства конкретных правовых норм, закрепляя право на установление таких норм по предметам совместного ведения, имеющим одинаковую специфику во всех субъектах Российской Федерации, лишь за субъектами Федерации, с одной стороны, и не предусматривал издание федеральных законов, направленных на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения, с другой. В такой ситуации остается неясным, каким образом должен быть урегулирован, например, порядок перевода лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, отнесенный ст. 46 Лесного кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов и урегулированный в настоящее время ст. 63 Лесного кодекса РФ. Указанная проблема не решена и в упомянутых выше исследованиях В. Лысенко и С.И. Некрасова.

Представляется, что положение, согласно которому установление целей и принципов законодательного регулирования, иных общих положений, а также разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения должно осуществляться федеральным законом, является обоснованным. В то же время, учитывая, что Конституция Российской Федерации 1993 г. прямо не предусматривает такого вида нормативного правового акта, как Основы законодательства Российской Федерации, следует отметить, что "определяющим должно быть не конкретное название того или иного акта, а его правовая форма, порядок принятия, юридическая сила, место в иерархии правовых актов государства" <16>, в связи с чем важно регулирование указанных вопросов в "базовом" федеральном законе по соответствующему предмету совместного ведения.

<16> Некрасов С.И. Российский федерализм и некоторые проблемы разделения властных полномочий по вертикали // Журнал российского права. 1999. N 10. С. 68.

Следует отметить, что в федеральных законах, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, используется, как правило, одна из двух форм разграничения полномочий: обозначение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации либо обозначение полномочий федеральных органов государственной власти и закрепление иных полномочий за органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Первый способ, например, использован в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ <17>, Федеральном законе "О качестве и безопасности пищевых продуктов" от 02.01.2000 N 29-ФЗ <18> и др., второй - в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ <19>.

<17> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<18> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 150.
<19> Российская газета. 2001. 31 декабря.

Рассматривая федеральный закон как форму правового регулирования предметов совместного ведения, нельзя не остановиться на проблеме соотношения федеральных законов и правовых актов субъектов Федерации, с точки зрения последовательности принятия. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом последние не могут противоречить федеральным законам, изданным по предметам совместного ведения, а в случае их противоречия действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

На протяжении нескольких лет после принятия Конституции Российской Федерации существовала неопределенность, вытекающая из формулировки ч. 2 ст. 76, а именно: имеют ли право субъекты Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федерального закона по соответствующим предметам? Такое право "опережающего" правового регулирования было установлено применительно к краям и областям ст. 5 Протокола к Федеративному договору, однако не нашло своего отражения в Конституции Российской Федерации 1993 г. В дальнейшем многие субъекты Российской Федерации включали право опережающего регулирования в свои конституции и уставы, а также добивались его включения в договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституционность рассматриваемого права подтверждена в п. 10 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области от 01.02.1996 N 3-П <20>, согласно которому "по смыслу статей 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним". Следует отметить, что не все правоведы считают допустимым толковать конституционную формулу "в соответствии" как "недопущение противоречия законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральным актам, а не как запрет на "опережение" <21>. Так, Б.С. Крылов полагает, что если речь идет об издании актов в соответствии с федеральными законами, то "поскольку их нет, то не может быть и соответствия. Следовательно, в этом случае речь идет не о раскрытии содержания данного положения Конституции, а о придании ему иного смысла" <22>. Аналогичной точки зрения придерживается А.Н. Лебедев, полагая, что субъекты Российской Федерации вправе издавать законы и иные нормативные правовые акты лишь после принятия федерального закона по предмету совместного ведения. Основываясь на логико-лингвистическом анализе конституционной нормы и понимая значение слова "соответствие" как "соотношение между чем-нибудь, выражающее согласованность, равенство в каком-нибудь отношении" <23>, он делает вывод, что "для того, чтобы была обеспечена согласованность, в частности, с законом, прежде всего необходимо иметь закон, которому следует соответствовать" <24>. В связи с этим А.Н. Лебедев полагает, что норма ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации является императивной и обозначает в том числе и временную последовательность принятия правовых актов, а "отсутствие прямого запрета вовсе не означает предоставление субъекту РФ права опережать федерального законодателя" <25>. Между тем в настоящее время такое право предоставлено субъектам Российской Федерации п. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, а после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

<20> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.
<21> Сыроедов Н.А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1995. N 3. С. 42.
<22> Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. Научно-практическое пособие / Отв. ред. Б.С. Крылов. М., 1998. С. 28.
<23> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1970. С. 737.
<24> Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 140.
<25> Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 141.

Следует отметить, что наличие или отсутствие у субъектов Российской Федерации права опережающего правового регулирования является одним из признаков принятой в государстве модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения. Исходя из того, что и федеральный законодатель, и федеральный орган конституционного контроля сочли целесообразным и в то же время соответствующим Конституции Российской Федерации закрепление права субъектов Российской Федерации на осуществление опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения, при условии приведения принятых в порядке опережающего правового регулирования законов в соответствии с изданным позднее федеральным законом по соответствующему предмету ведения, можно сделать вывод об использовании в России механизма, принятого в германской модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения.

В качестве одной из правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации Конституция Российской Федерации, как известно, предусматривает договор между органами государственной власти двух уровней (ч. 3 ст. 11). Проблемы соотношения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и таких договоров рассмотрены выше. Кроме того, Конституция Российской Федерации предоставляет возможность федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 2, 3 ст. 78). Такая передача оформляется соглашением органов исполнительной власти двух уровней.

Пределы договорного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий, а также основания и порядок заключения договоров и соглашений установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", нормы которого, затрагивающие данные вопросы, основаны на ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Следует отметить, что договорное регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а точнее - практика заключения двусторонних договоров, начавшаяся в 1994 г. подписанием Договора с Республикой Татарстан, подверглась существенной корректировке. Так, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. <26>, подписанный Президентом и Председателем Правительства Российской Федерации, с одной стороны, и Президентом и Премьер-министром Республики Татарстан, с другой стороны, которым фактически корректировалось установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий, вступал в силу через 7 дней со дня подписания и не подлежал утверждению, одобрению или иной аналогичной процедуре согласования с Федеральным Собранием Российской Федерации или одной из его палат. Позднее Федеральным законом от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" было установлено два случая, при которых может быть заключен договор, а именно: в случае прямого указания в федеральном законе или в случае отсутствия федерального закона по предмету совместного ведения (последнее - с условием приведения договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету ведения после принятия такого федерального закона). Кроме того, установлены пределы договорного регулирования: договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Кроме того, указанным Федеральным законом установлена процедура подготовки и подписания договора: порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договоров определяется Президентом Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти обязаны в месячный срок представить свои замечания и предложения по проекту договора, кроме того, органы государственной власти иных субъектов Российской Федерации вправе внести свои замечания и предложения по проекту в случае ущемления договором прав и интересов соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 22). Договор подписывается Президентом Российской Федерации и уполномоченным должностным лицом (должностными лицами) субъекта Российской Федерации (ст. 25). Однако перед подписанием договора его проект, согласно ст. 23 Федерального закона, направляется для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации уполномоченным лицом этого субъекта РФ и в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - Президентом Российской Федерации. О результатах рассмотрения проекта договора в законодательном органе субъекта Федерации сообщается уполномоченному лицу субъекта, которое направляет эту информацию в Совет Федерации. Совет Федерации в свою очередь рассматривает проект договора в течение трех месяцев со дня поступления результатов рассмотрения проекта в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации и сообщает о результатах такого рассмотрения Президенту Российской Федерации. Закон устанавливает также, что результаты рассмотрения проекта в Совете Федерации учитываются при решении вопроса о его подписании Президентом Российской Федерации.

<26> Российская газета. 1994. 17 февраля.

Из анализа указанных положений можно было сделать вывод о допустимости передачи субъектами Российской Федерации в совместное с Федерацией ведение некоторых предметов и полномочий по предметам своего исключительного ведения. Однако основным назначением договоров согласно указанному Федеральному закону, по-видимому, следовало считать конкретизацию предметов совместного ведения применительно к конкретному субъекту Российской Федерации и разграничение полномочий по предметам совместного ведения в случае, если такое разграничение не осуществлено федеральным законом. Таким образом, федеральный законодатель установил направление развития правовой системы России к ситуации, при которой "подавляющее большинство общественных отношений будет урегулировано в законодательном порядке. Договорный же порядок сохранится на какое-то время лишь для нестандартных ситуаций" <27>.

<27> Колибаб К.Е. Договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий: необходимо участие законодателей // Журнал российского права. 1998. N 8. С. 11.

Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, которыми признан утратившим силу Федеральный закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ, условия заключения договоров также скорректированы при сохранении принципиального направления развития правовой системы страны. В частности, установлено, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Скорректирован также порядок подготовки договоров, с учетом которого высшее должностное лицо соответствующего субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) направляет согласованный в установленном порядке проект договора в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации для одобрения, после чего в случае одобрения указанным органом такой договор подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Следует обратить внимание, что дальнейшая процедура определена Федеральным законом впервые и следующим образом. После подписания договора Президент Российской Федерации обязан в течение 10 дней внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона об утверждении этого договора. Договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона о его утверждении. При этом договор имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном для его заключения. Однако, как следует из анализа ст. 26.7 указанного Федерального закона, договор не может быть изменен или отменен в одностороннем порядке. По-видимому, следует признать невозможным и принятие федерального закона о признании утратившим силу федерального закона об утверждении договора.

Несмотря на некоторое законодательное упорядочение процедуры заключения договоров и введение контроля за их заключением со стороны органов законодательной власти, представляется, что нормы рассмотренного Закона требуют определенного уточнения. Предусмотренная действующим в настоящее время законодательством процедура не может быть, на наш взгляд, признана безукоризненной в связи с тем, что она фактически ставит договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в правовой системе России на один уровень с федеральными законами, что создаст дополнительные трудности при разрешении коллизий между федеральными законами и договорами и нарушит систему соотношения нормативных правовых актов по юридической силе, установленную Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и решениями Конституционного Суда Российской Федерации. Фактически процедура утверждения внутрифедеративного договора в настоящее время аналогична процедуре ратификации международного договора Российской Федерации, что, как представляется, может создать определенные основания преувеличения субъектами Российской Федерации статуса и значения таких договоров.

Таким образом, определяя федеральный закон в качестве основной формы разграничения полномочий по предметам совместного ведения, следует учитывать, что "рациональный смысл договоров между федеральным центром и субъектами Федерации не может быть перечеркнут прежними ошибками договорной практики. Задача заключается в том, чтобы учесть допущенные ошибки, преодолеть их и не допускать в будущем" <28>. Представляется, что рассмотренные предложения позволят окончательно перейти от характеристики договоров как "весьма несовершенной формы правового регулирования... малоконтролируемой нормативной базы, существующей параллельно с федеральным законодательством" <29> к вполне допустимой и предусмотренной федеральной Конституцией ситуации, при которой "договорно-правовое регулирование... призвано выполнять задачу двоякого рода: 1) заполнять вакуум в конституционном, законодательном и подзаконном регулировании федеративных отношений; 2) развивать федеративные отношения в направлениях, установленных в нормах федеральных конституций, законов и подзаконных актов" <30>, учитывая существенные особенности отдельных регионов России.

<28> Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий. СПб., 2000. С. 141.
<29> Скуратов Ю.И. Проблемы и перспективы развития российского федерализма: Материалы научно-практической конференции // Российская газета. 1998. 14 февраля.
<30> Саликов М.С. Договорно-правовое регулирование федеративных отношений в России // Российский юридический журнал. 1998. N 4. С. 16.