Мудрый Юрист

Реализация производства по делам об административных правонарушениях в деятельности фсин России

Поникаров В.А., докторант Академии ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент, подполковник внутренней службы.

За прошедшие годы значительно изменилась нормативно-правовая база, серьезные изменения произошли в структуре и организации деятельности УИС Минюста России <1>. Новые условия, в которых организуется и протекает административно-юрисдикционная деятельность, требуют иных подходов к ее содержанию и правовой регламентации.

<1> Положение о Федеральной службе исполнения наказаний Минюста России // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4109.

С учетом действующего административного законодательства <2> производство по делам об административных правонарушениях является новым видом правоохранительной деятельности в УИС Минюста России. Так, например, начальники учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, фактически до июля 2002 г. юридически не имели права рассматривать дела об административных правонарушениях и выносить решения по таким материалам. За них это делали административные комиссии, созданные при городах и районах. С принятием нового Кодекса РФ об административных правонарушениях указанные выше руководители пенитенциарных учреждений получили право на административную юрисдикцию в данной сфере общественных отношений. Заметим также, что проблемам организации правоохранительной деятельности учреждений и органов УИС России посвящены многие научные труды ученых в области науки управления <3>. Однако большинство отмеченных работ, публикаций вообще никогда не затрагивали не только организации, но и основ административно-юрисдикционной деятельности в УИС России.

<2> См., например: КоАП РФ.
<3> См.: Аксенов А.А. Проблемы государственного управления в уголовно-исполнительной системе России. Состояние и перспективы (организационно-правовой аспект): Монография. Рязань: Институт права и экономики МВД РФ, 1996. С. 194; Аксенов А.А. Управление в УИС: Учеб. пособие. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2003. С. 188; Казак Б.Б. Безопасность уголовно-исполнительной системы: Монография. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2001. С. 304; Казак Б.Б., Тропин С.А. Государственное управление в правоохранительной сфере как фактор укрепления экономической безопасности России: Монография. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2004.

В сфере анализируемой деятельности большинство всех дел об административных правонарушениях оформляется и рассматривается непосредственно исправительными учреждениями <4>, а не органами УИС <5>. Так, в рассматриваемой деятельности личный состав УИС, выступая от имени государства, реализует представленные государством полномочия в пределах строго ограниченной законом компетенции. Однако полномочия должностных лиц УИС в анализируемой деятельности представляют повышенную сложность как для разработчиков нормативных актов при правовой регламентации, так и для самого правоприменителя в процессе осуществления им данных полномочий. Это определяется тем обстоятельством, что они (т.е. полномочия) связаны с серьезным ограничением прав и свобод граждан в исследуемой сфере деятельности. Соответственно при закреплении прав сотрудников УИС требуется соблюдать ту меру, которая уже на уровне нормативного документа должна обеспечить как необходимую полноту действий личного состава УИС, так и прав граждан, иных лиц от излишнего вмешательства в сферу их юридического статуса при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе России.

<4> См., например: ст. 23.4 КоАП РФ.
<5> Следует отметить, что пункт 2 части 1 статьи 22.2 КоАП РФ разрешает руководителям структурных подразделений и территориальных федеральных органов, в том числе и органов УИС, рассматривать дела об административных правонарушениях. К данным органам УИС следует отнести, например, главные управления или управления ФСИН России по субъектам РФ.

Реализуя эту деятельность, должностные лица УИС обязаны обеспечить все необходимые условия для полного и беспрепятственного осуществления гражданами своих прав и законных интересов в сфере административно-юрисдикционной деятельности уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Уверенность гражданина и иного лица питается также убежденностью в том, что в случае нарушения субъективных прав со стороны другого гражданина (правонарушителя) либо работника УИС его права будут восстановлены, виновных привлекут к ответственности, а ущерб, который был причинен, будет возмещен. В принципе гражданину и иному лицу от государства в этой сфере деятельности больше ничего и не надо. Это, кстати, фиксируется и общественным мнением, изучение которого было проведено нами в рамках настоящего исследования <6>.

<6> Опрос граждан, в том числе и должностных лиц, проводился в городе Москве, Московской области, в городе Рязани и Рязанской области, а также в Республике Мордовия на основе выборки, представляющей все основные возрастные, социальные, национальные параметры населения.

Так, на вопрос анкеты о том, какие права и свободы граждан представляются для них наиболее значимыми в административно-юрисдикционной деятельности УИС, большинство опрошенных ответили, что наиболее важным и значительным для них является право на разъяснение своего правового статуса в данной сфере деятельности. Соответственно его отметили 82% москвичей, 73% рязанцев и 64% жителей Мордовии.

Несмотря на это, анализ практики свидетельствует о том, что реализация гражданами прав и законных интересов обеспечивается явно недостаточно. Для выявления наиболее характерных нарушений, уяснения причин, их порождающих, а также выработки рекомендаций, направленных на устранение этих нарушений, нами было изучено 160 дел об административных правонарушениях, рассмотренных должностными лицами УИС и районными судами городов Москвы, Иванова, Рязани и Саранска в 2004 - 2006 гг.

Исследование показало, что одним из наиболее существенных нарушений является несоблюдение требований части 3 статьи 28.2 КоАП РФ, в соответствии с которой при составлении протокола нарушителю разъясняются его права и обязанности, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях, о чем делается запись в протоколе.

Хотелось бы отметить, что знание гражданином своих прав и обязанностей в значительной степени обеспечивает соблюдение его законных интересов в предстоящем разбирательстве дела о совершенном им правонарушении и способствует вынесению законного и обоснованного решения по такому делу.

Из содержания части 3 статьи 28.2 КоАП РФ вытекает, что разъяснение нарушителю его прав и обязанностей следует рассматривать как обязанность должностного лица, составляющего протокол об административном правонарушении. Несмотря на это, во многих изученных протоколах нет соответствующей отметки о том, что лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, были разъяснены его права и обязанности. Следовательно, его правовой статус в полном объеме оставался фактически не реализованным.

Указанное выше нарушение существенным образом влияет на реализацию иных прав и свобод лица, совершившего административный проступок. Например, в соответствии со статьей 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника. Данные права, как справедливо отмечают многие ученые, являются важнейшими гарантиями правового статуса граждан <7>. Сам факт реализации права нарушителя на ознакомление с материалами дела удостоверяется собственноручной подписью в протоколе. В случае же отказа лица, совершившего правонарушение, от подписания протокола в нем делается запись об этом <8>. Тем не менее в 24,8% из всех изученных протоколов подпись лица, в отношении которого ведется производство по делу, отсутствует, и только в 38% протоколов, не подписанных нарушителем, имеется запись об их отказе от подписания. Отсутствие же в протоколе соответствующей подписи либо записи об отказе ее подписания оставляет открытым вопрос о реализации лицом, совершившим правонарушение, права ознакомиться с материалами дела, тем более это обстоятельство в будущем может послужить основанием для обжалования правонарушителем принятого по делу решения ввиду спорности самого факта ознакомления его с содержанием протокола.

<7> Афанасьев В.С. Обеспечение законности: вопросы теории и практики (по материалам ОВД). Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1993. С. 39; Буденко Н.И. Административно-правовое положение граждан в сфере общественного порядка. Дис. ... канд. юрид. наук. С. 145; Иванов И.А. Административно-правовая охрана субъективных прав советских граждан в сфере общественного порядка: Автореф. канд. юрид. наук. М.: ВШМ МВД СССР, 1986. С. 20; Колонтаевский Ф.Е. Обеспечение социалистической законности в административной деятельности милиции: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Высшая школа МВД СССР, 1970. С. 112.
<8> См., например: ч. 5 ст. 28.2 КоАП РФ.

Рассматривая проблему реализации лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, своего права заявлять ходатайства, отметим, что лишь в 14 из 160 изученных нами дел такие ходатайства были зафиксированы. Между тем они излагались в объяснениях нарушителей (например: "Прошу предоставить или требую адвоката, прокурора и др."), тем более во всех изученных протоколах для изложения ходатайств нарушителя предусмотрена соответствующая графа. Однако никакие решения компетентных лиц по существу заявленных ходатайств в материалах дела не отражены, хотя для этого опять-таки в протоколах предусмотрена соответствующая позиция.

Отсутствие в изученных материалах дел ходатайств лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, по нашему мнению, является одним из следствий невыполнения требований о необходимости разъяснения принадлежащих ему прав и обязанностей в административно-юрисдикционной сфере деятельности.

Это подтверждается результатами опроса лиц, привлеченных к ответственности за передачу либо попытку передачи запрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях и следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы <9>.

<9> См., например: ст. 19.12 КоАП РФ.

Так, например, 80% из числа опрошенных нарушителей <10> утверждали, что если бы при составлении протокола им разъяснили, какими правами они обладают, то опрошенные нами лица обязательно заявили бы ходатайства. Несомненно, из сказанного вовсе не следует, что эти незаявленные ходатайства во всех случаях оказали бы решающее значение на принятие решения по делу. Вместе с тем тот факт, что рассматриваемые ходатайства в большинстве изученных нами дел не были реализованы правонарушителями по вине оформляющих материалы должностных лиц, свидетельствует о распространенности этого недостатка в сфере административно-юрисдикционной деятельности уголовно-исполнительной системы и требует к себе самого пристального внимания.

<10> Всего нами было опрошено 129 граждан, привлеченных к административной ответственности за передачу либо попытку передачи запрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях и следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы.

Максимально точное, четкое нормативное закрепление различных прав и обязанностей, а также правовых запретов того или иного поведения субъекта будет способствовать успешной реализации его прав и законных интересов в административно-юрисдикционной деятельности ФСИН России. В качестве организационного предложения, как нам представляется, необходимо оборудовать соответствующие помещения различного рода плакатами, вывесками, по которым задержанные граждане в порядке статьи 27.3 КоАП РФ смогли бы наглядно усвоить свои права и обязанности в административно-юрисдикционной сфере деятельности.

Анализ практики позволяет сделать вывод о том, что граждане в исследуемой нами деятельности весьма неохотно откликаются на просьбы работников УИС оказать содействие при возникшей на то необходимости. Например, выступить в статусе понятого. Так, на вопрос интервью "Имели ли место в Вашей практике случаи отказа граждан оказать Вам содействие в административно-юрисдикционной деятельности?" 45,5% респондентов ответили, что случаи отказа встречаются, а 28,6% указали, что такие случаи встречаются часто. И только 8,9% опрошенных указали, что в их практике случаи отказа граждан в оказании содействия встречаются редко, тогда как всего 2,7% сотрудников УИС утверждали, что таких отказов не было. Интервьюирование сотрудников УИС позволило установить, что наиболее часто граждане отказывают им в выполнении следующих просьб: оказать помощь в доставлении правонарушителя - 45,5%, его задержании - 43,9%, в качестве понятого - 10,5%.

Исследования показали, что граждане и иные лица не очень активно принимают участие в сфере производства по делам об административных правонарушениях. Так, на вопрос о том, приходилось ли им лично по собственной инициативе помогать сотрудникам УИС в пресечении нарушения, получены ответы: "да" - 8%; "нет" - 86% опрошенных граждан и иных лиц. В качестве положительного и распространенного вида инициативного содействия УИС, оказываемого гражданами и иными лицами в сфере юрисдикционной деятельности, являются их сообщения о правонарушениях.

Распространенность случаев отказа граждан выполнить просьбу сотрудника УИС породила одно нежелательное следствие. Оно проявляется в том, что определенная часть (8%) работников УИС, заранее предвидя возможность отказа, редко обращаются к гражданам за оказанием содействия в административно-юрисдикционной сфере деятельности, а 6,3% опрошенных никогда не обращаются с подобной просьбой.

На наш взгляд, важным фактором или условием, повышающим социальную активность граждан и иных лиц в анализируемом производстве, является их общая правовая культура, уровень правовых знаний, совершенствование законодательства, направленного на защиту прав граждан и иных лиц в исследуемой области общественных отношений, меры поощрения, в том числе и материальные.

В связи с этим, как нам представляется, необходимо в организационно-правовом аспекте: а) увеличить тиражи изданий, содержащих официальный текст законов, указов, постановлений и других нормативных актов, в которых распространяются знания о правах, обязанностях и об ответственности граждан в рассматриваемой деятельности УИС; б) увеличить количество выступлений по правовым проблемам ученых-правоведов, сотрудников УИС (например, должностных лиц, осуществляющих на практике производство по делам об административных правонарушениях), преподавателей вузов юридического профиля перед гражданами и иными лицами, а также поощрять морально и материально тех граждан, которые реально помогают учреждениям и органам УИС в их правоохранительной деятельности.

Помимо этого, в организационном плане нужно использовать и другие средства массовой информации (например, телевидение, радио), которые обладают рядом несомненных достоинств. Во-первых, посредством их использования обеспечивается достаточно высокая массовость лиц, охватываемых правовой пропагандой и воспитательной работой, а во-вторых, эти каналы позволяют оперативно довести необходимую правовую информацию и дать к ней требуемое пояснение (например, сообщить об изменениях в действующем законодательстве).

В правовом аспекте гражданам, привлекаемым в качестве понятых, следует знать, что в соответствии с действующим законодательством они могут быть опрошены в качестве свидетеля по делу об административном правонарушении <11>. Как нам представляется, это не совсем правильно. Ведь данный субъект будет совмещать два статуса одновременно. Считаем, что понятой только вправе (это не обязанность) удостоверить в протоколе факт совершения в его присутствии процессуальных действий, их содержание и результаты, а не выступать в качестве свидетеля по делу. Если же при рассмотрении дела понадобится его присутствие, то он, по логике, должен быть опрошен исключительно в качестве понятого и только в части достоверности факта совершения конкретных процессуальных действий.

<11> См., например: ч. 5 ст. 25.7 КоАП России.

На практике при совершении административного правонарушения должностное лицо, составляющее соответствующий протокол, например, о личном досмотре, просто вынуждено найти подобающих понятых. Оно же, исходя из действующего законодательства, не вправе принудительно заставить граждан выступить в роли понятых. Скажем, например, совершеннолетнее лицо категорически отказывается быть понятым, так как это его право, а не обязанность. Следовательно, законно ли за осуществление своего права привлекать гражданина к ответственности? Думаем, что нет.

Таким образом, для успешной реализации производства по делам об административных правонарушениях в деятельности ФСИН России необходимо: 1) максимально точное, четкое нормативное закрепление различных прав и правовых запретов того или иного поведения субъекта в исследуемой сфере деятельности; 2) более действенная стимуляция правомерного поведения граждан и иных лиц; 3) надлежащая организация повседневной службы по охране правопорядка на прилегающих территориях учреждений и органов УИС.