Мудрый Юрист

Формирование законодательства в области миграции государств - участников СНГ и вопросы обеспечения национальной безопасности

Редкоус В.М., доцент кафедры конституционного и международного права Международной академии бизнеса и управления, кандидат юридических наук, доцент.

В настоящее время в Российской Федерации вопросам совершенствования правового регулирования общественных отношений в области миграции придается важное значение. Это вызвано целым рядом факторов, и в том числе необходимостью обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, а также безопасности Российской Федерации в целом. В своей монографии Н.А. Алексеев, А.А. Глуходедов, С.О. Харламов, И.Г. Загрядская обоснованно отмечают, что растущая миграция таит в себе как возможности, так и проблемы, в том числе в области национальной безопасности. Угрожающие масштабы криминализации миграционных процессов требуют новых форм защиты. Очевидна связь между терроризмом и миграцией <1>. В связи с этим в целях совершенствования российского законодательства в данной области теоретическое и практическое значение имеет сравнительный анализ законодательств России и иностранных государств, и прежде всего государств - участников СНГ, которые сталкиваются со сходными с Россией проблемами миграции.

<1> См., например: Алексеев Н.А., Глуходедов А.А., Харламов С.О., Загрядская И.Г. Миграция и иммиграционный контроль: теория и практика России и зарубежных стран: Монография. М.: МУ МВД России, 2006. С. 3 - 4.

Вопросы правового регулирования миграционных отношений занимают в законодательстве государств - участников СНГ важное место <2>. Большая работа по регулированию миграционных процессов проходит в рамках СНГ, о чем свидетельствуют принятые документы <3>.

<2> См., например: Закон Республики Таджикистан от 11 декабря 1999 г. N 881 "О миграции" (в ред. Законов РТ от 10 мая 2002 г. N 31, 28 декабря 2005 г. N 145); Закон Азербайджанской Республики от 28 октября 1999 г. N 724-IГ "О трудовой миграции"; Закон Республики Беларусь от 17 июня 1998 г. N 169-З (в ред. Законов РБ от 24 июля 2002 г., 10 января 2006 г. N 95-З) "О внешней трудовой миграции"; Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. N 204-1 (в ред. Законов РК от 1 марта 2001 г. N 160-II, от 10 ноября 2001 г. N 255-II, от 24 декабря 2001 г. N 276-II, от 27 марта 2002 г. N 313-II, от 20 декабря 2004 г. N 13-III ЗРК) "О миграции населения" и ряд других.
<3> См., например: решение Комитета секретарей советов безопасности Организации Договора о коллективной безопасности "О практических мерах по усилению роли Организации Договора о коллективной безопасности в борьбе с терроризмом, религиозным экстремизмом, незаконной миграцией и трансграничной преступностью" от 8 декабря 2003 года, город Душанбе и т.д.

Следует отметить, что в национальных законодательствах государств - участников СНГ до настоящего времени не выработан единый подход к определению самого понятия "миграция". Так, в соответствии с Законом Туркменистана от 7 декабря 2005 г. "О миграции" <4> миграция определяется как перемещение физических лиц из Туркменистана в другие государства и из других государств в Туркменистан, а также в пределах Туркменистана в целях изменения постоянного или временного места жительства. В соответствии со статьей 1 Закона Республики Молдова от 6 декабря 2002 года N 1518-XV "О миграции" (в ред. Закона РМ от 21.10.2004 N 350-XV, от 21.07.2005 N 154-XVI, от 01.12.2005 N 309-XVI) <5> миграция определяется как территориальное перемещение лиц, сопровождаемое изменением места жительства. Все это открывает широкий простор для проведения сравнительно-правового исследования.

<4> http://www.base.Spinform.ru/show.fwx?Regnom=9897.
<5> См.: Monitorul Oficial. N 1 - 2 от 15 января 2003 г.

Возьмем для примера Кыргызстан, государство - участник СНГ, обладающее достаточно разработанным законодательством в области внешней и внутренней миграции. Основу правового регулирования в данной области составляют: Конституция Кыргызской Республики, принятая 5 мая 1993 г. и изложенная в редакции Закона Кыргызской Республики от 15 января 2007 г. N 2 <6>; Концепция государственной миграционной политики Кыргызской Республики до 2010 г. <7>; Закон Кыргызской Республики от 30 июля 2002 г. N 133 (в ред. Закона КР от 16 октября 2002 г. N 144) "О внутренней миграции" <8>; Закон Кыргызской Республики от 17 июля 2000 г. N 61 "О внешней миграции" <9>; Положение о Государственном комитете Кыргызской Республики по миграции и занятости <10>, а также иные нормативные правовые акты.

<6> См.: Газета "Эркин Тоо" от 16 января 2007 г. N 3.
<7> Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 30 апреля 2004 г. N 151.
<8> См.: Газета "Эркин Тоо" от 7 августа 2002 г. N 59 - 60.
<9> См.: Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 2000. N 7. Ст. 371.
<10> Утверждено Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 21 декабря 2005 г. N 603.

Одним из основных правовых актов, закрепляющих систему целей, стратегических направлений и приоритетных задач, форм и методов их реализации в области регулирования миграционных процессов и смежных сферах, основанных на анализе устойчивых тенденций, выявлении актуальных проблем и прогнозировании социально-экономических последствий, является Концепция государственной миграционной политики Кыргызской Республики до 2010 г. (далее - Концепция, если не сказано иное) <11>. Миграционная политика Кыргызстана является одним из самых приоритетных направлений деятельности органов государственной власти, составной частью социально-экономического развития и внешнеполитической деятельности. Ее реализация преследует соблюдение приоритета основополагающих прав и свобод человека, а также государственных интересов.

<11> Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 30 апреля 2004 г. N 151.

В Концепции систематизированы актуальные проблемы современной миграционной ситуации в Кыргызстане. Отмечается, что неустойчивый характер динамики развития реального сектора экономики и в результате усугубление ситуации на внутреннем рынке труда детерминируют нарастание стихийности в миграционных процессах, что приводит к дестабилизации социально-экономической ситуации, национальной безопасности и росту социальной напряженности. Сложившиеся направления и масштабы внутренних миграционных потоков нарушают региональный демографический баланс и рациональное распределение населения по территории страны. Отмечаются значительные трудности в регистрации миграционной подвижности, учете движения населения.

В межгосударственной миграции в целом отмечается устойчивая тенденция оттока населения, который вновь возрос с начала тысячелетия, достигнув почти 17 тысяч человек в 2003 г. Объемы выбывших в 3 раза превышали численность прибывших, что перевело Кыргызстан в число стран - устойчивых доноров высококвалифицированных кадров. Это повлекло существенное исчерпание качественной рабочей силы и, следовательно, снижение научного, интеллектуального и в результате - экономического потенциала Республики. В миграционном оттоке населения из Республики преобладали представители некоренных национальностей и этносов, возвращавшихся на историческую родину. Абсолютное большинство из них составляло русскоязычное население - более 80%.

Особую озабоченность вызывают масштабные и стихийные перемещения населения за границу с целью изыскания сферы приложения труда и источника дохода. Наибольшие потоки трудовых мигрантов направляются в Россию и Казахстан. Однако пребывание и занятие трудом значительной доли и состава трудовых ресурсов Республики за границей на нелегальном положении, получившем особенно широкое распространение, обрекает многочисленных трудовых мигрантов на социально-экономическую и правовую уязвимость и незащищенность. Складывающаяся ситуация по наличию больших масс кыргызских мигрантов за рубежом, не соблюдающих правовое, трудовое, налоговое и миграционное законодательство, естественно, вызывает большую обеспокоенность и озабоченность стран их въезда и вынуждает их принимать адекватные меры вплоть до депортации. Кыргызская Республика не составила исключения в распространении и увеличении категорий мигрантов повышенного риска - нелегальном вывозе, торговле людьми и трафике женщин в целях коммерческого секса за границей. В абсолютном большинстве своем вовлечение в эти виды и акты криминальной миграции стало возможным ввиду максимального использования переправщиками и торговцами живым товаром неинформированности населения об истинных намерениях работодателей и неискушенности их в подобных явлениях. Основным источником и формой незаконного выезда за границу этих контингентов, как показывает практика, являются туристические поездки и соответствующая визовая поддержка.

Отсутствие полноценного иммиграционного контроля, прозрачность государственных границ, либерализация визового и пропускного режима обеспечивают благодатную почву для проникновения и пребывания в Республике нелегальных мигрантов. С одной стороны, их прибытие в Республику имеет целью изыскание свободных экономических ниш для организации собственного бизнеса и последующего вовлечения в него своих многочисленных соотечественников. С другой стороны, нелегальный въезд иностранных граждан в Республику сводится к их последующему транзиту в другие страны СНГ и далее в европейские государства и на американский континент.

В Концепции указывается, что с обретением независимости и образованием самостоятельных государств СНГ, обострением социально-экономических проблем в связи с переходом на рыночные отношения и проведением политики по укреплению государственности в них резко обозначились и усилились националистические тенденции. Стал насаждаться и проявляться явный приоритет титульной нации по сравнению с другими этносами, населяющими эти страны, при утрате соблюдения международных обязательств и интернациональных норм. В результате усиливается "выдавливание" некоренного населения. Этой участи не избежали кыргызы, проживающие в соседних с Кыргызстаном государствах, и получил развитие процесс их возврата на историческую родину, масштабы которого приобрели тенденцию роста. По данным дипломатических представительств Кыргызской Республики, за пределами Республики постоянно проживают более 600 тысяч этнических кыргызов.

Целью государственной миграционной политики в Кыргызской Республике (далее - КР, если не сказано иное) является формирование и обеспечение социально-экономических, законодательно-правовых и идеологических предпосылок и условий для достижения достаточной регулируемости миграционных процессов по направлениям, динамике и масштабам, способствующим устойчивому экономическому росту, укреплению государственной безопасности страны и обеспечению надлежащих условий для реализации прав мигрантов.

Для достижения указанной цели подлежат решению ключевые задачи: по регулированию миграции населения в Республике; по стратегии и программам гармонизации миграционных процессов; во внешнеполитической деятельности; совершенствование нормативно-правовой базы; информационно-аналитическое и научное обеспечение миграционной политики.

В Концепции устанавливается, что государственная миграционная политика основывается на следующих основных принципах: неукоснительное соблюдение общепризнанных международных норм в области защиты прав и свобод человека; обеспечение конституционных гарантий государства по защите граждан Кыргызстана за ее пределами; гармоничное и динамичное развитие рынка труда, достижение его сбалансированности и соответствия государственным интересам; дифференцированный подход к различным социально-демографическим категориям мигрантов.

Основные приоритеты реализации государственной миграционной политики Кыргызстана сформулированы в разделе 3 Концепции и сводятся к: регулированию миграционных процессов; совершенствованию внешней трудовой миграции; оптимизации внутренних миграционных процессов; совершенствованию межгосударственных миграционных потоков; содействию добровольному возвращению соотечественников (этнических кыргызов) из других стран, адаптации и интеграции их на территории КР, поддержке и развитию взаимоотношений с соотечественниками за рубежом; формированию надлежащих условий для приема, интеграции и добровольной репатриации беженцев на родину.

Раздел 4 Концепции посвящен механизмам, формам и методам реализации государственной миграционной политики. Установлено, что государственная миграционная политика реализуется посредством разработки соответствующих государственных программ по миграционным проблемам и смежным направлениям. Поэтому основные механизмы регулирования миграционных процессов заключаются в осуществлении следующих мероприятий: 1) достижение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Республики и ее регионов, в первую очередь посредством выполнения мероприятий, предусмотренных Комплексной основой развития КР до 2010 года и Национальной стратегией сокращения бедности до 2005 года, развитие национального рынка труда и рациональной системы расселения; 2) повышение уровня социализации населения и распространение прогрессивных морально-нравственных ценностей, потребностей и установок, формирующих миграционные настроения, отвечающие национальным интересам; 3) совершенствование национального законодательства по обеспечению основополагающих прав, свобод и интересов мигрантов.

Государственная миграционная политика будет реализовываться в следующих основных формах: 1) цивилизованное вхождение в международный рынок труда, защита прав и интересов граждан Кыргызстана, пребывающих и осуществляющих трудовую деятельность за пределами Республики; 2) разработка и реализация государственных программ и мероприятий социально-экономического развития и прогресса социальной сферы, направленных на интенсификацию и пропорциональное формирование национального и региональных рынков труда; 3) сбалансированное расселение населения Республики, с приоритетным развитием сельской периферии, особенно высокогорных и приграничных районов, средних, малых городов и поселков городского типа; 4) обеспечение координации органов исполнительной власти и местного самоуправления по всемерной поддержке хозяйственной деятельности и реабилитации социальной инфраструктуры в сельской местности на периферии, в средних, малых городах и поселках городского типа, а также в населенных пунктах и районах с напряженной миграционной ситуацией; 5) разрешение наиболее актуальных проблем по формированию надлежащих предпосылок и благоприятной миграционной среды и миграционной привлекательности на всей территории Республики; 6) совершенствование систем учета, регистрации, мониторинга, трудоустройства граждан Кыргызской Республики за границей; 7) соблюдение международных обязательств в отношении беженцев, содействие их интеграции в местные сообщества, оказание им всемерной поддержки и помощи; 8) совершенствование сферы туризма, привлечение и приоритетное использование местных трудовых ресурсов в иностранных компаниях, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории КР; 9) обеспечение регулирования процессов переселения соотечественников на историческую родину путем заключения международных соглашений и их планомерного размещения, прежде всего с учетом возможностей и интересов регионов, оказание всемерной поддержки, защиты прав, свобод и интересов соотечественников за рубежом; 10) создание системы административного, научного и информационного обеспечения процессов миграции и профессиональной подготовки соответствующих кадров.

Особенностью законодательства Кыргызстана в области миграции является то, что оно довольно удачно связано с такими понятиями, как внутренняя миграция и внешняя миграция. Это непосредственно закреплено в названиях законов Кыргызстана.

В соответствии с Законом Кыргызской Республики от 30 июля 2002 г. N 133 (в ред. Закона КР от 16 октября 2002 г. N 144) "О внутренней миграции" <12> внутренняя миграция определяется как перемещение граждан Кыргызской Республики по различным причинам в пределах КР в целях постоянного или временного изменения места жительства. Разновидностью внутренней миграции является вынужденная миграция, то есть перемещение граждан в пределах КР в силу обстоятельств, представляющих угрозу для их жизни, здоровья и безопасности, таких как вооруженный конфликт, массовые беспорядки, стихийное бедствие, резкое ухудшение окружающей среды, катастрофа экологического и техногенного характера и другие аварии и катастрофы, вызванные деятельностью человека.

<12> См.: Газета "Эркин Тоо" от 7 августа 2002 г. N 59 - 60.

В соответствии с Законом Кыргызской Республики от 17 июля 2000 г. N 61 (в редакции Законов КР от 21 ноября 2002 г. N 153, 6 августа 2005 г. N 125) "О внешней миграции" <13> внешняя миграция определяется как перемещение физических лиц на территорию КР или за пределы КР. Правовой институт внешней миграции включает в себя две основные группы правил, определяющих:

<13> См.: Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 2000. N 7. Ст. 371.

во-первых, порядок въезда в Кыргызстан иностранных граждан и лиц без гражданства и пребывания их на территории Кыргызстана;

во-вторых, порядок выезда из КР и въезда в КР граждан Кыргызстана.

В Законе КР "О внутренней миграции" большое внимание уделено гарантиям реализации права граждан на свободу передвижения, выбора места жительства и места пребывания в пределах Кыргызской Республики.

Достаточно интересными являются положения Закона КР, устанавливающие, что каждый гражданин Кыргызской Республики имеет право на защиту от недобровольного перемещения из места жительства или места пребывания (ст. 7 Закона КР). Запрещаются недобровольные перемещения: 1) основанные на политике апартеида, "этнической чистке" или аналогичной практике, целью или результатом которых является изменение этнического, религиозного или расового состава соответствующего населения; 2) во время вооруженного конфликта, если необходимость в этом не обусловлена требованиями обеспечения безопасности граждан или настоятельными причинами военного характера; 3) в случаях осуществления широкомасштабных проектов в области социально-экономического развития, которые не оправданы с точки зрения важнейших и приоритетных интересов населения административно-территориальной единицы; 4) во время стихийного бедствия, если нет необходимости в эвакуации затрагиваемых граждан по соображениям обеспечения их безопасности и охраны здоровья; 5) используемые в качестве коллективного наказания. Сроки перемещений не должны длиться дольше времени, которое требуется для ликвидации последствий обстоятельств, указанных в п. 2 - 4 ст. 7 Закона КР.

В интересах государственной безопасности и охраны общественного порядка, охраны здоровья населения Правительством КР могут быть установлены ограничения в свободе передвижения, выбора места жительства и места пребывания в следующих местностях КР: в пограничной зоне; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия и угроз природных (техногенных) катастроф; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где введены особые условия и режим проживания населения и хозяйственной деятельности из-за опасности распространения массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст. 8 Закона КР).

Важнейшим институтом Закона о внутренней миграции является регистрационный учет граждан Кыргызской Республики по месту жительства и месту пребывания в пределах Кыргызской Республики (гл. 3 Закона КР). Каждый гражданин Кыргызской Республики обязан зарегистрироваться по месту жительства и месту пребывания в пределах Кыргызской Республики в соответствии с положениями настоящего Закона в целях обеспечения государством необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, а также регулирования внутренней миграции.

Правовому регулированию Единого государственного реестра населения КР посвящена гл. 4 рассматриваемого Закона КР. Единый государственный реестр населения (далее - реестр населения) предназначен для сбора, хранения, актуализации и анализа сведений о гражданах КР, являющихся объектом регистрации, о масштабе и направлении миграции, а также для предоставления этой информации органам государственной власти и управления КР, другим юридическим и физическим лицам в порядке, определенном законодательством КР.

Реестр населения состоит из персональных данных граждан КР. Содержание персональных данных граждан составляет основу государственных информационных ресурсов о населении, формирование и использование которых производится Центральным банком персональных данных (ст. 23 Закона КР).

К основным процедурам ведения реестра населения относятся первичное внесение данных, актуализация, исключение и архивное хранение информации. Первичное внесение данных в реестр населения осуществляется на основании актовой записи о рождении, направляемой регистратору органами загса, или документа, удостоверяющего личность, - по заявлению граждан.

Актуализация данных реестра населения заключается в систематическом внесении изменений (исправлений, дополнений) в персональные данные: 1) по мотивированному заявлению граждан; 2) Министерством юстиции КР - при регистрации рождения, брака, развода; изменении фамилии и (или) имени; установлении отцовства, усыновлении (удочерении); смерти, а также при исправлении, дополнении, воссоздании, перерегистрации или аннулировании акта гражданского состояния; лишении гражданина родительских прав; изменении персональных идентификационных данных, семейного положения; установлении или разрыве родственных связей; 3) Министерством внутренних дел КР - при выдаче документов гражданам КР, регистрации места жительства или места пребывания, изменении гражданства и национальности; 4) Министерством иностранных дел КР - при регистрации граждан КР, постоянно проживающих или временно находящихся за рубежом; 5) Министерством обороны КР - при регистрации военнообязанных; 6) Министерством образования и культуры КР - при регистрации поступающих в учебное заведение и окончивших (прекративших) обучение; 7) Министерством труда и социальной защиты КР, Социальным фондом КР - при изменении социально-экономического положения гражданина (виды работы, статус безработного, назначение пенсии и других социальных пособий); 8) работодателями и другими учреждениями - при приеме на работу (заключении трудового контракта) или увольнении (прекращении трудового контракта).

Идентификация гражданина в рамках реестра населения осуществляется на основе персонального идентификационного номера (IDNP), являющегося основным идентификационным признаком гражданина на территории КР. Персональный идентификационный номер представляет собой 14-значный номер и имеет следующую структуру:

ПЧЧММГГГГПНННК

П - пол (1 - женщина, 2 - мужчина, 3 - нерезидент);

ЧЧММГГГГ - дата рождения (число, месяц, год);

П - признак регистрации;

ННН - порядковый номер;

К - контрольная цифра.

Персональный идентификационный номер присваивается регистратором каждому субъекту регистрации при первоначальном внесении данных о нем в реестр населения и остается неизменным на протяжении всего периода существования этих данных. Персональный идентификационный номер указывается в паспорте, свидетельстве о рождении, государственном удостоверении социальной защиты, водительском удостоверении и в других документах, удостоверяющих личность гражданина.

Законодатель устанавливает порядок использования и защиты информации, содержащейся в реестре населения (ст. 26 Закона КР). Регистратор обрабатывает и использует данные реестра только в целях, указанных в настоящем Законе. Данные реестра населения используются следующим образом: 1) данные в виде обобщенных отчетов могут использоваться всеми юридическими и физическими лицами; 2) данные для составления списков избирателей при выборах, относительно детей дошкольного и школьного возраста, призыва на воинскую службу или альтернативную службу, специалистов и безработных могут использоваться государственными органами управления и органами местного самоуправления (если данные касаются граждан, проживающих на их территориях); 3) при специальном запросе государственного органа или иного юридического лица данные должны представляться в соответствии с компетенцией органа, сделавшего такой запрос, и только на основе официального решения регистратора; 4) каждый гражданин КР, данные о котором занесены в реестр населения, имеет право доступа к своим данным; 5) другим физическим и юридическим лицам, не указанным в подп. 1 - 4 настоящего пункта, регистратор может дать справку только о фамилии, имени, отчестве, образовании и адресах определенных лиц (простая справка). Это правило действует также, если кто-либо просит дать справку в отношении количества номинально определенных жильцов. При передаче данных по запросам физических и юридических лиц, указанных в подп. 5 п. 2, регистратор направляет уведомления гражданам, являющимся объектами запроса. Уведомления должны содержать фамилию, имя, отчество физического лица или наименование юридического лица, сделавшего запрос, а также цель запроса. Получатели данных могут использовать эти данные только в тех целях, для которых они были переданы.

Исключение данных из реестра населения и перевод их в архив осуществляется в случае: 1) смерти гражданина; 2) выхода или утраты лицом гражданства Кыргызской Республики.

Глава 5 Закона КР посвящена правовому регулированию вынужденной миграции. Устанавливается, что Кыргызская Республика обеспечивает защиту прав и законных интересов вынужденных мигрантов. Государство берет на себя обязанности по осуществлению комплекса необходимых мер по реализации положений настоящей главы и правовой защиты вынужденных мигрантов. К вынужденным мигрантам в рамках настоящего Закона относятся: 1) экологические мигранты; 2) мигранты с мест стихийных бедствий, крупных аварий или катастроф; 3) мигранты из районов вооруженных конфликтов и массовых беспорядков.

Кыргызскому законодательству известен институт принудительных перемещений граждан, урегулированный статьей 41 Закона КР "О внутренней миграции". Решение о принудительном перемещении граждан принимается Правительством КР. До принятия решения о перемещении граждан Правительство КР рассматривает все возможные альтернативные пути, чтобы избежать принудительных перемещений. В случае отсутствия таковых принимаются все меры для сведения к минимуму перемещений и их неблагоприятных последствий. Соответствующие органы государственного управления, осуществляющие такие перемещения, обеспечивают надлежащее размещение вынужденных мигрантов и проведение перемещений в удовлетворительных условиях с точки зрения обеспечения безопасности, охраны здоровья, обеспечения питанием и осуществления гигиены. Семьи, которые были разъединены в результате перемещений, должны быть по возможности воссоединены в кратчайшие сроки.

Если перемещения происходят не во время чрезвычайных ситуаций, обусловленных вооруженными конфликтами и стихийными бедствиями, а также другими катастрофами, указанными в ст. 33, 36 и 37 настоящего Закона, должны быть соблюдены следующие гарантии: 1) издание специального постановления Правительства Кыргызской Республики о перемещении; 2) информирование вынужденных мигрантов о причине и порядке их перемещения, а также в надлежащих случаях - о компенсации и месте переселения; 3) принятие мер для получения свободного и осознанного согласия граждан на их перемещение; 4) обеспечение правом вынужденных мигрантов на эффективные средства правовой защиты, в случае нарушения их прав и свобод во время таких перемещений. Закон КР "О внутренней миграции" достаточно четко устанавливает правовой статус вынужденных мигрантов, а также гарантии его реализации.

В соответствии с Законом КР от 17 июля 2000 г. N 61 (в ред. Законов КР от 21 ноября 2002 г. N 153, 6 августа 2005 г. N 125) "О внешней миграции" <14> внешняя миграция определяется как перемещение физических лиц на территорию Кыргызской Республики или за пределы Кыргызской Республики.

<14> См.: Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 2000. N 7. Ст. 371.

Правовой режим внешней миграции включает в себя две основные группы правил, определяющих: во-первых, порядок въезда в Кыргызстан иностранных граждан и лиц без гражданства и пребывания их на территории Кыргызстана; во-вторых, порядок выезда из КР и въезда в КР граждан Кыргызстана.

За исключением ряда моментов положения данного Закона очень близки по содержанию положениям Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <15>.

<15> См.: Собрание законодательства Российской Федерации от 19 августа 1996 г. N 34. Ст. 4029.

Так, граждане иностранного государства, в отношении которых действует безвизовый режим, могут въезжать, выезжать, следовать транзитом, передвигаться и пребывать на территории КР без оформления визы по одному из действительных документов (паспорту или заменяющему его документу). Во время пребывания в Кыргызской Республике граждане этих иностранных государств освобождаются от регистрации заграничных паспортов, если срок их пребывания в КР не превышает 60 дней (для граждан России и Казахстана - 90 дней).

На граждан иностранных государств, предусмотренных соответствующим перечнем, утвержденным Правительством КР после согласования с Жогорку Кенешем КР, распространяется упрощенный визовый режим. Граждане этих иностранных государств имеют право въезжать, выезжать, следовать транзитом, передвигаться и пребывать на территории КР на основании визы, получаемой по личному обращению при прибытии на территорию КР. Во время пребывания в КР граждане иностранных государств, в отношении которых действует упрощенный визовый режим, освобождаются от регистрации заграничных паспортов, если срок их пребывания в КР не превышает 60 дней.

Иностранный гражданин или лицо без гражданства могут въехать в КР на основании визы на въезд в КР, за исключением случаев, предусмотренных частью второй ст. 7 Закона "О внешней миграции", если иное не установлено нормативными правовыми актами Правительства КР и международными договорами КР <16>.

<16> См. также: Указ Президента КР от 2 августа 1999 г. N 195 "О мерах по либерализации визового режима для иностранных граждан и выезда граждан Кыргызской Республики за границу"; Постановление Правительства КР от 15 апреля 2003 г. N 213 "Об утверждении Перечня государств, граждане которых имеют право на получение въездных-выездных виз Кыргызской Республики в загранпредставительствах Кыргызской Республики и консульских учреждениях на территории Республики на основании личных обращений на срок до одного месяца с освобождением от регистрации в органах внутренних дел, с учетом интересов национальной безопасности, экономического развития, состояния международной политической ситуации и иных факторов".

Въезд и пребывание иностранных граждан или лиц без гражданства, прибывающих в КР на временное или постоянное жительство, осуществляются на основании визы, временного или постоянного вида на жительство, выданных в порядке, установленном Правительством КР <17>.

<17> См. также: Инструкция о порядке оформления и выдачи виз Кыргызской Республики (утв. Постановлением Правительства КР от 31 декабря 1999 г. N 735).

Иностранные граждане или лица без гражданства по прибытии в пункт назначения в КР обязаны в течение пяти дней зарегистрироваться на основании полученных виз в порядке, установленном Законом КР "О внешней миграции", если иное не установлено международными договорами КР. Для осуществления трудовой деятельности в КР иностранные граждане или лица без гражданства должны иметь разрешение на трудоустройство в соответствии с законодательством КР.

Находящиеся в КР иностранный гражданин или лицо без гражданства могут ходатайствовать о продлении визы, вида на жительство и разрешения на работу. Иностранные граждане или лица без гражданства обязаны покинуть КР по истечении срока действия визы, вида на жительство в случае сокращения срока пребывания или аннулирования вида на жительство.

Иностранные граждане или лица без гражданства въезжают в КР через пункты пропуска на государственной границе, открытые для международного сообщения по действительным визам и паспортам или заменяющим их документам, если иной порядок не установлен настоящим Законом (статья 7 Закона КР).

Въезд в КР иностранного гражданина или лица без гражданства не разрешается по следующим основаниям: в случае отсутствия действительной визы, паспорта или заменяющего его документа; в интересах обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка; если это представляет угрозу здоровью, защите прав и законных интересов граждан КР и других лиц, проживающих в КР; если во время предыдущего пребывания были установлены факты нарушения ими законодательства КР; если при возбуждении ходатайства о въезде в КР они сообщили о себе ложные сведения или представили подложные документы; по иным основаниям, установленным законодательством КР.

Иностранный гражданин или лицо без гражданства при въезде в КР проходят миграционный контроль.

Иностранные граждане или лица без гражданства, прибывающие в КР, могут обратиться за получением вида на жительство (статья 15 Закона КР "О внешней миграции"). Вид на жительство - документ, дающий право иностранным гражданам или лицам без гражданства на постоянное или временное проживание в КР. Виды на жительство подразделяются на временные и постоянные.

Иностранные граждане или лица без гражданства, прибывающие в КР на срок свыше шести месяцев, могут получить временный вид на жительство в соответствии с настоящим Законом.

Иностранные граждане или лица без гражданства, которым в соответствии с настоящим Законом предоставлен статус иммигранта, получают постоянный вид на жительство в соответствии с Законом КР "О внешней миграции". Порядок оформления и выдачи вида на жительство устанавливается Правительством КР.

В Кыргызской Республике виды на жительство выдаются Министерством внутренних дел КР в соответствии с Законом "О внешней миграции". Вид на временное или постоянное жительство является удостоверением личности иностранного гражданина или лица без гражданства во время его пребывания на территории КР. Вид на временное или постоянное жительство вместе с паспортом дают право на многократное пересечение государственной границы без необходимости получения визы на въезд в КР <18>.

<18> См. также: Положение о временном и постоянном видах на жительство в Кыргызской Республике для иностранного гражданина, лица без гражданства и удостоверении лица без гражданства (утверждено Постановлением Правительства КР от 8 июня 2000 г. N 324).

Основания отказа в выдаче визы и вида на жительство закреплены в ст. 16 Закона КР. Решение об отказе в выдаче визы или вида на жительство сообщается заявителю в трехдневный срок с момента принятия решения. Решение об отказе в выдаче визы или вида на жительство выдается в письменном виде по требованию ходатайствующего. Основания для аннулирования визы или вида на жительство предусмотрены ст. 17 Закона КР "О внешней миграции".

Иностранному гражданину и лицу без гражданства, нарушающим законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства и порядке их пребывания, может быть сокращен определенный им срок пребывания в Кыргызской Республике. Решение о сокращении срока пребывания принимается органом, выдавшим визу или вид на жительство.

Статья 19 Закона КР устанавливает порядок дачи предписания о выезде из КР и осуществления административного выдворения за пределы КР. Иностранному гражданину и лицу без гражданства, у которых истек срок действия визы или вида на жительство либо вид на жительство аннулирован, органы внутренних дел или органы национальной безопасности предписывают покинуть КР. Иностранный гражданин обязан покинуть территорию КР в срок, указанный в предписании о выезде. В случае невыполнения предписания иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежат административному выдворению из КР.

Иностранный гражданин или лицо без гражданства могут быть подвергнуты административному выдворению в случае: 1) если их действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка; 2) если это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан КР и других лиц; 3) если они неоднократно и грубо нарушили законодательство в КР и нет оснований для привлечения к уголовной ответственности.

Материалы на административное выдворение оформляются органами внутренних дел или органами национальной безопасности. Административное выдворение за пределы КР иностранных граждан и лиц без гражданства как мера административного взыскания устанавливается и назначается судом (судьей).

Вместе с предписанием покинуть страну или административным выдворением Министерством внутренних дел КР или Министерством национальной безопасности КР может быть наложен временный или постоянный запрет на въезд в КР с обязательным уведомлением Министерства иностранных дел КР.

Административное выдворение иностранных граждан или лиц без гражданства из Кыргызской Республики осуществляется силами органов внутренних дел и органов национальной безопасности по решению суда.

Иммиграция - въезд иностранных граждан или лиц без гражданства в КР на постоянное жительство (гл. 3 Закона КР "О внешней миграции"). В целях государственного регулирования процесса иммиграции в КР ежегодно определяется иммиграционная квота, которая устанавливает предельную величину на иммиграцию. Иммиграционная квота за четыре месяца до начала каждого календарного года определяется Правительством КР и утверждается Законодательным собранием Жогорку Кенеша КР <19>. Иностранные граждане и лица без гражданства, временно находящиеся в КР и желающие получить в КР статус иммигранта, подают ходатайство в Министерство внутренних дел КР для последующего его направления в Государственное агентство по миграции и демографии при Правительстве КР <20>. Иностранный гражданин или лицо без гражданства для получения статуса иммигранта должны иметь постоянный источник дохода, дающий им возможность обеспечить свои (и членов их семей) насущные потребности, денежный эквивалент которых утверждает Правительство КР. Основания отказа в получении статуса иммигранта закреплены в ст. 34 Закона КР.

<19> См., например: Постановление Правительства КР от 30 мая 2006 г. N 388 "Об установлении иммиграционной квоты на 2006 год по городам Бишкек и Ош и областям Кыргызской Республики".
<20> См. также: Положение о порядке предоставления статуса иммигранта в Кыргызской Республике (утверждено Постановлением Правительства КР от 15 декабря 2001 г. N 793).

Порядок выезда из КР и въезда в КР граждан Кыргызстана закреплен в разделе 3 Закона КР. Основания для временных ограничений в праве выезда граждан КР из КР устанавливает ст. 46 Закона КР. Статья 47 Закона КР предусматривает возможность установления ограничения на выезд граждан Кыргызской Республики из Кыргызской Республики в целях их безопасности. Так, в случае возникновения в каком-либо иностранном государстве чрезвычайной ситуации, делающей невозможным создание в нем условий для безопасности граждан КР, Правительство КР по представлению Министерства иностранных дел КР принимает решение об особом порядке выезда граждан КР в это государство или вправе вводить временное ограничение на выезд в данное государство. Указанные ограничения действуют до прекращения обстоятельств, препятствующих выезду. Решение Правительства КР в обязательном порядке доводится до сведения граждан Кыргызской Республики, имеющих намерение выехать в государство, по которому принято решение Правительства КР, и предупреждаются о невозможности со стороны КР обеспечить гражданину необходимую безопасность в связи с возникновением чрезвычайной ситуации. Это предупреждение не является запретом для выезда.

Глава 2 раздела 3 Закона КР регулирует вопросы выезда граждан КР за пределы КР на временное жительство. Гражданам КР, выезжающим за пределы КР, гарантируются защита и покровительство КР в соответствии с законодательством КР. Граждане КР, кроме лиц, находящихся на воинской службе, могут осуществлять трудовую деятельность за пределами КР. Порядок деятельности физических и юридических лиц в КР, занимающихся трудоустройством граждан КР за ее пределами, определяется Правительством КР <21>. Выезд граждан Кыргызской Республики из КР по служебным делам осуществляется в соответствии с положением, утвержденным Правительством КР <22>.

<21> См. также: Положение о порядке деятельности физических и юридических лиц в Кыргызской Республике, занимающихся трудоустройством граждан Кыргызской Республики за ее пределами (утверждено Постановлением Правительства КР от 12 октября 2001 г. N 631).
<22> См. также: Положение о порядке выезда за границу и въезда в Кыргызскую Республику по служебным делам (утверждено Указом Президента КР от 18 октября 1995 г. N УП-255).

Правовой режим эмиграции устанавливает глава 3 раздела 3 Закона КР. Эмиграция - это выезд граждан Кыргызской Республики за пределы Кыргызской Республики на территорию другого государства с целью постоянного жительства.

Граждане КР, выезжающие на постоянное жительство за пределы КР, должны иметь соответствующую визу или разрешение, выдаваемые в порядке, установленном законодательством государства въезда. Граждане КР, получившие выездные документы, имеют право на вывоз в страну выезда, а также сохранение на территории КР имущества, принадлежащего им на праве собственности. Любое ограничение их гражданских, социальных, трудовых, жилищных и иных прав не допускается. Вывоз гражданами КР предметов, представляющих культурную, историческую или иную ценность для государства, за пределы КР регулируется законодательством КР и международными договорами Кыргызской Республики.

Граждане КР до выезда за ее пределы на постоянное жительство обязаны исполнить имущественные обязательства перед физическими и юридическими лицами, на которых распространяется юрисдикция КР. Порядок въезда в иностранное государство регулируется законодательством соответствующего государства въезда, а также международными договорами КР. Граждане КР, выехавшие на постоянное жительство за ее пределы, по возвращении в КР на постоянное жительство пользуются на общих основаниях всеми правами, гарантируемыми законодательством КР, и несут предусмотренные законом обязанности.

Статья 56 Закона КР "О внешней миграции" регулирует порядок выезда из КР граждан, имеющих допуск к государственным секретам. Выезд из Киргизии гражданина КР может быть не разрешен в случаях, предусмотренных Законом КР "О защите государственных секретов Кыргызской Республики" <23>. Временные ограничения должны быть доведены до сведения граждан, связанных с допуском к информации, составляющей государственный секрет, администрацией предприятия, учреждения, организации или уполномоченным ею органом, руководителем учебного заведения, командованием воинской части при приеме на работу (учебу) и зачислении на военную службу.

<23> См.: Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1994. N 5. Ст. 153.

В заключение рассмотрим, как в законодательстве Кыргызстана о миграции закрепляются интересы обеспечения национальной безопасности.

Во-первых, установлено, что целью государственной миграционной политики в КР является в том числе и укрепление государственной безопасности страны.

Во-вторых, Служба национальной безопасности КР законодательно закрепляется уполномоченным государственным органом в области внешней миграции и наделяется соответствующими полномочиями, например право оформлять материалы на административное выдворение, дача предписания иностранному гражданину и лицу без гражданства покинуть Кыргызстан и ряд других.

В-третьих, законодательство устанавливает нормы, препятствующие совершению правонарушений в области национальной безопасности и возникновению угроз безопасности, а также механизм их реализации. Например, в интересах государственной безопасности и охраны общественного порядка, охраны здоровья населения Правительством КР могут быть установлены ограничения в свободе передвижения, выбора места жительства и места пребывания в следующих местностях КР; существуют институты основания отказа в выдаче визы и вида на жительство и ряд других.

Нормативно-правовая база Российской Федерации в области миграции в настоящее время находится в стадии совершенствования, в том числе и с учетом интересов обеспечения национальной безопасности. Учет в отечественном правотворчестве положительного зарубежного опыта может позитивно сказаться на эффективности государственного управления в области миграции. Так, в Российской Федерации пока еще не принята Концепция миграционной политики, поэтому при ее разработке целесообразно учитывать положительный опыт Кыргызстана в плане определения целей, задач и принципов миграционной политики, ее основных приоритетов, механизмов, форм и методов ее реализации. Особенностью законодательства Кыргызстана в области миграции является то, что оно довольно удачно связано с такими понятиями, как внутренняя миграция и внешняя миграция. Решению задач в области обеспечения национальной безопасности могут способствовать институты регистрационного учета граждан по месту жительства и месту пребывания, создания Единого государственного реестра населения России и ряд других.