Мудрый Юрист

Содержание миграционной функции государства: теоретические аспекты

Леонидова Т.И., главный специалист-эксперт Управления правового обеспечения ФМС России.

Структурный анализ государственно-правовых явлений, в том числе и функций государства, способствует более успешному и глубокому их познанию и объяснению. Исследование структуры государственно-правовых явлений ценно не только в научно-теоретическом, но и в практическом отношении.

В юридической литературе существуют различные варианты толкования понятия структуры. Как отмечает профессор Д.А. Керимов, "основным признаком структуры является то, что она есть внутренняя форма ("форма, рефлектированная вовнутрь себя") определенного объекта. В силу этого структура, во-первых, не может иметь самостоятельного существования вне того объекта, содержание которого ею определенным образом цементируется, организуется, упорядочивается, и, во-вторых, характер ее построения и изменения непосредственно зависит от природы и закономерностей развития данного объекта" <1>.

<1> Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001. С. 189.

Подобно таким парным категориям философии, как "явление и сущность", "форма и содержание", "общее, единичное и особенное", "целое и часть" и др., категория "структура" имеет категорию "элемент" в качестве своей пары и не может рассматриваться изолированно от нее. Структура и элементы не могут существовать вне друг друга. Элементы структуры являются не простыми частями, собранными воедино и не выполняющими никакой нагрузки. Напротив, каждый элемент структуры выполняет конкретную роль в ней, и лишился бы свойства элемента, превратившись в механическую приставку или дополнение к этой структуре <2>.

<2> Там же. С. 196.

Будучи тесно связанными с государством - явлением сложным по своей структуре, функции государства представляют собой не менее сложное явление, имеющее собственную структуру. При этом структура функций государства и структура самого государства - категории взаимозависимые. Рассматривая структуру нормы права, профессор С.С. Алексеев отмечает, что анализ структуры правовых явлений на всех уровнях, основанный на единых началах, предполагает также наличие взаимозависимости между структурами разных уровней <3>.

<3> Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. II. М., 1982. С. 53.

Справедлив А.П. Глебов, утверждающий, что "понятия "структура функции", "элемент структуры функции", "связи элементов структуры функции", предложенные применительно к функции государства более четверти века назад, "прижились" в теории государства и права, пополнили понятийный аппарат функционального метода исследования государственных и правовых явлений. Эти понятия оказались пригодными для познания сложной природы, структуры внутренней противоречивости функций государства..." <4>.

<4> Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2001. С. 161.

Так, миграционная функция как направление и процесс представляет собой самостоятельную и необходимую сферу государственной деятельности. Система миграционных отношений является очень сложной и противоречивой, именно в ней категория "эффективное государство" приобретает реальное, практическое значение. Миграционная сфера - своего рода лакмусовая бумажка, универсальное мерило, позволяющее дать довольно точную оценку социальной, демографической и экономической работе государства.

Миграция оказывает значительное влияние на глобальную политическую и социально-экономическую ситуацию, и особенно в тех странах, которые испытывают давление иммиграционных потоков, где миграционная сфера является одной из составляющих национальной безопасности государства.

Миграционное управление как элемент регулирования социальных процессов детерминировано эволюционно возрастающими потребностями общества в сфере экономики, демографии, геополитики, семейной политики, культуры и науки. С правовой точки зрения - это обусловлено идеологией правового государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что подразумевает соответствующую автономность личности в вопросах личного благополучия и жизнедеятельности.

В начале XXI в. в этой сфере все отчетливее проявляется именно гуманитарная составляющая, порождаемая проблемами так называемой объективной или вынужденной миграции. Кроме того, глобализация миграционных процессов, нестабильность государственного развития, рост масштабов незаконной и неконтролируемой миграции обусловливают активизацию интеграции миграционной политики любого современного государства.

В настоящий момент, рассматривая миграционную политику, необходимо признать, что социально-политические условия, в которых формировалась данная сфера, претерпевают существенные изменения при влиянии увеличивающегося количества факторов. Осуществляемое ранее миграционное управление, как перманентное направление деятельности государства, сегодня требует постоянного государственного присутствия и руководства миграционными потоками в целях гармоничного развития, свободы и безопасности общества. Не стоит забывать, что реальность каждый раз усложняется, а современное государство, его функции и механизм изменились до неузнаваемости. В современных социально-экономических условиях продолжающейся специализации политической жизни становится очевидным, что любой государственный орган успешно выполняет лишь свою относительно узкую функцию (часть государственной деятельности).

Значительная по объему, содержанию и телеологии миграционная деятельность государства, как и любая другая, также нуждается в нормативном и организационном обеспечении и обособлении, что обусловлено объективными общественными процессами. По сути, речь идет о так называемой миграционной функции государства, которая в целом подразумевает управление социальными потоками в интересах государства и общества. Миграционную функцию следует относить к числу самостоятельного направления деятельности государства, т.е. осуществляемой государственным органом, который непосредственно организационно может не входить в какую-либо ветвь государственной власти. Всякие сомнения в том, что миграционная деятельность - это самостоятельное направление государственной политики, исчезают при уяснении смысла и содержания разносторонней его деятельности в экономике (трудовая миграция), в демографии (социальная политика), в социальной сфере (вынужденная миграция) и т.д.

Действительно, "особое" и "постоянное направление" означает некие исключительно значимые задачи в деятельности государства, которые, естественно, не связаны с другими направлениями деятельности. Между тем самостоятельное значение в сфере миграционной политики как минимум определяется необходимым контролем за обществом и его частями со стороны государства как его организующего начала. Но нам важен исключительно вопрос о самостоятельной предметной сфере деятельности государства в жизнедеятельности общества, не пересекающейся с другими сферами.

И наверное, можно утверждать, что государственная миграционная политика выполняется как необходимая, объективно обусловленная деятельность. Однако есть ли основания рассматривать ее в качестве самостоятельной? На наш взгляд, для этого имеется достаточно оснований.

Во-первых, согласно ст. 71, п. "е", Конституции РФ установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации относится к исключительной компетенции Федерации, из чего следует, что миграционная политика как составная часть общего национального развития относится преимущественно к ведению федерального центра. Отсутствие прямого указания о миграционной деятельности говорит лишь о комплексности этой сферы общественной жизни, что, в свою очередь, подразумевает выделение данного вида деятельности в самостоятельный блок деятельности государства.

Во-вторых, формирование самостоятельного направления деятельности объективно определено еще и тем, что только независимость, относительная обособленность данных вопросов обусловлена потребностями общества и является условием образования соответствующего государственного органа для их решения. Вряд ли вызовет возражения тезис о том, что контроль, осуществляемый внутри общества (сферы жизни), не лишает его объективности и самостоятельности. Контроль подразумевает, что наблюдатель или организатор должен быть не внутри, а вне или над системой. Только независимый контрольный орган, подчиняющийся только закону и Конституции, может проводить эффективную социальную политику вне зависимости от складывающейся политической конъюнктуры.

В-третьих, одним из постулатов идеи об эффективном государстве является необходимость предметной специализации в деятельности государства, что подразумевает функционирование специального органа. При этом сам орган структурно может входить в механизм государства, но как бы растворяется или индивидуализируется в своем направлении специализации. Миграционный орган должен прежде всего осуществлять контроль за обществом, его частями с точки зрения легальности пребывания людей на территории государства, чего не делает ни один из органов государства. В социально-правовом государстве представляется вполне целесообразным поручить выполнение этой задачи специальному правовому органу государства - миграционному, который сигнализировал бы и власти, и обществу о динамике социальных передвижений (процессов) в целом, да еще и стимулировал общество в "гуманитарном" развитии.

В-четвертых, современное государство - весьма сложный и многофункциональный механизм, который представляет собой, в отличие от прошлых теоретических положений, динамично развивающуюся объективную реальность, которая не зависит от субъективных представлений о ней. В настоящий момент наличие миграционной функции - это объективное направление деятельности государства и общества, заданное условиями его существования. Организация и проведение учета мигрантов - это как бы механизм обновления и пополнения государством людских ресурсов с целью восполнения и воспроизводства общества, так как государство более устойчиво и жизнеспособно, когда существует определенный людской резерв.

В-пятых, обусловленные самой жизнью задачи миграционной сферы структурно, предметно и функционально обособлены от других задач, что, в свою очередь, обусловливает необходимость логического выделения их в самостоятельный предметно-деятельностный блок.

В-шестых, государственное управление миграционной сферой дает нам весьма убедительные основания полагать, что данная деятельность должна осуществляться как правовыми средствами, так и административными. Это подтверждается не только правовым характером нашего государства, но и целями оптимизации жизнедеятельности общества. Вместе с тем существенным отличием миграционной политики зарубежных стран от России является то, что в них государство проводит и регулирует только иммиграционную политику, в то время как внутренняя миграция регулируется исключительно экономическими рычагами и напрямую связана с поиском и сменой людьми места работы. Россия же не может полностью отказаться от административных механизмов регулирования внутренней миграции; в ней на законодательном уровне закреплена такая категория внутренних мигрантов, как вынужденные переселенцы, с 2006 г. прогнозируется резкий демографический спад, продолжается массовый отток населения из восточной части страны и регионов межэтнической напряженности <5>.

<5> Никифорова Е.А. Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 4 - 5.

Таким образом, обобщая вышесказанное, необходимо остановиться на общем понятии миграционной функции, которая представляет собой направление деятельности государства, его органов по контролю за пребыванием на территории государства в целях восполнения и воспроизводства общества.

Миграционной деятельности присущи следующие признаки, свидетельствующие и позволяющие сделать вывод о справедливости ее претензии на индивидуализацию в качестве самостоятельного органа и направления деятельности государства, то есть его функции:

а) миграционная деятельность государства как направление обусловлена объективно необходимыми и социально желаемыми целями;

б) данная деятельность носит социально-преобразующий характер;

в) содержанием миграционной деятельности является фактическая деятельность государства по контролю за социальными потоками граждан, неграждан и лиц без гражданства в обществе и гармонизация социальной жизни;

г) миграционная деятельность государства является нормативно-регламентированной и институциональной (государственный орган);

д) миграционная деятельность организационно обеспечена, в процесс ее осуществления вовлечен значительный механизм государства;

е) миграционная деятельность осуществляется особым сформированным органом государства;

з) данная деятельность предметно обособлена и осуществляется в рамках определенного политического и правового процесса;

и) осуществляется на основе самостоятельных начал организационного характера.

Все это подтверждает тезис о том, что вышеназванные полномочия и в целом роль государства в данной предметной области должны осуществляться как самостоятельная функция в сфере управления миграцией в обществе. По сути, она принадлежит контрольно-исполнительной ветви государственной власти как родовому явлению, и соответственно условно она может причисляться к этой функции государства.

Как и все функции государства, миграционная функция имеет свою собственную структуру. При этом эту функцию не следует рассматривать в качестве самодостаточного и относительно обособленного образования. Дело в том, что миграционная функция в соотношении с иными функциями государства также составляет систему и является ее элементом.

Основной задачей при рассмотрении структуры миграционной функции, на наш взгляд, является выделение в ее составе подфункций - относительно самостоятельных, устойчивых, интегрированных в единое целое, предметно обусловленных направлений государственной политики. Кроме того, рассмотрение каждой подфункции в отдельности способствует устранению излишней абстрактности при исследовании миграционной функции в целом.

По справедливому замечанию большинства отечественных правоведов, каждая функция государства имеет свой объект (предмет), объектную направленность, ибо беспредметных функций не существует <6>.

<6> См., напр.: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 18 - 23; Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. М., 1998. С. 34; Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. С. 161; Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. С. 191.

Объектами миграционной функции являются процессы и явления, наблюдение за которыми необходимо для обеспечения конституционного строя, реализации прав и свобод граждан, а также для обеспечения безопасности жизнедеятельности общества. Необходимо пояснить, что государство не ограничивается только лишь наблюдением за происходящим, поскольку это привносит некую созерцательность, невмешательство в случае видимых социальных отклонений и угроз. Не менее важным здесь является своевременное и эффективное реагирование в случае выявления отклонений, угрожающих или мешающих нормальному социальному развитию. Нередко такое реагирование сопряжено с применением государственного принуждения.

Выше мы уже рассматривали некоторые аспекты миграционной функции, процессы и явления, предметно обусловливающие осуществление государством миграционной функции. По этой причине автор считает возможным далее не рассматривать абсолютно все общественные отношения, процессы и явления, обеспеченные государственной миграцией, а ограничиться лишь стратегическими, социально важными сферами общественных отношений, являющихся объектами этой функции государства.

Каждый участок однородных общественных отношений, в котором проявляется миграционная функция государства, является для последней структурообразующим фактором. Другими словами, предметная дифференциация миграционной функции обусловливает наличие в ее составе соответствующих подфункций - основных структурных элементов. Более подробно на законодательном уровне цели и приоритетные направления миграционной политики определены, что позволяет прогнозировать развитие миграционной ситуации, нормативно-правового материала и облегчает создание системы миграционных органов. Таковыми являются: 1) воссоединение семей; 2) гуманитарная миграция (беженцы и лица, ищущие убежище); 3) трудовая (экономическая) миграция и другие. Все это осуществляется с целями:

содействия экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию;

выполнения международных обязательств по вопросам беженцев, предоставления убежища тем, кто в нем нуждается;

препятствования дискриминации, интеграции мигрантов в общество;

интенсивного международного сотрудничества;

стимулирования привлечения высококвалифицированных специалистов;

содействия воссоединению семей.

А. Подфункция государственного контроля в сфере миграционных прав и свобод.

Взаимоотношения личности и государства, гарантирование государством прав и свобод человека, чувство безопасности и уверенности в завтрашнем дне, реальная возможность передвижения и выбора места жительства - эти и другие отношения характеризуют современное правовое государство, формируют представление о его сущности, политическом режиме и безопасности. В этой связи права и свободы человека выступают особым объектом миграционной функции Российского государства.

Для российской государственно-правовой действительности признание прав и свобод человека в качестве приоритетных стало важным этапом на пути формирования эффективного социального государства. В соответствии с Конституцией Российской Федерации государство не только провозгласило высшей ценностью человека и его права, но и возложило на себя обязанность их обеспечивать. Тем не менее конституционная обязанность государства по обеспечению прав и свобод человека оказалась трудноразрешимой задачей <7>.

<7> Киричек Е.В. Охрана и защита конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (на примере Уральского федерального округа): Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 15.

"Главным условием эффективности, значимости правозащитной деятельности, - пишет профессор В.Я. Кикоть, - было, есть и будет наличие эффективного механизма всеобъемлющего контроля и надзора за проведением в жизнь мер, мероприятий социально-правовой защиты конституционных прав и свобод граждан государством, его органами и организациями, всеми должностными лицами, представленными в них" <8>.

<8> Кикоть В.Я. Теория и практика социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан Российской Федерации // Права человека в России и правозащитная деятельность государства / Под ред. В.Н. Лопатина. СПб., 2003. С. 69.

Б. Подфункция трудовой миграции и экономического развития входит в содержание миграционной функции - самой многочисленной группы. Этот вид миграции является самостоятельным объектом миграционной деятельности государства. Являясь важным фактором в возникновении и развитии государства, экономические отношения были и остаются объектом постоянного наблюдения, воздействия с его стороны. Однажды возникнув, государство имманентно заинтересовано в устремлении своего регулирующего и контрольного воздействия на экономику. Кроме того, провозгласив себя социальным государством, Российское государство тем самым продекларировало заинтересованность в добросовестных трудовых ресурсах на основе права свободного труда. В целом миграционная политика отбора трудовых резервов направлена на эффективное решение трудовых и демографических проблем (приоритет привлечения высококвалифицированных специалистов и молодежи).

Самостоятельные иммигранты разделяются на тех, кто будет искать работу по найму, и тех, кто планирует начать свое собственное дело. Одним словом, трудовая миграция представляет собой разновидность социальной миграции, способствующей развитию экономической и научно-технической сферы общества.

Экономическая (трудовая) миграция должна исходить из законодательно закрепленного приоритета поощрения иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных оказать благоприятное влияние на рост экономики страны. Наряду с этим будет происходить практически полный отказ от иммиграции неквалифицированных специалистов, в том числе временных и сезонных работников.

Не отрицая в целом обслуживающую и вспомогательную природу данной подфункции, автор полагает, что экономическая ситуация в России в период реформирования общества, сопровождаемая формированием новых финансовых институтов, созданием рабочих новых мест, развитием малого и среднего бизнеса, сообщает всей миграционной функции особый импульс и значение. При этом автор считает экономический или трудовой миграционный контроль частью функции миграции, придавая ему статус подфункции. Другими словами, это фактор, предметно обусловливающий наличие в составе миграционной функции контрольно-экономической подфункции.

В. Подфункция государственного учета миграции и легальности пребывания на территории государства или так называемая подфункция миграционного контроля в сфере законности.

Необходимость точного и неукоснительного выполнения государственно-властных велений обусловливает осуществление государством наблюдения, проверки процесса реализации правовых норм в любой сфере общества. В частности, осуществляя миграционную деятельность, государство заинтересовано в надлежащей реализации законодательства и для этого осуществляет проверку, наблюдение за процессом его реализации. При этом для государства и его органов особенно важно, насколько точно и единообразно выполняются нормативные предписания. Другими словами, осуществление государственного контроля в миграционной сфере обусловлено необходимостью обеспечения режима законности в государственном управлении. В этой связи законность предстает перед нами в качестве особого объекта миграционной функции. Кроме того, деятельность государства, его органов и должностных лиц по укреплению режима законности безотносительно к отраслевой дифференциации и специфике является содержанием соответствующей подфункции общего государственного контроля.

Одним из ведущих субъектов, осуществляющим данную подфункцию, является Федеральная миграционная служба России. Необходимо обратить внимание на то, что подфункция миграционного контроля за законностью в структуре миграционной функции выполняет роль "несущего", "цементирующего" элемента. Обусловлено это прежде всего универсальным и пронизывающим характером категории и принципа законности. Эта категория одинаково проявляется при осуществлении всех подфункций, прежде всего в форме руководящих и основополагающих начал, будь то законность при легальности пребывания либо законность в социальной деятельности.

Этот важнейший объект миграционной функции государства, где личные (гражданские) права и свободы граждан, в том числе право лиц на свободное перемещение, являются неотъемлемой частью правового государства. В настоящее время в любом государстве, избравшем правовой путь развития, миграционная функция выполняет функцию реального механизма обновления и пополнения людских ресурсов с целью восполнения и воспроизводства общества, так как государство более жизнеспособно, когда существует определенный людской резерв. Личные права и свободы выступают в качестве важнейшего способа поддержки жизнеспособности общества. Очевидно, что процесс контроля за миграцией в России как на федеральном, так и на региональном уровне должен быть в центре повышенного внимания государства, составлять один из объектов государственного контроля. Подфункция законности или государственного контроля за передвижениями "внутри" и "вовне" в этой связи выступает важным элементом общей миграционной функции государства. При этом есть все основания полагать, что ослабление данной подфункции способно повлечь ослабление в целом миграционной функции государства. К тому же отсутствие действенного контроля со стороны государства в сфере миграции может даже подорвать политические основы конституционного строя, как это происходит в западных странах.

Г. Подфункция государственного контроля в социальной сфере.

Социальная политика представляет собой наиболее сложный и противоречивый сегмент деятельности государства. Социальная сфера общественных отношений является своего рода индикатором эффективности политики государства. Концептуально социальная деятельность государства заключается в гарантировании обществу, группе, индивиду определенного объема благ. Сегодня основными задачами социальной деятельности государства являются гарантирование конституционных прав граждан в области социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем и др. <9>

<9> Коробов С.Е. Социальная функция государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 3.

Объектами, обусловливающими подфункцию контроля и надзора в социальной сфере, являются такие отношения, как социальная поддержка населения, сфера образования, здравоохранение, культура и другие.

В качестве элемента социальной подфункции можно назвать воссоединение семей, являющееся приоритетным направлением и объектом миграционной политики с точки зрения демографического развития общества. В частности, это подразумевает поддержку программ воссоединения семей и поощрение роста иммиграции лиц, имеющих высокую профессиональную квалификацию <10>. Ежегодная убыль российского населения превышает один миллион человек, что должно быть восполнено органическим, естественным образом, чему как раз способствует данный вид миграции. Воссоединение семей представляет собой особую заботу государства, так как ее основной целью является создание полноценных семей, поддержка материнства, отцовства и детства, демографический рост, а также формирование здоровой социальной атмосферы в государстве. В соответствии с Конституцией Российской Федерации государство не только провозгласило себя социальным, где достоинство личности является важнейшей ценностью личности, но и возложило на себя обязанность защищать его всеми мерами.

<10> См.: Fragomen T. United States immigration laws // International immigration review. 1997. N 2. P. 127.

Д. Подфункция контроля в сфере глобальных проблем современности.

Особым объектом миграционной функции государства являются неблагоприятные явления и процессы всеобщего планетарного масштаба. В 60-х годах XX в. термин "глобальные проблемы" стал широко использоваться для обозначения целого комплекса наиболее острых общечеловеческих проблем, рассматриваемых в общемировом масштабе <11>.

<11> Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. М., 2001. С. 126.

Глобальными проблемами и одновременно объектами миграционной функции современного государства являются проблемы в жизни цивилизации, влияющие на политические, демографические, социально-экономические процессы общества.

Необходимо отметить, что вышеуказанная группа объектов обладает спецификой. Особенностью глобальных проблем современности как объекта миграционной функции государства является их территориальный или геополитический масштаб. Проблемы экологии, СПИД, проблема распространения инфекционных заболеваний, проблема голода и нищеты, клонирования человека распространяются в мире, не считаясь с государственно-территориальными пределами, и потому не должны быть предметом государственно-властного воздействия со стороны одного государства или географического региона. Очевидно, что в условиях интеграции человечества (во многом антиэволюционной) функция миграционного контроля приобретает внешнеполитический, международный и соответственно стратегически миграционный аспект наряду с внутриполитическим содержанием.

Каждая подфункция как элемент структуры миграционной функции выполняет определенную нагрузку. Так, например, контроль, осуществляемый на ведомственном уровне (контроль руководителя за работой подчиненных), хотя и имеет тесное отношение и связь с миграционной функцией, тем не менее не входит в ее структуру, являясь, скорее, дополнением к ней.

Наряду с вопросом о структурной организации миграционной функции особого внимания заслуживает также вопрос о ее реализации. Каким образом, при помощи каких средств осуществляется миграционное воздействие государства? Чем, наконец, обусловлено социально-преобразующее, превентивное, коррелирующее, сдерживающее, принуждающее проявление государственной политики в этой сфере? Для ответа на эти и некоторые другие вопросы необходимо заглянуть внутрь этого явления, посмотреть на работу того механизма, который и приводит в действие миграционный контроль, сообщая ему свойства функции государства.

Выполняя ту или иную функцию, государство посредством особого механизма воздействует на общественные процессы, при этом государственная власть способна проводить внутри данных социальных отношений собственную волю даже вопреки сопротивлению населения.

Категория "механизм", прочно укрепившаяся в понятийно-категориальном аппарате теории государства и права, вполне может быть использована при исследовании функциональной характеристики государства. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что пока термин "механизм реализации функций государства" не является общепринятым при изучении вопросов осуществления функций государства. Традиционно в юридической литературе для рассмотрения вопросов реализации функций государства используется категория "формы реализации (осуществления) функций" <12>.

<12> См., напр.: Бухтерева М.А. Формы реализации функций государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

Тем не менее, по справедливому замечанию Л.А. Морозовой, "несмотря на существование самостоятельного понятия "правовые формы реализации функций", это не исключает другой категории - "механизм выполнения конкретной деятельности государства" <13>. Исследуя вопросы осуществления идеологической функции государства, аналогичного взгляда придерживается А.Н. Буховец, оперируя понятием "механизм реализации" <14>.

<13> Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. М., 1998. С. 33.
<14> См.: Буховец А.Н. Идеологическая функция государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 16.

Как нам представляется, преимущество категории "механизм" заключается в том, что при ее помощи можно показать и объяснить любую функцию государства как динамичную, активную, фактически осуществляемую государством деятельность. Категория "механизм" позволяет проникнуть внутрь функции, посмотреть на организацию и что самое главное - действие ее структурных элементов, ее "узлов и деталей". Другими словами, механизм реализации функций государства сообщает им подвижность и социально-преобразующий характер, "воодушевляет" статичную по своей сути категорию "направление деятельности", поскольку знание направления отнюдь не означает движения по нему. Кроме того, теоретическое моделирование механизма реализации функций государства в сочетании с учетом отечественной и зарубежной государственно-правовой практики наверняка позволит избежать серьезных просчетов и ошибок в осуществлении каждой функции Российского государства.

Таким образом, под механизмом реализации миграционной функции государства, на наш взгляд, следует понимать взятые в единстве методы и принципы ее осуществления, а также правовые и организационные основы ее обеспечения. На законодательном уровне так или иначе закреплены элементы миграционной деятельности государства, основным из которых является извлечение экономических, культурных, социальных и демографических выгод от миграции, а также признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь общества с целью безопасности его существования.

Подводя некоторые итоги, необходимо отметить следующее.

Во-первых, как и любая функция государства, миграционная функция имеет определенную структуру и состоит из следующих подфункций:

а) подфункция контроля в сфере миграционных прав и свобод человека;

б) подфункция трудовой миграции и экономического развития;

в) подфункция государственного учета миграции и легальности пребывания на территории государства или подфункция контроля в сфере законности <15>;

<15> Данная подфункция имеет универсальный и всепроникающий характер, так как направлена на обеспечение законности (конституционности) и проявляется в каждой сфере общественных отношений. Будучи направленной на обеспечение законности (конституционности), данная подфункция наиболее юридизирована.

г) подфункция контроля в социальной сфере;

д) подфункция контроля в сфере глобальных проблем современности.

Во-вторых, миграционная функция осуществляется при помощи общих и специальных методов. К числу общих методов следует отнести методы убеждения и принуждения, находящиеся в диалектическом единстве, сочетаясь и взаимодополняя друг друга. При этом методы принуждения доминируют в силу властно-принудительного характера государственного миграционного контроля. Эти методы, особенно в условиях реформируемого общества, являются наиболее действенными и результативными. Тактические приемы проверки (выявления) и реагирования, взятые в единстве, образуют специальные методы осуществления миграционной функции.

В-третьих, в основе осуществления миграционной функции (как и любой функции государства) лежат общие и специальные принципы.

В-четвертых, миграционная функция и составляющая ее содержание миграционная деятельность обусловлена и постоянно ориентирована на достижение определенной цели. В качестве генеральной цели (цели-максимы) каждой функции государства, в том числе и миграционной, можно рассматривать создание и поддержание благоприятных условий жизнедеятельности (развития) для максимального числа граждан. Непосредственной целью миграционной функции является обеспечение восполняемости людских резервов посредством контроля за соответствием требованиям норм права, целесообразности и безопасности, мигрирующих социальных потоков для восполнения и воспроизводства общества.