Мудрый Юрист

"Цепкая" таможня: проблемы совершенствования таможенного контроля

Таможенная реформа породила принципиальное изменение таможенного законодательства и качественное изменение административных механизмов таможенного регулирования, в их числе: изменение правового статуса таможенных служащих, их демилитаризация, введение европейских таможенных технологий, построение работы по принципу системы анализа и управления рисками <1>, что должно было существенно понизить степень административного давления на граждан, вступающих в таможенные правоотношения. Тезисы о принципиальном изменении методов работы на границе и либерализации таможенного законодательства постоянно появляются в средствах массовой информации и научных работах ученых, разрабатывающих таможенную проблематику <2>.

<1> См.: Приказ ГТК России от 26.09.2003 N 1069 "Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации".
<2> См., напр.: Ноздрачев А.Ф. Административная организация таможенного дела. М., 2005; Моравек Я.И. Новый Таможенный кодекс и совершенствование таможенного законодательства // Право и экономика. 2003. N 6.

Вместе с тем инертность таможенной системы не так легко преодолеть. Ранее автором настоящей статьи рассматривалась проблема взаимодействия уголовного и административного законодательства в таможенной практике, в части "излишнего усердия правоприменителей от таможни", при привлечении лиц к административной ответственности за перемещение с нарушением таможенных правил через таможенную границу Российской Федерации иностранной валюты <3>. Анализ оспоренных постановлений таможни позволил сделать ряд выводов, которые сводятся к следующему:

<3> См.: Самойлов А.В. Таможенная служба. Правовые пробелы // Материалы III межвузовской научно-практической конференции. М.: ГУУ, 2003.
  1. процент постановлений таможни, отмененных в процессе ведомственного контроля, оказался минимальным;
  2. обязательный досудебный порядок урегулирования таможенного спора затягивал рассмотрение дела по существу;
  3. налицо злоупотребления таможенными органами процессуальными правами, что подтверждается негативной для ГТК России статистикой проигранных в суде дел.

Кроме того, существовавшие в старом Таможенном кодексе санкции за нарушения таможенных правил, связанные с перемещением через таможенную границу иностранной валюты, были явно неадекватны степени общественной опасности подобных правонарушений.

Дела заводились по ст. 279 старой редакции Таможенного кодекса, которая предусматривала ответственность за недекларирование или недостоверное декларирование товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации. При превышении объектом непосредственного правонарушения стоимости в пятьсот минимальных размеров оплаты труда данное правонарушение переходило в разряд уголовных преступлений, квалифицируемых по ст. 188 Уголовного кодекса РФ, - контрабанда.

Данное правонарушение типично для пассажирских подразделений таможен, в связи с чем механизм чрезмерного административного воздействия на граждан, допустивших подобное правонарушение, можно проиллюстрировать на отдельно взятом примере.

Московской прокуратурой по надзору за исполнением законов на воздушном и водном транспорте в Государственный таможенный комитет был принесен протест по делу о нарушении таможенных правил N 08500/927/2000. Постановление Шереметьевской таможни требовалось отменить по следующим основаниям.

После поступления в Шереметьевскую таможню из СО при ЛУВД в аэропорту Шереметьево копии постановления о прекращении уголовного дела N 5228, ранее возбужденного в отношении гражданина Ч. по ч. 1 ст. 188 Уголовного кодекса Российской Федерации на основании материалов дела о нарушении таможенных правил N 08500/927/2000, производство по административному делу было возобновлено посредством вынесения постановления о возобновлении производства по делу о НТП, со ссылкой на ст. 302 Таможенного кодекса Российской Федерации. Подобное процессуальное действие разделом X Таможенного кодекса 1993 г. не предусмотрено и являлось незаконным.

В случае возбуждения в отношении физического лица по материалам дела о нарушении таможенных правил уголовного дела по тому же факту, в соответствии с требованием п. 11 ст. 291 Таможенного кодекса РФ, дело о НТП подлежит прекращению.

В соответствии с требованием ст. 302 ТК РФ в случае отказа в возбуждении или прекращении уголовного дела по признакам контрабанды органами предварительного следствия, другими органами дознания, прокурором или судом, но при наличии признаков нарушения таможенных правил, производство по делу и его рассмотрение по материалам, содержащим данные о таких признаках, проводятся после получения этих материалов таможенным органом Российской Федерации в общем порядке.

Таким образом, производство по делу о нарушении таможенных правил согласно ст. 302 Таможенного кодекса РФ возобновляется путем составления нового протокола о нарушении таможенных правил (что и является общим порядком) на основании материалов, содержащих данные о признаках нарушения таможенных правил, поступивших от следственного или судебного органа, прекратившего уголовное дело либо отказавшего в его возбуждении. Дело о нарушении таможенных правил N 08500/927/2000, на основании которого в отношении гражданина Ч. было возбуждено уголовное дело, в нарушение требований п. 11 ст. 291 Таможенного кодекса РФ прекращено не было, т.е. окончательного решения не принималось, срок производства не продлевался. Производство по нему возобновлено с нарушением требований ст. 302 Таможенного кодекса РФ.

Частями 2 и 3 ст. 248 старой редакции Таможенного кодекса РФ предусмотрено, что применение таможенными органами РФ и их должностными лицами мер воздействия за нарушение таможенных правил производится в пределах их компетенции, в точном соответствии с законодательством Российской Федерации.

Принимая во внимание, что возобновление производства по делу о НТП Шереметьевской таможней было осуществлено незаконно, с нарушением требований ст. 302 ТК РФ, все процессуальные действия, проведенные в ходе производства по делу после его возобновления (принятие дела к производству, осмотр предметов и документов, приобщенных к делу, и т.п.), являются незаконными. Доказательства по делу, добытые в ходе производства указанных процессуальных действий, являются недопустимыми, т.к. получены с нарушением порядка, предусмотренного ТК РФ.

Таким образом, постановление по делу о нарушении таможенных правил N 08500/927/2000 в отношении гражданина Ч. от 26 декабря 2000 г. вынесено на основании недопустимых доказательств, полученных незаконным путем, в связи с чем является незаконным и на основании п. 1 и 3 ст. 374 ТК РФ подлежит отмене, а дело в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 373 ТК РФ подлежит направлению в таможню для дополнительного производства.

В своем ответе на принесенный протест Государственный таможенный комитет признает указанные процессуальные нарушения, но вместо необходимых мероприятий ведомственного контроля занимает следующую позицию.

Таможенным кодексом РФ действительно не предусмотрен порядок возобновления производства по делу о нарушении таможенных правил в случае отказа в заведении уголовного дела. При этом в соответствии со ст. 302 ТК РФ в случае отказа в возбуждении или прекращении уголовного дела органами предварительного следствия, другими органами дознания, прокурором или судом, но при наличии признаков нарушения таможенных правил, производство по делу и его рассмотрение по материалам, содержащим данные о таких признаках, проводятся после получения этих материалов таможенным органом в общем порядке.

Общие условия производства по делам о нарушении таможенных правил и их рассмотрении были регламентированы главой 40 ТК РФ. В частности, ст. 289 ТК РФ предусматривает, что дело о нарушении таможенных правил считается заведенным, а производство по нему начатым с момента составления протокола о НТП. При этом в соответствии с п. 11 ст. 291 ТК РФ начатое производство по делу о нарушении таможенных правил подлежит прекращению при наличии по тому же факту уголовного дела в отношении физического лица. Действительно, в нарушение данных требований дело о НТП N 08500/927/2000 в отношении Ч. не было прекращено таможней при возбуждении в отношении его уголовного дела. После поступления в таможню постановления о прекращении уголовного дела в отношении гражданина Ч. производство по делу о НТП в отношении его было возобновлено. Исследовав документы, имеющиеся в материалах дела, таможенный орган, рассматривающий дело о НТП, сделал вывод о наличии в действиях гражданина Ч. состава таможенного правонарушения, он был привлечен к ответственности за нарушение таможенных правил.

При этом ГТК России приходит к довольно странному выводу:

"В связи с тем что обстоятельства, подлежащие доказыванию в ходе производства по делу о НТП, в соответствии со ст. 320 ТК РФ были исследованы и установлены в полном объеме, а ошибка, допущенная таможенным органом, является неустранимой, основания для отмены постановления Шереметьевской таможни по делу о нарушении таможенных правил N 08500/927/2000 и возвращении дела для дополнительного производства в соответствии со ст. 374 ТК РФ отсутствуют". На взгляд автора, это не очень сильная правовая позиция.

Решением суда по данному делу постановление таможни было отменено, но факт административного давления со стороны таможни, порожденный неточностью формулировок действовавшего на тот момент законодательства, неэффективность ведомственного контроля за деятельностью нижестоящих таможенных органов и использование всех доступных средств и методов для защиты вынесенного таможней постановления очевидны. При этом решение суда, вынесенное не в пользу таможенного органа, также подтверждает вывод о наличии нарушений при вынесении административного наказания за правонарушение, исследованное в рамках уголовного производства, по которому вступило в силу постановление о прекращении уголовного дела.

Практика работы таможенных органов, осуществляющих пассажирский контроль, насыщена аналогичными делами, и процент постановлений таможни, вынесенных после прекращения по данному факту уголовных дел, имеющих отрицательную судебную ретроспективу, очень велик.

Вместе с тем таможенная реформа затронула и данный сектор таможенных правоотношений. Как же обстоят дела с перемещением валюты через границу после всех преобразований, проведенных в ходе реформирования таможенного законодательства?

  1. Квалификация правонарушений в области таможенного дела - это теперь предмет ведения Кодекса об административных правонарушениях.
  2. Нарушения правил перемещения наличной валюты образуют состав административного правонарушения, квалифицируемого отдельной статьей КоАП - 16.4 "Недекларирование или недостоверное декларирование физическими лицами иностранной валюты". При этом санкция за данное правонарушение существенно уменьшена и выражается в наложении административного штрафа в размере от десяти до двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда, а не 100% стоимости непосредственного объекта правонарушения, как раньше.
  3. В новом Таможенном кодексе нет обязательного досудебного порядка урегулирования спора, который затягивал рассмотрение дела на 2 - 3 месяца.

Таким образом, правовые предпосылки для либерализации данного вида общественных правоотношений налицо. Вместе с тем на практике таможня не так охотно отказывается от своих властных полномочий.

Рассмотрим пример, взятый из обзора правоприменительной практики, проведенного ФТС России <4>.

<4> Письмо ФТС России от 29.09.2006 N 01-06/34024 "О направлении правоприменительной практики".

Шереметьевской таможней по факту недекларирования гражданином Российской Федерации Г. вывозимой иностранной валюты было возбуждено уголовное дело по части 1 статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ), которое было прекращено по части 1 статьи 28 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ) в связи с деятельным раскаянием лица. Вещественные доказательства - иностранная валюта в сумме 16200 долларов США - обращены в доход государства.

Впоследствии постановлением Шереметьевской таможни по делу об административном правонарушении, возбужденному по тому же факту, гражданин Г. был признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 16.4 КоАП РФ.

Данное постановление в связи с протестом прокурора было пересмотрено ФТС России и отменено, производство по делу прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения по следующим основаниям.

Статьей 8 УК РФ установлено, что основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, то есть субъекта, объекта, субъективной и объективной сторон. Статьей 28 УПК РФ предусмотрена возможность прекращения уголовного преследования в связи с деятельным раскаянием лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления небольшой или средней тяжести, в случаях, предусмотренных статьей 75 УК РФ.

Согласно части 1 статьи 75 УК РФ лицо, впервые совершившее преступление небольшой или средней тяжести, может быть освобождено от уголовной ответственности, если после совершения преступления добровольно явилось с повинной, способствовало раскрытию преступления, возместило причиненный ущерб или иным образом загладило вред, причиненный в результате преступления, и вследствие деятельного раскаяния перестало быть общественно опасным. По смыслу статьи 75 УК РФ освобождение лица от уголовной ответственности по рассматриваемому основанию не равнозначно оправданию лица, признанию его невиновным или не совершившим преступления. Напротив, уголовный закон исходит из факта совершения лицом уголовно наказуемого деяния. Поэтому предусмотренные законом основания освобождения от уголовной ответственности не являются реабилитирующими, а само деяние не перестает быть преступным.

В данном случае критерием разграничения уголовного преступления, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 188 УК РФ, и административного правонарушения, квалифицируемого по статье 16.4 КоАП РФ, также является стоимость перемещенных через таможенную границу Российской Федерации денежных средств. Частью 1 статьи 188 УК РФ предусмотрена ответственность за деяние, выражающееся в перемещении в крупном размере через таможенную границу Российской Федерации товаров или иных предметов. Крупным размером УК РФ признает стоимость, ущерб, доход либо задолженность в сумме, превышающей 250000 рублей. Согласно материалам дела гражданин Г. переместил через таможенную границу Российской Федерации иностранную валюту в сумме 16 200 долларов США, что на день совершения правонарушения превышало 250000 рублей. Данное обстоятельство свидетельствует о наличии в действиях Г. признаков преступления, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 188 УК РФ. Постановление о прекращении уголовного дела в отношении Г. также содержит вывод о наличии в его действиях состава уголовно наказуемого деяния.

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии с частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, а следовательно, за совершение уголовно наказуемого деяния применяться не может.

Принимая во внимание, что в действиях гражданина Г. содержится состав преступления, предусмотренного частью 1 статьи 188 УК РФ, что подтверждается постановлением о прекращении уголовного дела, в его действиях отсутствует состав административного правонарушения.

К чести таможенной службы, процедурам ведомственного контроля начинает уделяться необходимое внимание. Так, в первом квартале 2006 г. выявлено 572 не соответствующих требованиям законодательства постановления таможенных органов, из них 447 отменено, 125 - изменено <5>.

<5> См., напр.: Письмо ФТС России от 26.05.06 N 15-162/18263 "Об итогах деятельности таможенных органов по осуществлению ведомственного контроля в I кв. 2006 г.".

Исследуемое постановление также отменено в процессе ведомственного контроля, но желание таможни во что бы то ни стало самостоятельно принять решение по выявленному таможней правонарушению не совсем укладывается в провозглашенные принципы реформирования таможенной службы, такие, как либерализация таможенных правоотношений и снижение административного давления со стороны таможенных органов.

Таким образом, констатировав появление в процессе таможенной реформы более совершенной и соответствующей реалиям времени нормативной правовой базы, приходится признать, что психологии таможенников, долгое время осуществлявших тотальный таможенный контроль, свойственна определенная степень инертности.

В этой связи задача по формированию новых условий осуществления таможенного контроля ложится на ФТС России, что предполагает регулярный мониторинг таможенных актов, постоянный ведомственный контроль решений, принимаемых таможенными органами, активное взаимодействие с судебными органами и тщательный анализ судебной практики по таможенным спорам.