Мудрый Юрист

Структура административного процесса

Шатов С.А., кандидат юридических наук (Псковский юридический институт ФСИН России).

Структура административного процесса включает совокупность производств положительного и юрисдикционного характера, охватывающих правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти <1>. Данная точка зрения в наибольшей степени соответствует теории права и современному законодательству и разделяется большинством ученых-юристов. Вместе с тем, по мнению И.В. Пановой и некоторых других авторов, в структуру административного процесса входят не только виды административных производств, но и "два других элемента процессуальной формы: стадии административного процесса, а также характеристика соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим), т.е. принципы, действующие в административно-процессуальной сфере; средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии" <2>.

<1> См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 120 - 121, 147 - 163.
<2> Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. N 2. С. 124.

Административные производства отличаются по характеру индивидуально-конкретных дел, особенностям правового статуса органов, их разрешающих, и некоторым другим юридическим параметрам. Основным критерием классификации производств административного процесса является характер индивидуально-конкретных дел, складывающихся в сфере государственного управления. Под характером понимаются общие свойства для какой-либо отдельной группы административных дел <3>.

<3> См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003. С. 277 - 280.

Нами разделяется научная позиция В.Д. Сорокина, предложившего включить в структуру административного процесса те производства, которые имеют законодательное закрепление, а именно: по принятию нормативных актов государственного управления; по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления; по административно-правовым жалобам и спорам; по делам о поощрениях, об административных правонарушениях; дисциплинарное, регистрационное, лицензионное, исполнительное производства <4>. В решении актуальных проблем, связанных с совершенствованием правового регулирования административных производств, преодолением фрагментарности действующего административно-процессуального законодательства, важная роль отводится кодификации административно-процессуальных норм <5>.

<4> См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб., 2004. С. 323 - 324.
<5> См., напр.: Костенников М.В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000; Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. С. 608 - 623; Хангельдыев Б.Б. Основы кодификации административно-процессуальных норм: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Свердловск, 1967.

М.Я. Масленников в числе административных производств называет сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления), и обязательно - производство по применению мер административного принуждения <6>. По мнению Д.Н. Бахраха, административное производство как часть административного процесса - это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм <7>.

<6> Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. N 2. С. 16.
<7> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 307.

Как считал А.П. Коренев, "каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно-процессуальным институтом" <8>. Ученый выделял следующие административные производства: по обращениям граждан; по делам: о поощрении, о дисциплинарных проступках, об административных правонарушениях, о возмещении в административном порядке материального ущерба, об изобретениях, открытиях и патентах; по исполнению постановлений о наложении административных взысканий <9>.

<8> Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3 ч. Ч. 1. М., 2001. С. 250.
<9> Там же. С. 250 - 251.

Ю.М. Козлов отмечал, что в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц) административный процесс выражается в нескольких конкретных формах (видах производств). Под административным производством автор понимал нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета. В соответствии с классификацией административно-процессуальной деятельности все виды производств предлагалось первоначально разделить на две большие группы: 1) юрисдикционные производства; 2) процедурные производства. К общим признакам этих групп производств автор относил: преимущественно внесудебный порядок разрешения индивидуальных дел; юридически-властное начало; урегулированность административно-процессуальными нормами; административно-процессуальные отношения и принципы. В числе юрисдикционных производств были названы: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам. Наиболее важными видами процедурных производств Ю.М. Козлов считал лицензионно-разрешительное, регистрационное и правотворческое <10>.

<10> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 392 - 393 (автор главы - Козлов Ю.М.); Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ: Учебник. М., 1996. С. 305, 312.

В.А. Юсупов в качестве критерия классификации административных производств предлагает учитывать характер функций управления. Такой подход позволил автору разработать следующую классификацию административных производств:

  1. учредительное производство (регулирующее порядок создания, реорганизации и ликвидации структур, комплектования личного состава аппарата управления);
  2. производство по выработке актов планирования;
  3. производство по осуществлению оперативной деятельности органа управления (порядок разделения функций между органами, между структурными подразделениями и должностными лицами; расстановка кадров; определение конкретных заданий, контроль за их выполнением; применение мер поощрения и др.);
  4. производство по осуществлению регистрационных действий (регулирующее порядок удостоверения органами управления юридических фактов или их систем);
  5. по заключению административных договоров (особенно актуально при решении комплексных проблем, если нет системы прямой подчиненности, а ведомственная разобщенность мешает совместной деятельности различных органов и должностных лиц);
  6. по рассмотрению дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан;
  7. по разрешению административных споров;
  8. по применению принудительных мер в сфере управления <11>.
<11> Актуальные проблемы административного права России (материалы научно-практической конференции) (выступление В.А. Юсупова) // Государство и право. 1999. N 5. С. 83.

Следует отметить, что в последние годы высказывается мнение о существовании трех административных процессов - административно-правотворческого (нормотворческого), административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного <12>. Однако, на наш взгляд, административный процесс - единая, целостная юридическая категория. Его структура (что в данном случае созвучно гражданскому и уголовному процессам) включает различные виды производств, а не отдельные, самостоятельные процессы. Нам представляется верной формулировка М.Я. Масленникова: "Производств может быть множество, административный процесс - только единичен" <13>.

<12> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 306; Панова И.В. Административно-процессуальное право России / Под ред. Э.Н. Ренова. М., 2003. С. 51.
<13> Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. N 2. С. 16. См. также: Шатов С.А. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. N 6. С. 97.

Вместе с тем, по мнению Д.Н. Бахраха, в административно-правотворческом процессе можно выделить производства по принятию нормативных актов Правительством РФ, центральными федеральными органами исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектов РФ. В административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс предлагается включить производства: по комплектованию личного состава; по приватизации государственного и муниципального имущества; по применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам; по распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков и т.п.); по выдаче разрешений (лицензий); по регистрации (транспортных средств, прав на недвижимость, граждан и т.п.); по аттестации; надзорные. Административно-юрисдикционный процесс состоит из производств: по жалобам граждан; по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; исполнительное (исполнение актов судов и иных уполномоченных органов о передаче денежных средств и иного имущества либо совершении определенных действий в пользу других граждан, организаций); по применению мер административного пресечения <14>.

<14> Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 307 - 308.

И.В. Панова в административно-нормотворческом процессе различает производства по принятию: 1) постановлений и распоряжений Правительства РФ; 2) приказов, инструкций, иных актов министерств и других федеральных органов специальной компетенции; 3) нормативных актов субъектов РФ; 4) "внутриаппаратных" (локальных) актов различных государственных учреждений (предприятий). Административно-правонаделительный процесс предлагается понимать как совокупность следующих производств: 1) по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; 2) разрешительное; 3) регистрационное; 4) учредительное; 5) кадровое (служебное); 6) административно-договорное; 7) приватизационное <15>.

<15> Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды. С. 125 - 127.

Протекающие в экономической, политической и социально-культурной сферах жизни общества преобразования неизбежно отражаются на правовой системе государства. В ходе адаптации государственного управления к новым социально-экономическим условиям возникают и развиваются новые административные производства, например: регистрационное, лицензионное, исполнительное, учредительное, служебно-кадровое, приватизационное; по заключению административных договоров, размещению государственных заказов, обеспечению специальных административно-правовых режимов, стандартизации, сертификации, аттестации, аккредитации и др. <16>. Следовательно, нельзя не признать заметного расширения и усложнения правового поля, где действуют административно-процессуальные нормы, что свидетельствует о возрастании их социальной роли. По широте сферы обеспечения потребностей материальных норм различных отраслей права административный и гражданский процессы практически равноправны <17>.

<16> См., напр.: Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. С. 143 - 212; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 545 - 549; Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 62 - 111; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс. С. 271 - 280.
<17> См.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 32, 197. См. также: Административное право РФ / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004. С. 314 - 319.

В структурном отношении административный процесс сложнее, чем уголовный и гражданский процессы. В.Д. Сорокин отмечал органическую способность административного процесса интенсивно пополняться новыми производствами, вызванными к жизни объективными социальными потребностями и ранее неизвестными законодательству и юридической науке. При этом следует учитывать, что производства, образующие административный процесс, существуют отдельно, независимо друг от друга и обладают юридическим равноправием. Другими словами, производства административного процесса располагаются, по образному выражению В.Д. Сорокина, "параллельно" <18> (в то время как для уголовного и гражданского процессов в основном характерна логическая последовательность осуществления производств).

<18> См.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 117 - 119, 196 - 197.

В связи с этим, по нашему мнению, административному процессу свойственны такие особые признаки, как динамизм и интегративность. Последние характеризуют его устойчивые связи с разнообразными сторонами общественной и государственной жизни, высокую степень восприимчивости к изменениям, происходящим в сфере государственного управления, а также способность к гибкой и оперативной внутренней модернизации. Эволюция административного процесса предполагает включение в его структуру вновь возникающих производств, которые, с одной стороны, строятся по общим административно-процессуальным канонам, а с другой - оказывают ответное влияние на юридическую природу процесса. Как раз в этом, на наш взгляд, и заключается существенный потенциал развития и непреходящее социально-правовое значение административно-процессуального права.