Мудрый Юрист

Исторические особенности формирования спецслужб и правоохранительных органов великобритании

Виноградов Н.С., адъюнкт кафедры общеправовых дисциплин, капитан.

Государственный механизм Великобритании во многом отличается от классических моделей, принятых в теории государства и права. В качестве основных особенностей можно выделить следующее. Во-первых, форма государственного устройства, оказывающая значительное влияние на построение государственного механизма в любом государстве, касательно Великобритании <1> может быть охарактеризована как промежуточное звено между федеративным и унитарным государством. Несмотря на то что исторически-национальные единицы (Англия, Шотландия, Северная Ирландия, Уэльс) не обладают всеми атрибутами субъектов федерации, в последнее время в результате начатой Джоном Мейджером административной деволюции (постепенное перераспределение властных полномочий от центральных органов власти к региональным) данные единицы обретают все большую самостоятельность. Именно это позволяет не согласиться с классическим пониманием Великобритании как унитарного государства. Во-вторых, форма правления также претерпела значительные изменения за период конца XX - начала XXI в. Это выразилось в постепенном уменьшении политической роли парламента, которому сопутствовало усиление положения правительства и премьер-министра. В первую очередь это отразилось на законодательном процессе. В настоящее время парламент скорее выполняет функции по приданию решениям правительства силы закона, нежели занимается самостоятельным законотворчеством. В-третьих, государственный механизм Великобритании находится в постоянной эволюции, вновь создаваемые органы государства соседствуют с архаичными правовыми институтами (например, Тайный совет), что особенно сильно проявляется в положении значительно изменившегося за последние несколько лет механизма правоохранительных органов и спецслужб этой страны. Все данные особенности неслучайны, они являются результатом многовекового развития государства и права Великобритании. Правоохранительные органы и спецслужбы не являются в этом отношении исключением. Для юридической науки интересно рассмотрение изменений данного сегмента государственного механизма, исходя из исторической и политической обстановки в государстве и в мире в целом.

<1> Под правоохранительными органами в рамках данной статьи понимаются органы общей и специальной полиции, спецслужбы - органы внешней и внутренней разведки.

Система правоохранительных органов Великобритании имеет многовековую историю. История Великобритании как государства начинается с завоевания Британских островов в V - VI вв. англосаксами. После нормандского завоевания Англии в 1066 г. завершился процесс феодализации, сопровождавшийся политическим объединением страны. Именно начиная с этого времени начинается формирование полиции на местах. Констебль как основное лицо, выполняющее полицейские функции, был в то время основным представителем правоохранительной системы. Часть полицейских функций выполняли и шерифы. С постепенным формированием единой административной и судебной систем полицейские функции были также возложены на мировых судей. Однако именно констебль как низовое звено всех полицейских подразделений по-прежнему выполнял большую часть оперативной работы.

Полицейские подразделения традиционно были ориентированы на местные нужды, правоохранительная система была децентрализована. Полномочия сотрудников полиции были ограничены административными границами района их проживания. Однако в конце XVIII в. встает необходимость создать централизованную систему правоохранительных органов, а также специальные полицейские подразделения. Так, в 1800 г. было создано полицейское подразделение в городе Глазго, финансировавшееся за счет налогов и находившееся под руководством городской администрации. Однако наибольшее влияние на тенденции в области формирования полицейских подразделений оказало создание в 1829 г. Полиции Большого Лондона (Metropolitan Police) - первого полицейского учреждения современного образца. Впервые была сформирована иерархия полицейских должностей, создан общий регламент, введена единая форма. При этом данное учреждение было выведено из-под юрисдикции городской администрации и переподчинено непосредственно Правительству. При этом полицейские были лишены права использовать оружие. При попытке создать во всех графствах правоохранительные органы по образцу Полиции Большого Лондона стала очевидной необходимость адаптировать данную модель к изменяющимся задачам полиции и обстановке, в которой ей приходится работать. Так, если в 1860 г. в Англии и Уэльсе было создано уже около 200 полицейских подразделений на базе полиции графства, то в Северной Ирландии ввиду борьбы этого региона за независимость пришлось создать военизированную полицию.

Одновременно с этим происходило выделение из полиции специальных подразделений, задачи которых отличались от задач полиции графств. В 1878 году из Полиции Большого Лондона был выведен в качестве самостоятельного подразделения Следственный департамент. Также в качестве самостоятельных правоохранительных органов существовали Таможня Ее Величества, Транспортная полиция (British Transport Police) и другие. Значительные изменения произошли и в XX веке. В качестве самостоятельного полицейского подразделения была создана Полиция ядерной безопасности (Civil Nuclear Constabulary). Также впервые были созданы учреждения, совмещающие правоохранительные и разведывательные функции - Национальная служба Криминальной разведки (National Criminal Intelligence Service), Национальный отряд по борьбе с преступностью (National Crime Squad), которые в 2006 г. были объединены в Агентство по серьезной и организованной преступности (Serious Organised Crime Agency). Как и Полиция Большого Лондона, эти органы осуществляют свою деятельность на всей территории Великобритании вне зависимости от административно-территориального деления.

С момента создания Полиции Большого Лондона было принято множество актов, касающихся деятельности правоохранительных органов. Большая их часть была посвящена либо созданию, реорганизации и упразднению тех или иных полицейских подразделений, либо разграничению полномочий между ними. Однако еще одной важной для Великобритании темой, постоянно находившей свое отражение в законодательстве, являлась подотчетность и поднадзорность полицейских подразделений. Несмотря на сложившуюся практику подчинения Полиции органам местной власти, была необходимость создания центрального контрольно-надзорного органа. При этом сформировалась довольно сложная система надзора, которая носила как ведомственный, так и вневедомственный характер. Позднее подобный же механизм был использован при создании контрольно-надзорных органов, занимающихся вопросами деятельности спецслужб. Суть данного механизма заключается в создании специальных органов, состоящих из высших полицейских чинов, называемых Руководством полиции. Их основной задачей является обеспечение оптимальной деятельности подотчетных им подразделений. С другой стороны, надзором также занимается независимо действующий орган, который в настоящее время называется Ее Величества Инспекция учреждений констебля. Этот орган занимается оценкой эффективности деятельности полиции по всей Великобритании, при этом о результатах проверки докладывается непосредственно в МИД. На настоящий момент в состав данной инспекции входят два подразделения: одно занимается надзором за полицией Англии и Уэльса, второе - Шотландии. Таким образом достигаются, с одной стороны, независимость полиции от других органов власти, а с другой - постоянный контроль за деятельностью правоохранительных органов.

В настоящее время все более часто заявляют о необходимости слияния полицейских подразделений графств, мелких городов в крупные полицейские формирования, деятельность которых не ограничивалась бы пределами административно-территориальных единиц. Выдвигались даже предложения по созданию единого государственного органа по европейскому образцу. Однако на настоящий момент рассмотрение вопросов о слиянии было отложено до 2008 г., за это время руководители полицейских подразделений должны подготовить свои планы по реорганизации полицейских учреждений. Однако тенденция по ликвидации разрозненности государственных органов, особенно правоохранительных, наглядно свидетельствует о стремлении нового руководства государства, в первую очередь министра внутренних дел и премьер-министра, перестроить несколько архаичную систему правоохранительных органов с соответствии с новыми задачами и потребностями.

Спецслужбы Великобритании, в отличие от правоохранительных органов, в качестве системы органов государства сформировались значительно раньше. История спецслужб Великобритании как самостоятельных ведомств начинается в XV в. До этого времени разведывательные задачи выполняли дипломаты, находившиеся за границей по поручению Министерства иностранных дел, и военная разведка. В 1431 г. кардинал Анри Бофор основывает отдел государственных информаторов. Главной задачей этих "King's Espials", сыщиков короля, было находить антиправительственные публикации и листовки и докладывать о них. Генрих VII в XVI в. создает собственную службу безопасности. Он вводит категории сотрудников этой службы: секретный агент, информатор, шпион. Все они имели собственный круг должностных обязанностей и отбирались из соответствующих слоев общества.

В настоящем своем виде спецслужбы сформировались в начале XX в. В марте 1909 г. Премьер-министр Великобритании рекомендовал Комитету обороны обратить особое внимание на угрозу, исходящую от разведки Германии, и, соответственно, реорганизовать национальную спецслужбу. На основании его рекомендаций были подготовлены инструкции по созданию Бюро секретной службы при Иностранном департаменте Комитета обороны. Непосредственными основателями нового ведомства были капитан Вернон Келл и капитан Мэнсфилд Камминг. Последний стал руководителем Иностранного отдела Бюро. Вернон Келл возглавил Контрразведывательный отдел. Именно с названия данных отделов в Бюро секретной службы берут свое начало краткие названия Тайной разведывательной службы (СИС) и Службы безопасности. Будучи продолжением военной разведки (Military Intelligence), отделы Камминга и Келла назывались "MI" с последующим добавлением номера секции. Таким образом, за СИС закрепилась аббревиатура MI-6 (шестой отдел военной разведки), а за Службой безопасности - MI-5 (пятый отдел). В дальнейшем после серии административных преобразований Ми-5 и Ми-6 были выведены из Бюро. На этом этапе начинается скрытое соперничество двух ведомств. Во время Первой мировой войны позиции СИС существенно ослабли, в то время как Ми-5, выявив практически полностью немецкую агентурную сеть на своей территории, доказала свою эффективность. Правительство, в свою очередь, урезало финансирование СИС и передало службы под начало Министерства обороны. В 20-е годы СИС главным образом осуществляла зарубежную разведку через офицеров паспортного контроля. Свое нынешнее название СИС получила в 1921 г. по инициативе Камминга, который приложил много усилий для того, чтобы штаты СИС, ее бюджет и разведывательные операции были изъяты из-под контроля правительства. Благодаря именно его усилиям Секретная разведывательная служба, действовавшая в рамках МИД, подчинялась непосредственно премьер-министру. В 30-е годы в СИС с приходом нового руководителя произошли существенные организационные изменения. Основное внимание службы было перенесено на фашистскую Германию. Несмотря на ряд успехов, по эффективности СИС существенно уступала другому ведомству, занимающемуся внешней разведкой, - МИД. Во время Второй мировой войны СИС провела ряд провальных операций, в связи с чем была вынуждена перенаправить свои усилия на Ближний Восток и Азию. Позже СИС была полностью переподчинена МИД. Изначально она входила в состав министерства, но потом была отделена от него с сохранением подчиненности руководителя службы министру.

Деятельность Ми-5 была немного успешней. Уже во время Первой мировой войны контрразведка Службы безопасности выявила полностью всю немецкую агентуру. После войны Ми-5 существенно увеличила свой штат и финансирование, пользуясь общественной истерией, нагнетаемой по отношению к коммунистическому движению. Помимо контрразведывательных функций в то время на службу были возложены также задачи тайной полиции. Однако это не спасло службу от ряда провальных операций, связанных с ее неспособностью противодействовать советской разведке. Это привело к ряду организационных изменений непосредственно перед началом Второй моровой войны, которые помогли повысить эффективность контрразведывательной работы Службы. После окончания войны Служба была выведена из-под персонального руководства со стороны премьер-министра (Уинстон Черчилль настаивал на необходимости личного руководства службой) и передана под начало МВД. Во время "холодной войны" эффективность службы вновь упала. Кроме этого, стало известно о причастности Ми-5 к убийствам ряда оппозиционных политиков и лидеров профсоюзов. Часть ресурсов службы использовалась для борьбы с повстанческим движением в Северной Ирландии, но крайне неэффективно, поэтому ответственность за обеспечение безопасности в данном регионе была возложена на Министерство обороны.

История третьей ведущей спецслужбы Великобритании - Штаб-квартиры правительственной связи (ШКПС) начинается в 1919 г., когда под началом МИД была сформирована Правительственная школа по кодировке и шифрованию. Это был первый специализированный орган технической разведки в Великобритании. Во время Второй мировой войны Школа занималась расшифровкой германских переговоров и радиоразведкой на территории других стран. В 1946 г. Школу переименовали в Штаб-квартиру правительственной связи.

В отличие от правоохранительных органов организация и деятельность спецслужб Великобритании никогда не были предметом рассмотрения в парламенте. Правительство всегда официально отрицало существование разведки в любом ее виде, чтобы не компрометировать государство и монарха, так как считается, что спецслужбы действуют по его поручению. Впервые упоминание о спецслужбах было лишь в докладе лорда Деннинга в 1963 г. <2>. Только в конце XX в. под давлением общественности и международного сообщества были приняты законы, регламентирующие место и роль британских спецслужб. Таковыми законами являются Закон "О Службе безопасности 1989 года" <3> и Закон "О разведывательных службах 1994 года" <4>. В дальнейшем в данные акты вносились изменения, однако именно эти два документа на настоящий момент составляют основу правового положения спецслужб Великобритании. Главная особенность данных документов - предельная краткость и расплывчатость формулировок. Они впервые определили место спецслужб в государственном механизме. Подчиняясь министрам МВД и МИД, сами службы не входят в состав указанных министерств, оставаясь независимыми, в том числе и в вопросах финансирования.

<2> Lord Denning's report L. 1963. P. 80.
<3> Security Service Act 1989.
<4> Intelligence Services Act 1994.

Механизм контроля деятельности спецслужб был отчасти скопирован с того, который к этому времени уже долгое время существовал для надзора за правоохранительными органами. Однако в дальнейшем в оба эти механизма были внесены изменения в виде учреждения специальных должностных лиц - Комиссаров, которые осуществляли независимый надзор за деятельностью спецслужб и правоохранительных органов, а также в виде создания специальных Трибуналов - квазисудебных инстанций, призванных рассматривать жалобы граждан на деятельность вышеупомянутых органов.

Как видно из истории спецслужб, их положение целиком зависело от их эффективности. В случае успешной деятельности полномочия, финансирование службы увеличивались, ее влияние становилось более явным. Данная тенденция сохранилась и по сей день. Ярким примером ее проявления может служить тот факт, что именно на Ми-5, которая, будучи основным органом по борьбе с терроризмом, провела ряд достаточно успешных операций, в ближайшее время будет возложена ответственность за обстановку в Северной Ирландии, а также именно данной службе будут переданы все полномочия по борьбе с терроризмом <5>.

<5> На настоящий момент противодействием терроризму занимаются также полиция, СИС, АСОП и др. спецслужбы.

Подводя итог, можно выделить следующие особенности места и роли спецслужб и правоохранительных органов Великобритании. На правоохранительные органы, в первую очередь на полицию, ее формирование, деятельность и дальнейшие реформы большое влияние оказало сложное административно-территориальное деление государства. Вторым фактором стало позднее возникновение общенациональных полицейских подразделений. Большую часть полицейских подразделений по-прежнему составляют подчиненные местным властям полицейские подразделения. Для спецслужб характерны несколько другие особенности. Во-первых, это зависимость правового положения от результатов деятельности. Во-вторых, стремление обрести максимальную независимость в рамках государственного механизма, подчиняясь только премьер-министру. В-третьих, как и в случае с правоохранительными органами, позднее относительно других стран создание специализированных общенациональных самостоятельных госорганов, выполняющих функции спецслужб. В-четвертых, постоянная ориентация места и роли спецслужб на текущие угрозы государству. Так, например, в настоящее время спецслужбы Великобритании ориентированы главным образом на борьбу с международным терроризмом. Общим и для спецслужб, и для правоохранительных органов являются, по мнению автора, и основные особенности надзорного механизма, который ориентирован главным образом на ведомственный надзор и на контроль со стороны правительства, нежели на парламентский или судебный надзор. Учитывая последние тенденции в развитии этого сегмента государственного механизма, можно также с уверенностью говорить о стремлении правительства максимально использовать общемировой опыт в организации и деятельности спецслужб и правоохранительных органов, реформируя при этом эти органы скорее по европейской, централизованной, модели, нежели придерживаясь исторически обусловленной децентрализации. Дальнейшее развитие Великобритании покажет, какая из тенденций будет превалировать в английском конституционном праве - централизация по европейскому образцу или сохранение исконной децентрализованной модели.