Мудрый Юрист

Становление института парламентского контроля в России

Стенина В.К., аспирант НИИ СПРФ.

Официально всесословное представительство в России было учреждено Манифестом и Законом об Учреждении Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 г. Николай II под давлением либерального крыла правительства в лице главным образом его премьера С.Ю. Витте решил не накалять обстановку в России, дав понять подданным о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо говорится в указанном манифесте: "Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включая для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов" <1>.

<1> См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXV. Отд. I. N 26656.

Как видно из манифеста, первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа. Манифест 17 октября 1905 г. существенно расширил полномочия Думы. В нем, в частности, указывается: "Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий постановленных от нас властей" <2>.

<2> См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXV. Отд. I. N 26803.

С момента начала своей работы в 1906 г. Государственная Дума ожесточенно отстаивала свое право быть представителем интересов народных масс и иметь возможность контролировать правительство и самодержавие. Естественно, что парламент оказался "нежеланным ребенком" для правящих кругов. Показательно, что за 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства и в дальнейшем активно использовала этот инструмент для оказания воздействия на правительство, формируя тем самым элементы будущего института парламентского контроля. На всякое чрезвычайное происшествие депутаты, собрав определенное количество подписей, могли подать интерпелляцию (запрос), то есть требование к правительству отчитаться о своих действиях, на что должен был дать ответ тот или иной министр.

Внесение запросов и дебаты по ним были действенным средством разоблачения беззаконий и произвола правительственных властей. Запросы касались ряда важнейших политических событий, например гонений против профессиональных союзов; введения смертной казни; положения в тюрьмах; карательных экспедиций; преследований рабочих организаций и их представителей; истязаний при "выколачивании" податей с крестьян; по поводу взрывов на шахтах Донбасса; по поводу строительных катастроф в Петербурге; нарушений Основных законов; незаконных арестов и насилий во время мирных экономических стачек и других.

Правовой смысл парламентского запроса весьма просто и точно разъяснен видным русским правоведом С.А. Котляревским: "Если парламент участвует в осуществлении законодательной власти, он не может быть равнодушным к исполнению этих законов" <3>.

<3> Котляревский С.А. Власть и право. М., 1915. С. 306.

Нормативное регулирование запросной деятельности Государственной Думы определялось такими актами, как Учреждение Государственной Думы 20 февраля 1906 г. и Основные законы в редакции 23 апреля 1906 г.

Согласно закону Дума могла "обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями... с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны, или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незаконными". Таким образом, запрос должен был содержать ссылки на соответствующие статьи законов (и правительственные распоряжения), которые, по мнению авторов запроса, оказывались нарушенными.

Право предъявления запросов правительству изначально было суженным с точки зрения их предмета и адресатов. Не дозволялось касаться в них "целесообразности" правительственных действий. Закрытыми для запросов были такие области, как армия, церковь и внешняя политика. В соответствии со ст. 35 Учреждения запросы могли касаться только учреждений, "подчиненных Правительствующему сенату". Согласно ст. 159 Учреждения министерств Сенату не были подчинены высшие государственные учреждения Империи, канцелярии Государственного Совета и Совета Министров, Министерство Императорского Двора, Ведомство Учреждений Императрицы Марии, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия с состоящими при ней установлениями, Канцелярия по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. К тому же права Думы были ограничены ст. 210 Учреждения министерств, согласно которой министр не мог быть привлечен к ответственности, когда "в чрезвычайных каких-либо случаях примет решительную меру и по принятии ее окажется... что она в видах общей безопасности была необходима".

На этом основании И.Л. Горемыкин 12 марта 1914 г. официально известил председателя Думы о своем отказе отвечать на обращенные к нему запросы как к председателю Совета Министров, ибо Дума, согласно закону, вправе адресовать свои запросы только тем должностным лицам, которые подведомственны Правительствующему сенату. Председатель же Совета Министров таким подведомственным Сенату лицом не является. Поэтому присланный на его имя запрос он отсылает надлежащему министру <4>.

<4> Аврех А.Я. Царизм и IV Дума. 1912 - 1914 гг. М., 1981. С. 118.

Часто сама же Дума отклоняла запросы, в которых усматривала посягательство на "прерогативу короны" или исключительную компетенцию правительства.

В составе Думы работала комиссия по запросам. Образована она была 23 мая 1906 г. первой Думой как временная и носила название комиссии "по исследованию незакономерных действий должностных лиц и учреждений" ("Комиссия 33-х"). Позднее она стала постоянной. Одной из ее задач было редактирование запросов под углом зрения "правильного" их формулирования и соответствия заключительной части запроса его содержанию. Комиссия по запросам третьей Думы суживала право запросов под предлогом неверности или неполноты сообщаемых в них фактов. Она находила различные предлоги для отклонения запросов.

Правительство довольно своеобразно понимало свои обязанности по думским запросам. Оно подолгу не отвечало на них. В ряде случаев министры пользовались "правом" не отвечать на запрос "по соображениям государственного порядка". Многие запросы оставались без реагирования правительства. Если же оно решало дать ответ на запрос, то порой для объяснения с Думой присылались второстепенные лица. Часто ответы носили чисто формальный характер.

После выслушивания ответа представителя правительства на запрос и обсуждения Дума принимала формулу перехода к очередным делам. Формулы перехода оглашались председательствующим. Одна из них и принималась большинством голосов. Иногда никакой формулы не принималось. В формулах обычно тесно переплетались политическая и юридическая оценки действий правительства. Но часто сами по себе формулы носили весьма умеренный и даже неопределенный характер.

В некоторых случаях запросы вносились отнюдь не в целях критики правительства. Напротив, цель таких запросов состояла в том, чтобы поддержать и санкционировать правительственную политику. К этой категории запросов, порой инспирированных самим правительством, относились запросы "по финляндскому управлению", по делу Бейлиса, о высшей школе. Такого рода запросы видный деятель кадетской партии В. Набоков назвал "поощрительными". Под ними он понимал запросы, "которыми правительственное большинство вливает новую силу, дает новые стимулы данному направлению правительственной политики" <5>.

<5> Набоков В. Право парламентского запроса // Русская мысль. 1910. Т. XI. С. 9.

Статьей 33 Учреждения Государственной Думы к предметам ведения Государственной Думы был отнесен отчет государственного контролера по исполнению государственной росписи. Однако работа комиссии по исполнению росписи была значительно затруднена. Комиссия постоянно получала отказ в выдаче отчета государственного контролера. Совет Министров отказывался давать ответы на большинство вопросов комиссии. Неоднократно бюджетная комиссия Государственной Думы требовала выделения контролера из состава Совета Министров и установления тесной связи между контролером и законодательными учреждениями. Но ревизионные данные в Государственную Думу так и не были предоставлены. П.Н. Милюков, указывая на необходимость реформирования государственного контроля, в частности, говорил: "Гос. контроль при нормальных отношениях должен быть первым другом и помощником народного представительства. В настоящее же время положение таково, что гос. контроль вместо того, чтобы представлять из себя лицо, не заинтересованное и постороннее высшей администрации, входит в состав солидарного кабинета" <6>.

<6> См.: Третья Государственная Дума. Материалы для оценки ее деятельности. СПб.: Изд. "Труд", 1912. С. 28.

Однако, несмотря на низкую эффективность, выработанная Думой процедура запросов к правительству была определенным вкладом в теорию и практику российского парламентаризма.

23 апреля 1906 г. Николай II утвердил "Свод основных государственных законов" <7>, который Дума вообще могла изменить только по инициативе самого царя. В этих законах, в частности, предусматривался целый ряд ограничений деятельности будущего российского парламента. Главным из них было то, что законы подлежали утверждению царем. Вся исполнительная власть в стране также подчинялась только ему. Именно от него, а не от Думы зависел состав правительства. Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное положение. Более того, в "Свод основных государственных законов" был внесен специальный параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы только от своего имени. В дальнейшем Николай II использовал этот параграф для того, чтобы проводить законы, которые Дума наверняка не приняла бы.

<7> См.: Свод законов Российской империи. Т. 1. Ч. 1. 1906.

Таким образом, полновластие царя сохранялось. Дважды правительство разгоняло Думу, но она просуществовала около 12 лет вплоть до падения самодержавия, имея четыре созыва.

С приходом к власти в России большевиков был прерван процесс развития парламентаризма в России. В сущности, с января 1918 г. не осталось никаких надежд на демократическое государственное устройство, и принятая в июле того же года Конституция РСФСР это подтвердила <8>. Были отброшены почти все выработанные к тому времени демократические принципы представительной системы. Ни о каких парламентских учреждениях, ответственном правительстве, парламентском контроле, подчинении государства праву и т.д. не было и речи. Оказался ненужным принцип разделения властей. Вся власть исполнительная и законодательная была сосредоточена в руках Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, который избирался громоздким, легкоуправляемым и формальным съездом Советов.

<8> Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М.: Политиздат, 1987.

Необузданная исполнительная власть при полном отрицании прав и свобод человека, закрепленная Конституциями 1918 г. (РСФСР) и 1924 г. (СССР), стала символом нового государственного права.

Однако И.В. Сталин, продолжавший курс на всемерное укрепление государственной власти, увидел необходимость демократизировать внешний фасад этой власти. Это отчетливо видно из текста Конституции 1936 г.

Фактически вновь сформулирован принцип разделения властей, основанный на известной независимости парламента, правительства и суда друг от друга. Высшим органом государственной власти является Верховный Совет СССР, состоящий из двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей - и имеющий широкие полномочия. В частности, в ст. 51 Конституции 1936 г. указывается на возможность Верховного Совета СССР назначать, когда он сочтет необходимым, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Все учреждения и должностные лица обязаны выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые материалы и документы <9>.

<9> Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М.: Политиздат, 1987.

Но это была лишь бутафория, практически никаких изменений в деятельности государства не произошло. Вся власть по-прежнему была сосредоточена в одних руках.

В конце 80-х годов XX в. после объявления нового курса на "перестройку" старой командно-административной системы все чаще стали звучать утверждения, что страна не имеет парламентаризма и настоящих представительных органов власти народа, Советы были придатком КПСС, создававшим лишь видимость власти и парламентской демократии; задачей становится, следовательно, преобразование Советов в подлинно представительные учреждения.

В результате конституционных реформ на союзном уровне были приняты Закон об изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закон о выборах депутатов СССР, которые устанавливали, что в качестве высших органов государственной власти СССР вместо одного Верховного Совета СССР учреждалась "связка" двух органов - Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. Съезд являлся по Конституции высшим органом государственной власти и был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Верховный Совет СССР определялся как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти СССР, избираемый съездом из числа народных депутатов СССР и ему подотчетный (ст. 111) <10>.

<10> Ведомости СССР. 1988. N 49. Ст. 727, 729.

Это послужило толчком для аналогичных реформ в законодательстве РСФСР. При этом в Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции от 21 апреля 1992 г.) с учетом проблем взаимоотношений двух союзных органов были более четко обозначены отношения Съезда и Верховного Совета. Согласно ст. 107 Верховный Совет - орган Съезда, подотчетный ему, постоянно действующий законодательный, распорядительный (позже эта характеристика была исключена) и контрольный орган государственной власти РСФСР. Конституция наделила Съезд и Верховный Совет важными полномочиями по руководству делами государства.

В соответствии со ст. 120 Съезд народных депутатов Российской Федерации и Верховный Совет Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью всех подотчетных им государственных органов.

Это положение раскрывается в ст. 118, где устанавливается, что народный депутат Российской Федерации на заседаниях Съезда народных депутатов Российской Федерации и сессиях Верховного Совета Российской Федерации имеет право обратиться с запросом к Председателю Верховного Совета Российской Федерации, к Президенту Российской Федерации, к Совету Министров Российской Федерации, к руководителям других органов, образуемых или избираемых Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, обязан дать устный или письменный ответ на данном заседании Съезда или на данной сессии Верховного Совета Российской Федерации не более чем в трехдневный срок.

В соответствии с Декларацией прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагался на Парламентского уполномоченного по правам человека. Он назначался Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, был подотчетен Верховному Совету РСФСР и обладал той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР <11>.

<11> Постановление ВС РФ от 22 ноября 1991 г. N 1920-1 "О декларации прав и свобод человека и гражданина" // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.

Важное значение придавалось работе комиссий и комитетов Верховного Совета. Избрание судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также назначение Генерального прокурора Российской Федерации должны были производиться при наличии заключений соответствующих постоянных комиссий и комитетов Верховного Совета Российской Федерации.

Все государственные и общественные органы, организации и должностные лица обязаны были выполнять требования комиссий палат, комиссий и комитетов Верховного Совета Российской Федерации, представлять им необходимые материалы и документы.

Рекомендации комиссий и комитетов подлежали обязательному рассмотрению государственными и общественными органами, учреждениями и организациями. О результатах рассмотрения и принятых мерах должно быть сообщено комиссиям и комитетам в установленный ими срок.

Таким образом, весь предыдущий период истории парламентаризма в России готовил почву и создавал предпосылки для формирования современных институтов парламентского контроля.