Мудрый Юрист

Становление и развитие института концессионных соглашений в России

Попов А.И., Академия ФСИН России, кафедра гражданского права и процесса.

В контексте становления и развития в России нового законодательства о концессионных соглашениях особенно остро встает вопрос об изучении собственного исторического опыта привлечения частного капитала. Обращение к ретроспективе вопроса, рассматриваемого авторами как дореволюционного периода, так и периода нэпа, а также более поздних периодов, поможет нам установить определенные тенденции и закономерности в развитии концессионных соглашений на современном этапе.

Необходимо отметить, что история концессионных соглашений уходит своими корнями в глубокое прошлое. Концессионное соглашение является договорной формой облечения такого социально-экономического явления, как концессия. Концессия (от лат. concession; англ. concession - разрешение, уступка) представляет собой пожалованное (дарованное) частному лицу право на осуществление какого-либо вида деятельности, которую государство (суверен) считает своей прерогативой, в том числе деятельности, связанной с использованием государственного имущества (собственности) <1>.

<1> См.: Золоева Я.О. Концессионные и иные договоры с иностранными инвесторами в области добычи полезных ископаемых: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 67.

Однако концессии не сразу приобрели форму договорных отношений, а прошли достаточно долгий путь, и поэтому важно также рассмотреть и вопрос становления и развития первоначальной категории.

Концессии встречались давно, но только под другими названиями <2>. Еще на Руси можно было увидеть, как государство передавало право взимать налоги и другие государственные доходы. Это являлось своеобразной уступкой государства частному лицу на осуществление части своих полномочий и получило название сдачи на "кормление", а также сдачи на "откуп". Откуп применялся главным образом в условиях натурального хозяйства, неразвитости кредита, финансовых затруднений государства, слабости коммуникаций между отдельными регионами <3>. В Московской Руси наиболее распространены были откупы на соляную монополию и монополии на смолу.

<2> См.: Иностранные концессии в рыбном хозяйстве России и СССР (1920 - 1930 гг.): Документы и материалы. Т. 1 / Под ред. проф. М.М. Загорулько, проф. А.Х. Абашидзе; отв. сост. А.П. Вихрян. М.: Современная экономика и право, 2003 (Серия "Отечественный опыт концессий"). С. 12.
<3> См.: Субботин М. Государство и инвестор: в поисках согласия // Минеральные ресурсы России. 1995. N 1. С. 34.

В России откупы появились на рубеже XV - XVI вв. Наибольшее распространение получили откупы на "держание" питейных заведений, на пушной и иной промысел в царских лесах, на выжигание древесного угля, устройство рудников и железоделательных заводов, на промысел морского зверя, на разработку и добычу соли, на взимание таможенных сборов и другие <4>. Огромное значение для экономики страны имели винные откупы, доход от которых составлял около 50% от суммы за все существующие налоги. Постепенно к началу XIX столетия система откупов начинает терять свое значение, а к 1970-м годам отменяется вовсе. Однако с уверенностью можно сказать, что система откупов сыграла важнейшую роль в становлении отношений между государством и частным сектором и явилась предпосылкой для дальнейшего развития концессионных отношений в современном их понимании.

<4> См.: Сосна С.А. Концессии в России: между прошлым и будущим // Право и политика. 2004. N 1. С. 78.

В середине XIX в. концессии приобретают свойственный им договорный характер взаимоотношений. Основным фактором, предопределившим развитие не только концессионной деятельности, но развитие хозяйства страны в целом, явилась реформа, затронувшая все сферы жизнедеятельности государства. Огромным шагом в развитии промышленных и торговых отношений стало определение правового статуса иностранцев в России. Указ от 7 июля 1860 г. "О новых правах иностранцев, постоянно или временно в России пребывающих" снял ограничения на допуск к участию в торговых отношениях иностранных контрагентов. Изменения в законодательстве предопределили рост числа иностранных инвесторов, выразивших свое желание повлиять на развитие торгово-промышленного сектора Российского государства.

Основными сферами, в которых получили широкое распространение концессионные отношения, явились промышленные предприятия нефтехимической и горнодобывающей отраслей, железнодорожный транспорт и кредитные организации. Фактором, определившим распространение концессионных соглашений, являлось то, что иностранный капитал в России составлял собственность иностранцев. Основными инвесторами были Англия, Франция, Германия и Бельгия, вложения которых составляли 96% от всего иностранного капитала в России. Суммы вложений за 27-летний период (1887 - 1913 гг.) возросли со 170 до 1960 миллионов рублей <5>. Усилились позиции России и на международном рынке. К началу XX в. страна занимала одно из лидирующих мест по объему производства и капиталовложений в промышленность, что также явилось причиной возникновения такого явления, как конкуренция на право заключить концессионное соглашение.

<5> См.: Аверкиева А.В. Организационно-правовые основы деятельности концессий в Советском государстве в годы нэпа: Историко-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 33.

В дореволюционной России концессии также нашли свое применение и в обустройстве городской хозяйственной инфраструктуры. Концессионеры осуществляли деятельность по постройке водоканалов, канализационных систем, электросетей, паромных переправ и вели другие общественные работы.

Наряду с иностранными инвесторами в России осуществляли свою деятельность и российские предприниматели. К концу XIX столетия начинается появляться прослойка капиталистов, которая осуществляла деятельность по вложению в промышленность как совместно с иностранцами, так и самостоятельно. Российские и иностранные концессионеры были равноправны, хотя отдельного, специального концессионного законодательства и не существовало <6>.

<6> См.: Сосна С.А. Концессионные соглашения: теория и практика. М., 2002. С. 106.

Дореволюционное право России рассматривало концессии как договоры, имеющие частноправовую природу. Условия концессионных соглашений, права и обязанности концессионера и концедента, а также судебный порядок разрешения споров - все это свидетельствует о наличии гражданско-правовых начал. Единственным признаком, характеризующим публично-правовой характер концессий, являлся тот факт, что соглашение предварялось изданием нормативных актов со стороны государства, которые определяли обязанность соблюдения населением порядка, установленного концессионером при осуществлении концессионной деятельности. Однако это существенно не изменяло цивилистическую природу концессии.

Революция 1917 г. ознаменовала новый этап развития экономических отношений в России. Основная задача Советского правительства сводилась к полной национализации всех предприятий, которые были созданы в дореволюционный период, в том числе и на концессионной основе. Однако подобная экономическая и политическая деятельность государства в дальнейшем показала, что поднять самостоятельно экономику после военной и революционной разрухи будет невозможно. Результаты политики "военного коммунизма" вызвали необходимость привлечения иностранного капитала и налаживания связей с иностранными государствами. С другой стороны, иностранные инвесторы сами стремились к сотрудничеству с молодым Советским государством.

В 1921 г. был объявлен курс на новую экономическую политику, которая предоставляла возможность использования иностранного капитала в советской экономике. Формой привлечения инвестиций стали концессионные соглашения. Заключение концессионных соглашений должно было способствовать получению не только денежного капитала, но и современной техники, технологий, подготовке кадров.

Для реализации поставленных задач был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих концессионные отношения. Первым был Декрет СНК от 23 ноября 1920 г. "Об общих экономических и юридических условиях концессий", который предусматривал возможность заключения горных, лесных, продовольственных, сельскохозяйственных и транспортных концессий на льготных условиях с гарантией от национализации, реквизиции и конфискации. Следующим крупным документом, который определил возможность существования концессии, стал Гражданский кодекс 1922 г. <7>. Благодаря непрерывному развитию законодательной базы о концессионных соглашениях сформировалась целая отрасль права - концессионное право. При этом в сферу регулирования указанной отрасли входили не только нормы концессионного законодательства, но и нормы других отраслей.

<7> См.: Там же. С. 112 - 113.

Практика предоставления концессий в СССР пошла по пути заключения концессионных соглашений или договоров. Это было закономерно, так как в период нэпа наблюдалась активизация договорных отношений <8>. Советское государство выступало как контрагент иностранного концессионера, заключая с ним концессионное соглашение и привлекая его к выгодным условиям.

<8> См.: Меркулов В.В. Гражданско-правовой договор в механизме регулирования товарно-денежных отношений: Монография. Рязань: РВШ МВД РФ, 1994. С. 3.

В годы нэпа концессионная система договорных отношений непрерывно совершенствовалась, условия концессий были индивидуализированы в каждом регионе и направлены на укрепление положения иностранных инвесторов. В то же время характерной особенностью являлось право государства на досрочный выкуп концессионного предприятия с выплатой всех сумм, причитающихся концессионеру, на условиях оговоренного порядка выкупа.

Несмотря на отсутствие запрета на привлечение внутреннего капитала на участие в концессионных проектах, исторический опыт показал, что практически все концессионные соглашения были заключены при участии иностранных субъектов.

Советская правовая доктрина выработала неоднозначный подход к пониманию концессии вообще и концессионных договоров в частности. Научный поиск был направлен на изучение юридической природы концессионных соглашений. Некоторые ученые отождествляли концессионное соглашение с договором на осуществление публично-правовых полномочий <9>. Другие понимали под концессией специальный закон, издаваемый СНК СССР <10>. Однако наиболее правильно, по нашему мнению, отразил правовую природу концессионного соглашения Л.С. Таль как договора, сочетающего в себе акт публичной власти и гражданско-правовой договор <11>.

<9> См., например: Носов Н.К. К кризису понятия концессионного договора // Советское право. 1926. N 4. С. 47.
<10> См.: Курысь Н.В., Тищенко С.Г. Концессия и концессионное право новой экономической политики (20 - 30-е годы XX века) // Журнал российского права. 2003. N 10. С. 135 - 136.
<11> См.: Таль Л.С. Концессионные договоры городских общественных управлений // Вестникъ Гражданского права. 1915. С. 32.

Анализируя работы российских правоведов первой половины XX в., можно сделать вывод, что, несмотря на значительные достижения в изучении сущности концессионных соглашений, историческое развитие концессионного права оказалось незавершенным. Дальнейший период, с 40-х и до начала 90-х годов XX в., указывает нам на исчезновение норм о концессиях из отечественного законодательства. В литературе новых подходов к пониманию сущности исследуемого явления выработано также не было, а только предприняты попытки интерпретировать уже существовавшие теории. Это обусловлено в первую очередь отказом СССР после войны использовать для восстановления страны иностранный капитал, а во-вторых, необходимостью иностранным государствам восстанавливать собственные потери.

И только с переходом в начале 1990-х годов к рыночной экономике в России начали появляться новые теоретические разработки вопросов концессии. Авторами наиболее известных и популярных работ являются: В.Г. Варнавский, Н.Г. Доронина, М.М. Загорулько, Ю.В. Зворыкина, А.А. Конопляник, В.В. Котов, С.А. Сосна, М.А. Субботин, Ю.М. Юмашев и другие. Многие из перечисленных ученых являются разработчиками нового закона о концессиях - Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <12>.

<12> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30. Ст. 3126.

По истечении более чем 60 лет концессионные механизмы стали доступны для современных инвесторов. Закон является нормативной базой для применения гражданско-правовых отношений между государством и частным инвестором. Вместе с тем концессионные соглашения должны обеспечить реальную возможность повысить эффективность управления государственной собственностью, в том числе обеспечивая публичный интерес.

Изучение и выявление исторических тенденций и закономерностей становления и развития института концессионных соглашений позволяет сделать вывод, что при всей сложности и многообразии юридического оформления концессионных отношений между государством и частным инвестором в подавляющем большинстве случаев договорная форма концессии на протяжении всей истории занимала превалирующее положение, исходя из обстоятельств не формального, а практического толка.

Практика концессионных договоров является особенно актуальной в настоящий момент. Это обусловлено, прежде всего, тем, что, несмотря на законодательное урегулирование концессионных соглашений, отсутствует практика договорных отношений между государством и концессионером и предшествующий опыт должен оказать бесценную помощь.