Мудрый Юрист

Развитие законодательства о лицензировании строительной деятельности

Серкова Ю.А., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права КГУ.

Важным способом государственного контроля строительной деятельности является лицензирование. Основа данного института заложена в ст. 49 ГК РФ.

До вступления части первой ГК также были приняты некоторые правовые акты, направленные на регулирование лицензирования строительства.

Государственное лицензирование строительной деятельности на территории РСФСР было введено Постановлением СМ РСФСР от 8 ноября 1991 г. N 593 в целях защиты прав и интересов потребителей строительной продукции. Данным Постановлением было утверждено Положение о государственном лицензировании строительной деятельности на территории РСФСР, которое установило организационно-правовые основы лицензионной деятельности; определило виды подлежащей лицензированию строительной деятельности; утвердило порядок лицензирования и выдачи лицензий, статус и функции лицензионных органов. В качестве субъектов лицензирования выступали организации и предприятия, осуществлявшие или намеревавшиеся осуществлять строительную деятельность, независимо от форм собственности или ведомственной принадлежности, а основу государственной системы лицензирования строительной деятельности составляли лицензионные центры, образовываемые как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов. Причем, поскольку общей правоспособности коммерческих организаций еще не предполагалось, правом на получение лицензии обладали предприятия и организации, в уставах которых предусматривалось выполнение соответствующих видов строительной деятельности.

В связи с задержкой в создании территориальных лицензионных центров письмо Минстроя РФ от 15 декабря 1992 г. N БФ-5-250 предписывало при обращении субъектов лицензирования, созданных после 1 января 1989 г., в случае подачи этими организациями и предприятиями заявлений на лицензирование своей деятельности до 1 марта 1993 г., с учетом необходимого времени на рассмотрение материалов, осуществлять лицензирование таких организаций по графикам, утвержденным главами администраций на территориях, но в сроки не позднее 1 июля 1993 г. Для субъектов же лицензирования, начавших свою деятельность до 1 января 1989 г., сроки лицензирования сохранялись до 1 января 1994 г. в соответствии с письмом Минстроя от 3 февраля 1992 г.

Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности, был установлен Постановлением Правительства РФ о лицензировании отдельных видов деятельности от 24 декабря 1994 г. N 1418.

Следующим документом, регламентирующим рассматриваемые отношения, явилось Постановление Правительства об утверждении Положения о лицензировании строительной деятельности 1996 г., которым предоставлялось право на получение лицензий юридическим лицам независимо от их организационно-правовых форм, а также индивидуальным предпринимателям в течение установленного срока с соблюдением лицензионных требований. Для реализации норм данного Положения при Министерстве строительства РФ был создан Федеральный лицензионный центр. Лицензирование могло осуществляться не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов, поскольку Минстрою РФ предоставлялось право по согласованию с органами исполнительной власти РФ и ее субъектов передавать им полномочия по лицензированию отдельных видов строительной деятельности. Также предполагалось создание на территориях субъектов РФ своих органов лицензирования. При этом лицензии, выданные самим Минстроем, были действительны на всей территории РФ, а разрешения, выданные органами ее субъектов, - на территории соответствующих образований. Срок действия лицензии был не менее трех лет, однако по заявлению лица, обратившегося за ее получением, лицензия могла выдаваться и на меньший срок.

11 марта 1997 г. Минстрой РФ, взаимодействуя с налоговыми органами, направил письмо, призванное ужесточить контроль за лицензируемыми видами деятельности и активизировать применение санкций к злостным неплательщикам налогов, вплоть до аннулирования и приостановления действия выданных им лицензий. На этом сотрудничество лицензирующего и налогового органа не прекратилось, и в январе 1998 г. территориальным органам лицензирования строительной деятельности и государственным налоговым инспекциям по субъектам РФ было предписано организовать взаимодействие. В частности, лицензирующим органам еще раз вменялось в обязанность применять в качестве санкций к злостным неплательщикам налогов и других обязательных платежей аннулирование и приостановление действия выданных им лицензий.

Обратим внимание на то, что многие из названных правовых актов не соответствовали норме ст. 49 ГК об определении лицензируемых видов деятельности только законом, хотя, учитывая повышенный характер опасности строительной деятельности, необходимо отметить саму необходимость ее лицензирования. Интересно обратить внимание и на то, что Постановление N 1418 было принято после части первой ГК РФ. Более того, хотя в целом она вступала в действие с 1 января 1995 г., гл. 4, как раз и содержащая указанную ст. 49, к моменту издания Постановления уже имела силу.

Поскольку рассмотренная выше ситуация имела место в отношении лицензирования не только строительной, но и иных видов деятельности, совершенно необходимым было принятие специального законодательного акта. Поэтому важное значение имело появление Федерального закона от 25 сентября 1998 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности", в котором законодатель не отказался от необходимости лицензирования различных видов деятельности в области строительства, в том числе и деятельности по проектированию зданий и сооружений, по строительству зданий и сооружений, и иных.

Для реализации норм указанного Закона было принято и немало подзаконных правовых актов. В соответствии с Постановлением Правительства от 30 июня 1999 г. N 717 межотраслевая координация и функциональное регулирование деятельности в области строительства, архитектуры, градостроительства, жилищной политики и жилищно-коммунального комплекса и его реформирование находились в ведении Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстроя РФ).

Приказом от 9 июня 1999 г. указанного органа исполнительной власти был создан Межведомственный методический совет по вопросам лицензирования и предлицензионной подготовки для обеспечения эффективности взаимодействия Госстроя России с лицензионными органами субъектов РФ по созданию благоприятных экономических, правовых и организационных условий в целях реализации государственной политики в строительстве, архитектуре, градостроительстве и жилищно-коммунальной сфере через механизмы лицензирования.

В ноябре 1999 г. Правительство РФ утвердило Положение о Госстрое России, п. 7 которого среди его основных задач выделял осуществление лицензирования деятельности по разработке градостроительной и проектной документации, архитектурной деятельности, деятельности по выполнению инженерных изысканий для строительства, топографо-геодезических и картографических работ при осуществлении градостроительной деятельности, иной деятельности в области градостроительства в порядке, установленном Правительством РФ, а также создание лицензионных центров на территории субъектов РФ и руководство их деятельностью в части научно-методического обеспечения. Кроме того, к полномочиям Госстроя было отнесено осуществление государственного архитектурно-строительного надзора за соблюдением хозяйствующими субъектами обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, проектов, других нормативных актов в области строительства и промышленности строительных материалов. Причем при выявлении нарушений данный орган имел право приостанавливать строительство объектов и строительных материалов и применять соответствующие санкции.

Очередное Постановление Правительства РФ о лицензировании отдельных видов деятельности, пришедшее на смену Постановлению N 1418, было принято 11 апреля 2000 г. Данный документ в отличие от предыдущего был принят уже в соответствии с Федеральным законом о лицензировании отдельных видов деятельности 1998 г. и не вступал в противоречие с нормами ГК. В качестве органа, лицензирующего деятельность по строительству зданий и сооружений, был оставлен Госстрой РФ. Вслед за этим Приказом Госстроя от 22 декабря 2000 г. было установлено, что лицензирование всех видов деятельности, отнесенных к компетенции данного органа, с 1 января 2001 г. осуществляется им непосредственно и что подготовку документов для лицензирования этих видов деятельности следует осуществлять через Федеральный лицензионный центр при Госстрое России и его филиалы в семи федеральных округах, установленных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849.

11 июля 2001 г. ПФР направил письмо о договорах строительного подряда, в котором, в частности, разъяснялось, что, поскольку Законом предусмотрено лицензирование двух различных видов деятельности: строительства зданий и сооружений и производства строительных материалов и конструкций, при заключении договора строительного подряда отделения должны требовать у подрядчика (генподрядчика) представления лицензии, разрешающей осуществление такого вида деятельности, как строительство зданий и сооружений, а заключение договора строительного подряда с подрядчиком, представившим лицензию на производство отдельных видов материалов и конструкций, недопустимо. При этом заказчик вправе обратиться в лицензирующий орган с запросом о наличии у генподрядчика (субподрядчика) лицензии на осуществление деятельности по строительству зданий и сооружений или отдельных видов строительных работ.

Действующий в настоящее время Федеральный закон о лицензировании отдельных видов деятельности был принят 8 августа 2001 г. Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется получение лицензии, определяется ст. 17 этого документа, в частности, лицензированию подлежат проектирование зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом; строительство зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом; инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом. В качестве лицензии данный нормативный акт рассматривает специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Среди принципов осуществления лицензирования ст. 3 рассматриваемого Закона выделяет установление единого перечня лицензируемых видов деятельности, единого порядка лицензирования на всей территории России и установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности. Минимальный срок действия лицензии определен в пять лет и по его окончании может быть продлен по заявлению лицензиата. Перечень документов, необходимых для получения лицензии, установлен ст. 9 Закона о лицензировании, кроме того, положениями о лицензировании конкретных видов деятельности может предусматриваться предоставление и иных документов в соответствии с законодательством.

Следует подчеркнуть, что приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии осуществляется в соответствии со ст. 13 Закона о лицензировании. При этом лицензирующий орган самостоятельно может только приостанавливать действие лицензии, а аннулирование лицензий осуществляется в судебном порядке (за исключением случаев неуплаты лицензионного сбора). Поводом к приостановлению и аннулированию лицензий служит нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий, под которыми понимается совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Обратим особое внимание на то, что п. 7 ст. 13 исследуемого законодательного акта в отличие от ранее действовавших правовых норм запрещает лицензирующим органам проводить проверки по предмету ведения иных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Сказанное, несомненно, относится и к недопустимости применения санкций в виде приостановления и аннулирования лицензий за налоговые правонарушения лиц, осуществляющих строительную деятельность.

Третье по счету Постановление Правительства РФ о лицензировании отдельных видов деятельности было принято 11 февраля 2002 г. и утратило силу в связи с Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45.

Постановление Правительства РФ, регулирующее непосредственно вопросы лицензирования строительной деятельности, было принято 21 марта 2002 г. Им утверждены Положения о лицензировании деятельности по проектированию, строительству, инженерным изысканиям для строительства зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом. Второе из утвержденных Положений определяет порядок лицензирования деятельности по строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом, осуществляемой юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы и индивидуальными предпринимателями при строительстве, расширении, реконструкции, капитальном ремонте и техническом перевооружении.

Деятельность по строительству зданий и сооружений включает выполнение строительно-монтажных работ, в том числе общестроительных, отделочных, санитарно-технических, специальных и монтажных работ, а также выполнение работ по ремонту зданий и сооружений, пусконаладочных работ и функций заказчика-застройщика.

Лицензионные требования и условия определяет п. 4 Положения. При проведении лицензирования лицензирующий орган имеет право привлекать профессионально-творческие организации в области строительства, специализированные организации по контролю качества строительства, органы (организации) государственной экспертизы, надзорные органы, а также отдельных специалистов для независимой оценки соответствия соискателя лицензии (лицензиата) лицензионным требованиям и условиям, хотя выводы указанных организаций, органов и специалистов носят для лицензирующего органа лишь рекомендательный характер.

Приказом Госстроя от 19 июня 2002 г. N 107 утверждено Положение об организации контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий, согласно которому данный контроль осуществляется не реже одного раза за период действия лицензии или по мере необходимости, с учетом результатов проверок соответствующих контрольных и надзорных органов.