Мудрый Юрист

О роли кредитных организаций в бюджетной деятельности государства и муниципальных образований

Рыбакова С.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Института права ТГУ им. Г.Р. Державина.

Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований как часть их общей финансовой деятельности задействует в своей реализации достаточно большое количество субъектов - участников бюджетных правоотношений. В основном ими являются органы власти (представительной, исполнительной и другие), а также бюджетные учреждения и государственные и муниципальные унитарные предприятия. Иными словами, традиционными субъектами данных правоотношений являются либо соответствующие территориальные образования в лице своих уполномоченных органов, либо юридические лица государственной или муниципальной формы собственности.

Однако участниками бюджетных правоотношений могут быть и субъекты частной формы собственности. Чаще всего они вступают в бюджетные правоотношения, имея свою личную в них заинтересованность. Например, это может быть связано со случаями получения бюджетных средств в форме кредитования или в какой-либо форме финансирования.

В свою очередь, кредитные организации, участвуя в бюджетных правоотношениях, как правило, представляют не свои собственные интересы, а интересы государства или муниципальных образований.

Так, в статье 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в числе участников бюджетного процесса называются кредитные организации как субъекты, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов. В развитие данного положения в статье 156 БК РФ указываются конкретные функции, которые могут выполнять кредитные организации в качестве так называемых отдельных операций. К ним относятся операции по предоставлению средств бюджета на возвратной основе, обслуживание счетов бюджетов, а также осуществление расчетов по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации или муниципальными ценными бумагами.

Исходя из сказанного, представляется правомерным ставить вопрос о пределах допустимости участия кредитных организаций в бюджетных правоотношениях в аспекте сочетания частных и публичных интересов.

Одновременно с этим, ставя вопрос о повышении эффективности реализации приоритетных национальных проектов, можно обозначить иную проблему. Данная иная проблема, на наш взгляд, связана с тем, что кредитные организации, вовлекаемые в решение вопросов государственной значимости, должны быть заинтересованы в этом с коммерческой точки зрения.

Подобная постановка вопроса обусловлена следующим обстоятельством. Норма-дефиниция, содержащаяся в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности", дающая нам понятие кредитной организации, начинается со слов, свидетельствующих о коммерческом характере их деятельности. Кредитная организация - это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом (ч. 1 ст. 1).

Анализируя точки зрения специалистов о проблемах эффективности реализации приоритетных национальных проектов, часто приходится встречаться с мнением о том, что их финансирование не может исчерпываться только ресурсами федерального и других бюджетов. Исключительно важным в данном случае является использование частных инвестиций <1>.

<1> См., напр.: Шохин А.Н. Национальное проектное финансирование // Национальные проекты. 2006. N 2. С. 7 - 8.

Однако думается, что использование частных инвестиций не является единственной формой участия частного сектора экономики в реализации приоритетных национальных проектов.

Так, говоря о роли кредитных организаций, представляется важным затронуть вопрос об информационном ресурсе банковской системы.

Не покушаясь на банковскую и коммерческую тайну, государство и муниципальные образования для целей бюджетного планирования и финансирования могли бы использовать соответствующие сведения в аспекте их аналитической значимости.

Так, в современных условиях все более распространенной является форма целевого кредитования, которая предполагает не только соблюдение условия о целевом характере использования денежных средств, но и соответствующие условия кредитования, связанные со сроком возврата кредита, процентной ставкой и пр. В результате этого кредитные организации накапливают информацию о значимости той или иной цели получения кредита клиентами как наиболее востребованной, об их платежеспособности и т.п. В рамках конкретного географического или экономического региона таким образом накапливается информация, которая является значимой для отдельных социальных слоев населения и экономики именно данного региона.

Соответствующая информация функциональна, по крайней мере, в следующих случаях: как актуальные и приоритетные выявляются сферы общественных отношений (экономические, социальные), где наиболее востребованы денежные средства; определяются расчетные показатели, связанные с количеством запрашиваемых денежных средств, сроками их возврата и пр.; выявляется эффективность вложения кредитных ресурсов.

В свою очередь, указанные обстоятельства значимы также с нескольких позиций. Во-первых, государство и муниципальные образования могут использовать данные экономические показатели как в ходе определения и реализации приоритетных проектов, так и в ходе обычного бюджетного планирования, финансирования и кредитования. Во-вторых, оперируя соответствующей информацией, государство могло бы выбирать кредитные организации не только как наиболее надежные для целей использования в своей бюджетной деятельности, но, возможно, и наоборот, поддерживая таким образом банковский сектор того или иного экономически слабого региона. Действительно, в современных условиях не всегда целесообразно делать акцент на финансировании как способе осуществления государством или муниципальными образованиями своей финансовой деятельности, важным рычагом рыночной экономики является доступный кредит. При этом свойство доступности во многом обеспечивается стабильностью экономики. Последнее важно с позиций уверенности в завтрашнем дне, что свидетельствует о возможности как предоставить денежные средства в долг на перспективу, так и заработать и вернуть полученные в долг денежные средства.

В связи с этим, учитывая тот факт, что государство должно стремиться использовать различные ресурсы частного сектора экономики, можно говорить о двусторонней связи между бюджетами и банковским сектором экономики, что будет обеспечивать эффективное использование как бюджетных, так и иных источников денежных средств в целях решения задач, стоящих и перед государством, и перед человеком, и перед бизнесом.

Продолжая тему информационного потенциала банковской системы, также хотелось бы отметить важность предлагаемых банковским сообществом инициатив, прежде всего законодательных. Такой значимый орган банковского сообщества, как Ассоциация российских банков, по выражению Н.В. Шитова (члена Общественного совета по жилищной политике при Министерстве регионального развития Российской Федерации, Президента Городского ипотечного банка), транслирует информацию от кредитных организаций в государственные структуры <2>. Так, особо актуализировавшиеся на сегодняшний день проблемы кредитования жилья вызвали активность банкиров, связанную с решением вопросов, направленных на обеспечение не только материальной, но и их технологической и правовой составляющих.

<2> Шитов Н.В. Ипотека сегодня и завтра (интервью) // Национальные проекты. 2006. N 2. С. 28.

Говоря о финансовых ресурсах банковского сектора экономики как источника (точнее сказать - помощника) бюджетной деятельности государства, отдельно следует отметить резервы, задействуемые государством (муниципалитетами) в целях финансирования дефицита бюджетов, и резервы, используемые в качестве кредитования населения и бизнеса. Думается, что последнее возможно, скорее всего, только в рамках реализации приоритетных проектов, тогда как в первом случае общая социальная или экономическая обусловленность вряд ли будет носить конкретный целевой (т.е. приоритетный) характер.

Различия здесь будут обусловлены также и способами обеспечения возмездности соответствующих кредитных договоров. В первом случае, вероятнее всего, она проявится в своей классической форме - в виде уплаты процентов. Во втором случае это могут быть налоговые преференции, компенсации убытков, возникших в ходе предоставления доступного для клиента, но невыгодного для банка кредита, и иные формы обеспечения условия о платности кредитного договора <3>.

<3> По вопросу процентной ставки банковского кредита Н.В. Шитов высказывается следующим образом: "Процентная ставка должна определяться рынком, административные меры тут не помогут. Любые волевые изменения ставок ударят по рынку". См.: Шитов Н.В. Ипотека сегодня и завтра (интервью) // Национальные проекты. 2006. N 2. С. 29.

Таким образом, одним из направлений взаимодействия частного и государственного секторов экономики являются возможности эквивалентного обмена как финансовыми, так и информационными ресурсами бюджетной и банковской систем. Данный альянс особенно актуален в условиях реализации приоритетных национальных проектов.