Мудрый Юрист

Консолидация в экологическом законодательстве России: теоретические проблемы и перспективы применения

Игнатьева Инна Анатольевна - доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

Выделение консолидации как формы систематизации законодательства вызывает оживленные споры в научной литературе. Одни исследователи признают и обосновывают существование такой формы упорядочения нормативных правовых актов как вполне самостоятельной <1>, другие не усматривают в ней должной специфики <2>.

<1> См., например: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 41 - 44; Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 93 - 94.
<2> Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1962. С. 27.

По мнению большинства ученых, сущность консолидации состоит в создании единого нормативного правового акта на основе нескольких действующих, которые после его принятия признаются утратившими силу. Множество объединяемых нормативных правовых актов должны регулировать одну группу общественных отношений, формировать один правовой институт и т.п. Основная характерная черта консолидации - неизменность содержания правового регулирования соответствующих общественных отношений <3>. Иными словами, консолидация являет собой "не более как особый вид, способ внешней обработки законодательных материалов" <4>. Особенно эффективна данная форма систематизации при "объединении действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании единых актов по определенным вопросам" <5>.

<3> См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации. С. 41.
<4> Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. С. 27.
<5> Пиголкин А.С. Проблемы систематизации законодательства Российской Федерации // Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 63.

При консолидации допускается некоторое редактирование текстов объединяемых нормативных правовых актов: устраняются устаревшие нормы, противоречия и повторы, унифицируется терминология, текст излагается в едином стиле. Эти же действия наряду с признанием некоторых положений или нормативных правовых актов в целом утратившими силу свойственны инкорпорации законодательства, что дает основание противникам выделения консолидации как самостоятельной формы систематизации считать ее "лишь приемом, который может применяться при инкорпорации законодательства" <6>.

<6> Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. С. 27.

Несмотря на это, полагаем, что есть показатель, по которому не могут быть уравнены данные формы систематизации. Существенным отличительным признаком консолидации является получение в ее результате одного нормативного правового акта, консолидирующего правоположения из нескольких. Что касается инкорпорации, то она представляет собой систематизацию действующего права путем объединения в сборнике или своде правовых актов.

Следует иметь в виду, что развитие регулируемых общественных отношений, требующее постоянного совершенствования законодательства, объективно снижает возможность использования консолидации: "на практике объединение значительной группы актов (норм) в один акт, как правило, связано с переработкой их в той или иной степени по существу, так как при этом не могут не учитываться практика применения норм, выдвигаемые жизнью новые требования и т.п." <7>. Это признают и приверженцы идеи консолидации как самостоятельной формы систематизации законодательства. Так, А.С. Пиголкин, анализируя опыт создания консолидированных актов, отмечал: "Создать единый логически выдержанный акт без определенных корректив действующего регулирования было достаточно трудно. Соответствующая работа не получила широкого развития и затем полностью прекратилась. Связано это было в первую очередь с тем, что процесс укрупнения нормативных актов не совмещался с отражающим интересы времени обновлением действующего регулирования, его модернизацией" <8>.

<7> Там же. С. 28.
<8> Пиголкин А.С. Указ. соч. С. 63.

Следовательно, в большинстве случаев в работе по объединению актов "речь идет о создании укрупненных актов, которые не только объединят нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные новеллы правового регулирования" <9>. И поскольку при работе по укрупнению актов зачастую требуется не простая внешняя правка, а изменение содержания правового регулирования, например, его расширение, создание новых правовых норм, постольку консолидация в чистом виде фактически не имеет каких-либо перспектив среди других форм систематизации.

<9> Российское законодательство: проблемы и перспективы. С. 94.

Тем не менее, по мнению А.С. Пиголкина, даже в случае проведения при объединении нормативных правовых актов необходимой модернизации законодательства такую работу не следует считать кодификацией, так как характерными признаками последней наряду с названными является "создание крупного и сложного по своей структуре акта, являющегося головным в той или иной отрасли права или законодательства, отличающегося стабильным содержанием" <10>.

<10> Пиголкин А.С. Указ. соч. С. 64.

Распространенная точка зрения на кодификацию только как на правотворческий процесс, результатом которого является создание кодекса, пересекается с другим пониманием кодификации - как формы систематизирующей деятельности <11>. По этой причине в результате кодификации как известной формы систематизации могут создаваться не только кодексы, и сами "кодификационные акты далеко не всегда могут иметь всеобъемлющий характер и разрешать все вопросы правового регулирования соответствующей области общественных отношений" <12>. При необходимости кодифицируются правовые нормы, формирующие один правовой институт, регулирующие отдельные виды общественных отношений. Так, например, в процессе создания законодательства об охране окружающей среды исследователями отмечалось, что "правовое регулирование отношений по экологической экспертизе нуждается в серьезной кодификации" <13>. Эта задача была решена принятием отнюдь не кодекса, а Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <14>.

<11> См. об этом: Сидорчук И.П. Кодификация в советском правотворческом процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Минск, 1989. С. 6; Карташов В.Н., Викторова С.А. Кодификационные акты как внешняя форма и результат правотворческой и правосистематизирующей практики // Юридические записки Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова. Вып. 4. Ярославль, 2000. С. 61 - 70.

В связи с указанной двойственной правовой природой кодификации Т.Н. Рахманина различает понятия формы и вида кодификации (см. подробно: Рахманина Т.Н. Новые формы и виды кодификации законодательства // Труды ВНИИ советского законодательства. Вып. 40. М., 1987. С. 15).

<12> Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. С. 12 - 13.
<13> Андрейцев В.И. Экологическая экспертиза: проблемы организации и кодификации законодательства // Советское государство и право. 1991. N 7. С. 101.
<14> См.: СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

Кодификация возможна на любых уровнях правотворческой работы, а кодификационные акты по своей форме могут быть различными. "Кодификационный характер могут носить не только основополагающие законодательные и правительственные акты, но и акты, регулирующие локальные области общественных отношений, ведомственные акты, акты местных органов власти" <15>. Соответственно, кодификационный акт зачастую не является головным в отраслях права и законодательства. Но если принять это во внимание, то расширение сложившегося понимания консолидации <16> не столько требует дополнительных обоснований и теоретических построений, сколько в целом не имеет смысла, так как речь уже должна идти об иной форме систематизации - кодификации.

<15> Свод законов советского государства: Теоретические проблемы. М., 1981. С. 44.
<16> Здесь мы не рассматриваем определенные практические условия, связанные с политическими, правовыми, организационными и т.п. реалиями, которые вызывают необходимость признания в некоторых правовых системах так называемой консолидации с изменениями и дополнениями законодательства (см., например: Богдановская И.Ю. Систематизация английских законов: консолидация против кодификации // Советское государство и право. 1986. N 2. С. 98 - 99) либо, наоборот, кодификации, по содержанию идентичной консолидации (см.: Пилипенко А.Н. Классификация и систематизация законодательства Франции // Журнал российского права. 2001. N 9. С. 111 - 112). Они не приводят к теоретическому обоснованию пересмотра сложившихся правовых понятий.

Итак, консолидация законодательства имеет весьма узкую сферу применения. Еще одно ограничение в научном понимании консолидации заключается в требовании, предъявляемом к объединяемым актам: высказывалось мнение, что "подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы" <17>. Однако нельзя утверждать, что противоположную ситуацию невозможно именовать консолидацией. Если инкорпорация и кодификация не связаны требованием обобщения и упорядочения актов и норм лишь одной юридической силы, то тем более нельзя утверждать этого о консолидации, вобравшей в себя некоторые качества первой и второй.

<17> Систематизация законодательства в Российской Федерации. С. 41.

В российском законодательстве имеются случаи консолидирования некоторыми органами государственной власти нормативных правовых актов вышестоящих органов государственной власти. Своеобразный подход к систематизации законодательства проявился, например, в создании Приказа ГТК России от 6 августа 2003 г. N 865 "О ставках вывозных таможенных пошлин" и предшествовавших ему приказов с таким же названием. В этих актах вначале делается ссылка на все постановления Правительства РФ, вводившие вывозные пошлины, а затем дается сводный перечень товаров и ставок пошлин на них <18>. В земельном законодательстве имеется Сборник цен (сметных расценок) и норм времени на инвентаризацию земель населенных пунктов, который рекомендовался для изучения письмом Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 25 апреля 1993 г. N 5-11/385. Этот Сборник объединил несколько разнообразных по юридической силе, субъектам принятия нормативных правовых и нормативно-технических актов. Данные примеры единичны, основаны на некоторых весьма специфичных, хотя и неоднородных условиях области правового регулирования, но все же это случаи именно консолидации.

<18> Подробнее см.: Постатейный комментарий к Таможенному кодексу РФ (комментарий к ст. 111) / Под ред. А.Н. Козырина. 2003.

Еще один спорный вывод о консолидации, встречающийся в исследованиях данной формы систематизации, состоит в том, что консолидируемые акты объединяются в новом акте <19>. Полагаем, что такое утверждение необоснованно сужает и без того узкие границы консолидации. В большинстве работ по данной проблематике не уточняется, какой акт (действующий или новый) при объединении в нем различных правовых норм будет являться консолидированным: важен сам принцип упорядочения правовых норм и нормативных правовых актов посредством укрупнения и объединения в едином акте. А.С. Соминский прямо указывает, что "объединение актов возможно не только путем создания нового, сводного акта, но и путем включения в основной акт всех последующих решений, относящихся к нему" <20>.

<19> См.: Свод законов советского государства: Теоретические проблемы. С. 56.
<20> Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства / Под ред. А.Н. Мишутина. М., 1969. С. 184.

Более того, новый акт при консолидации не только необязателен, но и непредпочтителен в контексте соблюдения требования стабильности законодательства <21>. Новый акт должен приниматься только в случае отсутствия определенного базового акта в консолидируемом нормативном массиве на момент начала консолидации <22>.

<21> См. о повышении стабильности экологического законодательства, например: Боголюбов С.А. О возможностях экологического права // Журнал российского права. 2000. N 11.
<22> См.: Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства. С. 184.

Таким образом, теория консолидации отличается существованием некоторых дискуссионных вопросов, которые при отсутствии должного обоснования их разрешения и логической проработанности будут неизбежно отражаться в процессе систематизации экологического законодательства. В связи с этим значение консолидации в экологическом законодательстве целесообразно рассматривать, учитывая указанные трудности и противоречия и преодолевая их в рамках отраслевых теоретических разработок.

Т.Н. Рахманина наиболее точно сформулировала задачи консолидации и сферу ее применения в настоящее время: "Необходимость преодоления мелкотемья, ликвидации множественности актов по одним и тем же вопросам, обеспечения компактности и лучшей обозримости законодательства" <23>. Указанные проблемы подлежат решению и в отрасли экологического законодательства.

<23> Российское законодательство: проблемы и перспективы. С. 93.

Важно, что для констатации консолидации "в чистом виде" существенен анализ разнообразия объединяемых в консолидированном акте правоположений, так как известно, что "чем шире намечаемый акт, тем больше вероятности, что подготовка его будет связана с изменениями законодательства по существу, а это при консолидации не допускается" <24>. Если применять сказанное к отрасли экологического законодательства в целом, имея в виду генеральную консолидацию экологического законодательства, то здесь возможности консолидации близки к нулю. Несмотря на большое количество законов, отрасли свойственны процессы становления и даже "зарождения" некоторых подотраслей (например, законодательства о растительном мире); в нем отсутствуют не только весьма важные для углубления содержания экологического законодательства, повышения эффективности механизма его реализации законы и иные нормативные правовые акты, но и прямо предусмотренные действующим законодательством (законы об охоте, об аренде водных объектов, о зонах экологического бедствия и др.). Поэтому в ходе систематизации остро встанет вопрос о разработке совершенно новых правоположений, что характерно для кодификации и недостижимо при консолидации.

<24> Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства. С. 181.

Иными словами, деятельность по упорядочению правового регулирования экологических отношений не может и не должна заключаться лишь в сведении законодательных и иных нормативных правовых актов в один, как это предлагалось ранее <25>. При нынешнем состоянии этого регулирования путь создания укрупненного акта - не что иное, как топтание на месте, причем весьма дорогостоящее и энергоемкое. В этом случае будет иметь место в основном техническое превосходство нового кодекса (как консолидированного акта) по сравнению с множеством актов (удаление повторов, коллизий, удобство поиска необходимых норм) без решения большинства проблем содержания правового регулирования. Исходя из изложенного и основываясь на анализе действующего экологического законодательства, возможность применения консолидации, предполагающей упорядочение всей отрасли, представляется нам лишь гипотетичной, реально осуществимой только при полном отсутствии пробелов в правовом регулировании экологических отношений.

<25> См.: Голиченков А.К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса РФ // Право и политика. 2000. N 10.

Вместе с тем в рамках частичной консолидации при условии работы с довольно узкими вопросами в сфере складывающихся общественных отношений консолидация вполне допустима. Шансы применения консолидации в обозначенных границах возрастают, если принять во внимание возможность объединения нормативных правовых актов разной юридической силы. Так, на федеральном уровне экологического законодательства отдельные положения о Красной книге РФ содержатся в восьми законодательных актах. Из них в шести подобные предписания встречаются однократно. Соответственно, большинство практически значимых правоположений относительно Красной книги РФ, Красных книг субъектов Федерации создано на подзаконном уровне. Детально порядок ее ведения и правила охраны и использования объектов животного и растительного мира, занесенных в Красные книги, излагается в 38 нормативных правовых актах Правительства РФ, МПР России, Минсельхоза России, других федеральных органов государственной власти. Кроме того, в 11 субъектах Федерации действуют законы о Красной книге, существует множество региональных подзаконных актов. Ввиду фактически полной урегулированности всех вопросов, касающихся ведения Красных книг и правовой защиты исчезающих и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира, целесообразно их объединение с одновременным поднятием уровня правового регулирования. В результате исчезнут частые повторы, а значимость соответствующего правового регулирования, возведенного в ранг законодательного, существенно повысится.

Полагаем, что принятие отдельного законодательного акта в этой области необоснованно, поскольку такой закон будет охватывать довольно узкую область общественных отношений, в то время как в экологическом законодательстве имеется необходимый основополагающий акт - Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <26>. Создание отдельного закона вызовет лишь дополнительные трудности по взаимоувязыванию текстов различных законодательных актов, их сопоставлению и толкованию. И напротив, внесение всех необходимых правовых норм в виде дополнения в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", с одной стороны, позволит позитивно повлиять на действенность последнего, его непосредственное применение к общественным отношениям, с другой стороны, упорядочить нормативное регулирование в сфере отношений по ведению Красных книг, устранив противоречия, дублирования, пробелы, подняв его максимально возможно на законодательный уровень, проведя укрупнение нормативного правового акта.

<26> См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Аналогичное укрупнение нормативно-правового массива вполне применимо и к законодательству в части регулирования правового режима и статуса особо охраняемых природных территорий. Как известно, в данной сфере действуют два законодательных акта, устанавливающих категории особо охраняемых природных территорий с учетом специфики режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <27> и Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <28>. Причем последний (хотя и принят по очередности первым) явно отличается мелкотемьем, поскольку посвящен правовому регулированию в отношении лишь одной категории особо охраняемых природных территорий. В то же время Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" содержит все необходимые общие положения о категории лечебно-оздоровительных местностей и курортов <29>. Вряд ли есть какие-либо серьезные обоснования подобного положения вещей. Соответственно, ситуация может быть скорректирована посредством объединения названных Законов при внесении необходимой внешней правки с целью унификации их текстов и устранения повторов.

<27> См.: СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
<28> См.: СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.
<29> См.: Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 90 - 91, 141.

Консолидация уместна в земельном законодательстве, поскольку в действующем ЗК РФ <30> не были урегулированы отдельные сферы правового регулирования земельных отношений. Сложно не согласиться с мнением, что ЗК РФ не относится к тем кодификационным актам, которые исчерпывающе урегулировали соответствующую область общественных отношений <31>.

<30> См.: СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<31> См.: Авдеенкова М.П. Кодификация законодательства России: проблемы и перспективы // ФЕМИС: Ежегодник истории права и правоведения. Вып. 3. М., 2002. С. 90; Боголюбов С.А. Правовая защита российских природных ресурсов // Журнал российского права. 2005. N 12.

Важно заметить, что ЗК РФ был принят в условиях действия ряда новых, отвечающих требованиям времени законов, регулирующих земельные отношения каждый в своей части: речь идет о Федеральном законе от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", Федеральном законе от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", Федеральном законе от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (утратил силу с 1 июля 2006 г.) и др. Если бы ЗК РФ вобрал в себя все существовавшее на момент его принятия законодательство, то это более соответствовало бы его назначению как кодифицирующего акта в отрасли земельного законодательства. Результатом этого процесса явилось бы упразднение законов с более узким предметом правового регулирования и одновременно упорядочение земельно-правовых норм через устранение повторов (например, ст. 68, 69 ЗК РФ повторяют положения Федерального закона "О землеустройстве" от 2001 г.) и коллизий (таких, как определение земельного участка в ч. 2 ст. 6 ЗК РФ и ст. 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" от 2000 г. и др.). Однако в данном случае традиционный процесс кодификации был нарушен.

Кроме того, по некоторым социально-политическим соображениям в ЗК РФ не нашли разрешения вопросы оборота земель сельскохозяйственного назначения. Впоследствии отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения были урегулированы Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Таким образом, ЗК РФ - первый в системе экологического законодательства в его широком понимании кодификационный акт, созданный на базе системы действующих на момент его принятия законов, - не стал всеобъемлющим в сфере регулирования земельных отношений. Между тем известно, что ранее как природоресурсные отрасли законодательства, так и законодательство об охране окружающей среды формировались на основе принятия в первую очередь головного кодифицированного законодательного акта и уже в его развитии - определенной системой законодательных актов. Очевидно, что если с принятием нового ЗК РФ изменилось направление развития одной из подотраслей экологического законодательства, то и выглядеть она должна несколько по-иному: на базе комплекса утрачивающих силу законов (и иных нормативных правовых актов) должен быть создан единый кодифицированный акт <32>. Для усовершенствования отрасли земельного законодательства, приданием ей завершенности, целесообразно применение консолидации.

<32> Подробнее см.: Игнатьева И.А. Значение Земельного кодекса Российской Федерации в законотворческой деятельности по регулированию экологических отношений // Экологическое право. 2003. N 1. С. 32 - 41.

Итак, имеющиеся в теории права недостаточно убедительно решаемые проблемы консолидации неизбежно проецируются на теорию систематизации экологического законодательства и должны быть в ней логически устранены. По нашему мнению, границы между консолидацией и инкорпорацией фактически определяются лишь одним показателем - количеством нормативных правовых актов в итоге проводимой систематизации. При консолидации экологического законодательства результат всегда будет выражен в едином укрупненном акте, в то время как инкорпорация связана с созданием сборника нормативных правовых актов. Полагаем, что в экологическом законодательстве консолидированным может быть как новый акт на базе нескольких упраздняемых, так и действующий на момент консолидации определенный базовый акт, который укрупняется за счет положений утрачивающих силу других актов.

Различие консолидации и кодификации экологического законодательства следует проводить по степени обработки комплекса нормативных правовых актов. Если консолидация не предусматривает изменения содержания правового регулирования, то кодификация, напротив, как правило, ориентирована на привнесение в него новаций и обоснованных перемен, устранение пробелов, разработку механизмов реализации эколого-правовых норм.

При формировании теории систематизации экологического законодательства нельзя согласиться, что консолидацию в ряде случаев можно понимать в более широких рамках. Думается, в этом случае границы консолидации и кодификации будут условными, что недопустимо с точки зрения константности определенных исходных начал систематизации законодательства. При необходимости изменения содержания правового регулирования в результате систематизирующих работ следует применять кодификацию, понятие которой не должно быть сужено до придания ей лишь одного значения - разработки кодекса.

Консолидация целесообразна только в случае полного урегулирования отдельных видов общественных экологических отношений, правовых институтов и комплексов. Так, в ближайшее время актуальна консолидация нормативного материала о Красной книге РФ и Красных книгах субъектов Федерации, законов об особо охраняемых природных территориях, земельного законодательства и др. В то же время ввиду неполноты правового регулирования экологических отношений в целом, имея в виду прежде всего отсутствие некоторых законодательных актов, принятие которых прямо предусмотрено в действующем экологическом законодательстве, консолидация в масштабе всей отрасли экологического законодательства представляется недостаточной и потому не действенной.