Мудрый Юрист

Проблемы переоформления права постоянного бессрочного пользования

Н.П. Лотникова, помощник судьи Арбитражного суда Краснодарского края.

Земельный кодекс РФ стал основой для формирования широкого круга собственников земельных участков. В нем установлены особенности купли-продажи земельных участков, приобретения их в собственность на торгах, приватизации участков под объектами недвижимости.

В нашей стране процесс приватизации земельных участков вызван долгим нахождением всех земель в государственной собственности. Как указывает Е.А. Суханов, приватизация является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота. Этим, в частности, объясняется отсутствие специальных норм о приватизации в Гражданском кодексе РФ и в других общих актах гражданского законодательства <1>. В соответствии со ст. 217 ГК РФ законы о приватизации имеют преимущественное значение перед нормами Гражданского кодекса РФ о порядке приобретения и прекращения права собственности.

<1> Гражданское право: Учебник: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. М., 2000. С. 563.

Необходимо учитывать, что Земельный кодекс РФ регулирует гражданско-правовые отношения, зачастую не считаясь с правилами, изложенными в Гражданском кодексе РФ. О целесообразности такой политики, о ее оправданности было много высказываний - от положительно-поддерживающих до негативно- непринимающих <2>. Как указывал В.В. Витрянский, земельное законодательство должно заниматься своим делом и регулировать отношения, непосредственно связанные с охраной и использованием земель. Приватизация же земель должна быть урегулирована специальным законодательством о приватизации с субсидиарным применением норм гражданского права, как это следует из ст. 217 ГК РФ <3>.

<2> Земельный кодекс РФ: проблемы теории и практики (материалы конференции) // Государство и право. 2002. N 10; Новый Земельный кодекс Российской Федерации: проблемы применения // Государство и право. 2003. N 5.
<3> Витрянский В.В. Правовое регулирование имущественных (обязательственно-правовых) отношений в Земельном кодексе Российской Федерации // Экологическое право. 2003. N 1. С. 58.

Однако Земельный кодекс РФ и Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса РФ" (далее - Закон о введении в действие ЗК РФ) содержат не только нормы приватизационного законодательства, но и регулируют особый способ перехода права государственной собственности в частную: переоформление юридическими лицами права постоянного бессрочного пользования и возможность приобретения гражданами однократно бесплатно в собственность земельных участков, находящихся у них на праве постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения.

Следует отметить, что до недавнего времени земельные участки предоставлялись в большинстве случаев именно на праве постоянного бессрочного пользования. Земельный кодекс РФ существенно сузил круг субъектов, которым может принадлежать участок на этом праве, по сравнению с п. 1 ст. 268 ГК РФ. Так, в соответствии с п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ граждане и юридические лица, кроме прямо указанных в указанной норме, исключены из числа субъектов этого права.

В настоящее время право постоянного (бессрочного) пользования включает в себя полномочия владения и пользования земельным участком и по существу аналогично праву оперативного управления.

За пользование земельным участком на праве постоянного бессрочного пользования взимается плата в размере земельного налога. Учитывая, что ставки арендной платы зачастую во много раз превышают размер земельного налога, а выкупная стоимость также очень велика, переоформление права постоянного бессрочного пользования для субъектов, не собирающихся в ближайшем будущем распоряжаться земельным участком, становится экономически невыгодным. Неудивительно, что в первоначально установленный срок переоформления всего массива указанных прав не произошло. Вероятно, этот переходный период не закончится и во вновь отведенный срок, поскольку никаких санкций и мер принуждения за "непереоформление" федеральное законодательство не предусматривает, в связи с чем закономерен вывод: указанный срок носит декларативный характер.

В.В. Витрянский предлагает предусмотреть некое запасное право на земельные участки, которое автоматически будет действовать до оформления правоотношений в соответствии с действующим законодательством. Согласно Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе таковым может быть новый вид вещного права - право ограниченного владения <4>. Однако на сегодня данный вопрос не решен. Кроме того, возникают проблемы и при использовании механизма переоформления этого права на право собственности путем выкупа.

<4> Герасин С.И. О Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе (материалы заседания Ученого совета ИГП РАН) // Государство и право. 2005. N 9. С. 114.

Согласно Закону о введении в действие ЗК РФ процедура переоформления права постоянного (бессрочного) пользования участком (подача заявления, принятие по этому заявлению решения) осуществляется по правилам ст. 36 Земельного кодекса РФ. Этапы, входящие в понятие переоформления права, отражены в примечании к ст. 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ.

В отношении права граждан однократно приобрести в собственность бесплатно земельный участок в порядке ст. 20, 21 Земельного кодекса РФ процедура отдельно не предусмотрена, нет отсылки и к ст. 36 Земельного кодекса РФ. Следовательно, следует руководствоваться общими нормами ст. 28 и 34 Земельного кодекса РФ, регулирующих порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. Однако применение такой процедуры возможно только с большими оговорками. Здесь не приемлем принцип публичности предоставления земельного участка, поскольку из смысла ст. 20, 21 Земельного кодекса РФ следует, что обладатель права постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения имеет исключительное право на приобретение участка в собственность, даже независимо от наличия на нем объектов недвижимости. Следовательно, можно прийти к выводу, что в данном случае не требуется заблаговременной публикации информации о земельном участке, который будет предоставляться в порядке переоформления права гражданину.

Учитывая, что правоотношения по переоформлению права имеют в своей основе переход земельного участка из государственной собственности в частную, т.е. по своей сути могут быть отнесены к приватизации, необходимо определить, применимо ли к ним специальное, приватизационное законодательство.

В соответствии со ст. 217 ГК РФ порядок приватизации объектов должен быть определен в законах о приватизации. В настоящее время действует Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации). Согласно п. 2 ст. 3 этого Закона его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы.

Учитывая, что наличие объектов недвижимости на земельном участке не является обязательным условием для переоформления права бессрочного пользования юридическими лицами и при приобретении гражданами в собственность земельного участка, названный Закон в данном случае применяться не будет. Таким образом, при переоформлении права постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения применимы только Гражданский кодекс РФ и Земельный кодекс РФ.

Это приводит к проблеме, связанной с определением видов земельных участков, не подлежащих выкупу при переоформлении права. Перечень земельных участков, не подлежащих приватизации, содержится в ст. 27 Земельного кодекса РФ и в ст. 28 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". При переоформлении права бессрочного пользования можно применять только ст. 27 Земельного кодекса РФ, поскольку нормы приватизационного закона на данные случаи не распространяются. Между тем перечни существенно различаются. Так, ст. 27 Земельного кодекса РФ не содержит указания на земли водоохранного и санитарно-защитного назначения, земли, отведенные (зарезервированные) для перспективного развития морских и речных портов, аэропортов, и, что особенно важно, земли, предусмотренные генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земли общего пользования.

При таком положении вещей будет отказано в выкупе земельного участка, на котором расположены объекты недвижимости, если он относится к землям, используемым по трем названным видам целевого назначения, и не принадлежит первоначально лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования. В то же время если тот же земельный участок находился у лица на праве постоянного бессрочного пользования, то имеет место не выкуп земельного участка в порядке ст. 36 Земельного кодекса РФ, а переоформление права на основании Вводного закона или ст. 20, 21 Земельного кодекса РФ, следовательно, земельный участок может быть приватизирован, даже если он в соответствии с генеральным планом подлежит застройке в общественных целях. В данном случае можно говорить о нарушении конституционно закрепленного принципа равенства всех перед законом (ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ), который гарантирует одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории. Как указывал Конституционный Суд РФ, данный принцип не исключает при этом определенных фактических различий, а также необходимости их учета законодателем. Такие различия, однако, не могут быть произвольными, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов <5>.

<5> По запросу Первомайского районного суда г. Пензы о проверке конституционности пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2004 N 82-О // Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2004. N 20.

В нашем случае трудно признать, что фактические различия в виде имеющегося у субъекта первоначального права на земельный участок должны являться столь существенными, чтобы влиять на решение вопроса о возможности его приобретения в собственность, поскольку круг земельных участков, которые могут быть выкуплены лицом, имеющим право постоянного бессрочного пользования, значительно шире, чем тот, который указан для лиц, приватизирующих земельный участок в порядке ст. 36 ЗК РФ. Данная позиция косвенно поддержана и судебными инстанциями. Так, в соответствии с п. 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <6> при разрешении споров, связанных с переоформлением юридическими лицами по их желанию права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, необходимо руководствоваться следующим: правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта. Однако решение этой проблемы на уровне судебной практики не может быть приемлемым и окончательным. Здесь требуется внесение изменений в законодательство.

<6> О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства: Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.

При решении вопроса о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, находившиеся у лиц на праве постоянного бессрочного пользования, ввиду того, что фактически земельный участок предназначен для обслуживания объекта недвижимости, можно предположить, что его приватизация будет регулироваться нормами Закона "О приватизации государственного и муниципального имущества", несмотря на то что для переоформления права это и не является квалифицирующим признаком. В то же время при переоформлении права постоянного бессрочного пользования на земельные участки, на которых отсутствуют объекты недвижимости, например из земель поселений, предназначенных для сельскохозяйственного использования, применение в данном случае норм Закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" весьма затруднительно. Хотя именно земельные участки, расположенные в данной зоне, зачастую являются резервом развития поселения, и именно они предназначены для дальнейшей застройки в соответствии с генеральными планами.

Так, предметом спора по одному арбитражному делу было переоформление путем выкупа права постоянного бессрочного пользования на земельный участок из земель поселений, используемый для сельскохозяйственного производства, площадью 12270000 кв. м, что составляло практически весь незастроенный массив данного поселения. Отсутствие четкой правовой регламентации в данной области может привести к неоправданным расходам как со стороны органов государственной власти и муниципального образования, так и со стороны инвесторов, которые в дальнейшем примут решение о вложении средств в застройку территории, поскольку выкупать обратно проданный по фиксированной цене земельный участок придется по рыночной цене, которая зачастую значительно выше той, которую платит лицо при приватизации земельного участка на основании Закона.

Таким образом, необходимо внесение соответствующих изменений в действующее законодательство путем определения не только перечня земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в нем, но и перечня земельных участков, приобретение права собственности на которые невозможно однократно бесплатно гражданами, имеющими на них право постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения, либо путем переоформления юридическими лицами права постоянного бессрочного пользования в обязательном порядке. В данный перечень должны быть включены те земельные участки, которые указаны в Законе о приватизации.