Мудрый Юрист

Соотношение законности и конституционной законности

Куленко О.И., заведующий кафедрой юридического факультета Челябинского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Проблеме определения законности посвящено множество научных трудов, однако до настоящего времени в среде исследователей нет единства мнений на этот счет.

Для советского времени было характерно определение законности как метода государственного руководства советским обществом <1>, как строгое и неуклонное соблюдение и исполнение законов всеми органами государства, всеми учреждениями и общественными организациями, должностными лицами и гражданами <2>. Под социалистической законностью понимался режим неукоснительного исполнения выражающих волю советского народа законов и основанных на них правовых актов <3>. Социалистическую законность определяли и через категорию "принцип" (принцип деятельности государства, права, принцип организации и деятельности механизма государственной власти, принцип деятельности органов государства, общественных организаций, должностных лиц и поведения граждан) <4>.

<1> См., напр.: Лукашева Е.А. Роль социалистического правосознания народных масс в установлении, развитии и укреплении социалистической законности: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1954. С. 2 - 4; Александров Н.Г. Социалистическая законность // Теория государства и права. М., 1968. С. 382.
<2> См., напр.: Власов В.А. Социалистическая законность. М., 1948. С. 5; Попова В.И. Социалистическая законность и деятельность местных Советов. М., 1954. С. 14; Строгович М.С. Теоретические вопросы советской законности // Советское государство и право. 1956. N 4. С. 31; Недбайло П.Е. Советские социалистические правовые нормы. Львов, 1959. С. 109; Чхиквадзе В.М. Вопросы социалистического права и законности в трудах В.И. Ленина. М., 1960. С. 204 - 205.
<3> См., напр.: Самощенко И.С. Охрана режима законности Советским государством. М., 1960. С. 43; Он же. Основы незыблемости советской законности. М., 1967. С. 7; Рабинович П.М. Упрочение законности - закономерность социализма. Львов, 1975. С. 121 - 123.
<4> См., напр.: Строгович М.С. Основные вопросы социалистической законности. М., 1956. С. 14; Основин В.С. Нормотворческая деятельность местных Советов как органов обеспечения законности и правопорядка // Местные Советы и законность. М., 1970. С. 18; Жилинский С.Э. Роль КПСС в укреплении законности на современном этапе. М., 1977. С. 215.

Несмотря на различный подход и определение социалистической законности, все ученые были едины в том, что сущность ее заключается в требовании строжайшего соблюдения и исполнения советских законов всеми без исключения участниками общественных отношений, что соответствовало мнению В.И. Ленина <5>.

<5> См.: Ленин В.И. Проект положения о рабочем контроле // Полн. собр. соч. Т. 35. С. 30 - 31; Он же. К населению // Там же. С. 66 - 67; Он же. Записка Ф.Э. Дзержинскому с проектом декрета о борьбе с контрреволюционерами и саботажниками // Там же. С. 156 - 158 и др.

Попытку объединить в определении существенные, основные свойства социалистической законности предпринял С.С. Алексеев: "Социалистическая законность - это принцип права, выражающий демократический режим жизни социалистического общества и состоящий в требованиях строгого и неукоснительного соблюдения всеми субъектами законов и основанных на них правовых актов, полного и реального осуществления субъективных прав, надлежащего, обоснованного и эффективного применения права при исключении масштабного произвола в деятельности государственных органов и должностных лиц" <6>.

<6> Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 113.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит определения законности. Термин "законность" в ней упоминается в двух статьях: в части 1 статьи 72, где сказано, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности, а также в статье 114, где закреплено, что Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан. Других прямых упоминаний о законности в Конституции Российской Федерации нет.

Тем не менее отдельные авторы, рассуждая о законности в принятом в советское время духе, находят и в ней статьи, указывающие на законность <7>.

<7> См. об этом: Лебедев В.А., Анциферова О.В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2005. С. 162 - 163.

Так, В.Н. Кудрявцев ссылается на статью 15 Конституции РФ, где сказано: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы" <8>.

<8> Кудрявцев В.Н. Законность: содержание и общественное состояние // Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. 4.

Определение законности, существовавшее в советский период, претерпевает изменения в соответствии с требованиями развития российской государственности. Изменение политического строя требует глубокого теоретического осмысления и обоснования содержательного отличия господствовавшей в прошлом "социалистической законности" от принципа законности правового государства, поскольку переход к понятию "законность" является не только формальной сменой терминов, но и кардинальной переориентацией приоритетов в предмете правозащиты.

В то же время на некоторых авторов в их определении законности наложило отпечаток советское понимание законности. Так, например, С.А. Комаров определяет законность как "режим, принцип, метод государственного руководства обществом, состоящий в издании и проведении в жизнь законов и иных нормативно-правовых актов в интересах определенного класса, социальных групп или народа в целом" <9>.

<9> Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1996. С. 269.

Интересным представляется утверждение С.С. Алексеева, несколько раз менявшего свое представление о законности. В одной из последних работ он пишет: "Именно в силу нормативности права и других его достоинств может быть выдвинут и может обеспечиваться принцип законности. То есть не просто требования обязательности юридических норм, но такого рода требования обязательности юридических норм "всем лицам" - ко всем гражданам, должностным лицам, государственным органам - действовать в строгом соответствии с законом" <10>.

<10> Алексеев С.С. Частное право. М., 1999. С. 14.

В современной юридической литературе несколько иначе, чем это было в советское время, стали подходить к понятию "законность". Так, А.С. Шабуров пишет, что "законность - фундаментальная категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главными критериями оценки правовой жизни общества и его граждан" <11>.

<11> Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 435.

По мнению Б.С. Эбзеева, "законность - неотъемлемая черта конституционного правового государства, относящаяся ко всем сферам государственной жизни" <12>.

<12> Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд: Учеб. пособие. М., 1997. С. 96.

Н.В. Витрук отмечает: "Законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве" <13>.

<13> Витрук Н.В. Законность: понятие, защита и обеспечение. Конституционная законность и конституционное правосудие // Общая теория государства и права. Академический курс / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 15.

Л.Д. Лисюткин дает определение законности как политико-правового явления, характеризующего процесс совершенствования государственно-правовой формы организации общества путем строгого и неукоснительного соблюдения и исполнения действующего законодательства с целью формирования состояния правомерности в системе социальных отношений <14>.

<14> Теория государства и права. М., 2002. С. 548.

В.А. Лебедев полагает, что законность - это комплексное политико-правовое явление, отражающее правовой характер организации общественно-политической жизни, органическую связь права и власти, права и государства <15>.

<15> Лебедев В.А., Маркина Е.А. Теория государства и права: Учеб. пособие. Конспект лекций. М., 2003. С. 141.

Оригинальное определение законности предлагают Ф.М. Раянов, Р.Г. Минниахметов и Д.А. Пономарев, определяя ее как обществоведческую категорию, обозначающую форму реализации воли и интересов государствообразующего народа в Конституции РФ и законах в целях определения направления деятельности государства, оценки его актов <16>.

<16> Раянов Ф.М., Минниахметов Р.Г., Пономарев Д.А. Право и законность в демократическом обществе. М., 2004. С. 172.

Надо заметить, что практически в каждом определении законности указывается на строгое, неуклонное соблюдение и исполнение норм права участниками общественных отношений. Поэтому наиболее общим и обоснованным представляется определение законности как принципа, метода и режима реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных актах, всеми субъектами общественных отношений (государством, его органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами). В результате деятельности указанных субъектов возникает такой режим общественной жизни, при котором большинство его участников соблюдают и исполняют нормативные правовые предписания.

Несмотря на различие определений законности, их совокупный анализ позволяет выделить общие родообразующие элементы данного понятия. Прежде всего это аспект общеобязательности права. Здесь законность является только проекцией, специфическим выражением свойств и регулятивных качеств права. Право по своей природе мыслимо лишь в состоянии, когда образующие его нормативные предписания реальны и фактически проводятся в жизнь.

Поэтому, если есть право, есть и законность, то есть такой порядок, при котором участники общественных отношений должны строго соблюдать и исполнять нормативные предписания.

Следующим элементом законности является идея законности, то есть формирующаяся в правосознании идея о целесообразности и необходимости такого реально правомерного поведения всех участников общественных отношений, при котором не оставалось бы места для произвола, фактически достигались бы всеобщность права и действительная реализация субъективных прав и свобод человека.

Третьим конструктивным и наиболее важным элементом законности является то, что законность складывается лишь тогда, когда рассмотренные выше элементы (общеобязательность права и идея законности) воплощаются в особом режиме общественно-политической жизни, в системе требований законности. При этом отчетливо проявляется тесная связь законности с правом как институционным образованием. Поскольку право конституируется через закон (и иные формы), данный режим и является законностью.

Приведенные, а также другие положения, касающиеся понятия и основного содержания законности, в достаточной степени разработаны отечественной юридической наукой, чего нельзя сказать о конституционной законности, понятие и содержание которой сегодня не находит своей должной концептуальной разработки. Поэтому в науке конституционного права существуют различные подходы к данной проблеме <17>.

<17> См., например: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 212 - 213; Он же. Конституционное право России. Методическое руководство к семинарам. М., 2001. С. 80; Колосова Н.М. Обеспечение конституционной законности // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 27; Она же. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 139 - 142; Квачева Н.Е. Конституционное закрепление принципов правового государства: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1996.

Представляется, что основное содержание конституционной законности вытекает из более общего понятия законности и соотносится с ней как часть и целое.

Однако на этот счет существуют и другие мнения. В частности, в настоящее время сложилось широкое и узкое понимание конституционной законности. Сторонники широкого подхода под конституционной законностью понимают правовой режим, обеспечивающий реализацию в деятельности государства, его органов, должностных лиц, общественных объединений, иных юридических и физических лиц демократических стандартов, норм государственной и общественной жизни, закрепленных по воле общества в Конституции <18>. Сторонники узкого подхода подразумевают под конституционной законностью соответствие законов Конституции <19>.

<18> Капука С. Проблемы общего надзора прокуратуры России за законностью // Право и жизнь. 1999. N 22. С. 67.
<19> Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. С. 302.

Особую позицию по вопросу понимания конституционной законности имеет Н.М. Колосова, полагающая, что Конституция РФ 1993 г. закрепила качественно новый подход к конституционной законности, когда обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы распространяются не только на граждан и их объединения, но и на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц. Поэтому конституционную законность следует определять как средство ограничения власти. По ее мнению, конституционная законность должна обозначаться в качестве превентивного фактора, требующего соблюдения Конституции РФ и следования ей. Обеспечиваться она должна уже на стадии принятия Основного Закона, так как именно здесь закладываются предпосылки ее соблюдения <20>.

<20> Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 139 - 140; См. также: Пономарев Д.А. Теоретические проблемы развития понятия законности в отечественной юридической науке: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Уфа, 2002.

Существует еще один, самый широкий подход к определению конституционной законности.

С.А. Авакьян, рассматривая конституционную законность как высший пласт законности в целом, совершенно справедливо отмечает ее превентивный фактор - соблюдение норм Конституции при издании актов и совершении действий всеми без исключения органами государственной власти и органами местного самоуправления. Конституционная законность, отмечает он, начинается не тогда, когда посредством решений компетентных органов обеспечивается восстановление действия норм Конституции, а тогда, когда любые органы начинают с соблюдения Конституции и следования ей.

Далее отмечается, что понятие конституционной законности может быть шире, чем просто законности <21>. Объясняется такой вывод тем, что обычные правовые акты легче соблюдать ввиду конкретности их предписаний. Неопределенность многих конституционных предписаний делает конституционную законность более широким понятием, чем сама законность. Видимо, здесь автор исходит из того, что неопределенные нормы являются нормами общего порядка, в отличие от конкретных норм. Поэтому конституционная законность и законность соотносятся как целое и часть.

<21> Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: РЮИД, "Сашко", 2000. С. 213 - 215.

С некоторыми из приведенных точек зрения по вопросу определения понятия конституционной законности в полной мере согласиться нельзя. Самый широкий подход к пониманию конституционной законности не может быть принят потому, что он, как представляется, размывает само понятие конституционной законности. Конституция РФ не свод законов. Поэтому ее целью не может быть конкретизация правовых норм. В силу юридической специфики и юридического верховенства Основного Закона страны в нем находят свое выражение правовые нормы предельно высокой степени обобщения, ассоциируемые с нормами-целями, нормами-задачами, нормами-принципами, которые, несмотря на неконкретность многих конституционных предписаний, правоприменитель <22> должен учитывать при выборе вариантов своего правового поведения. Поэтому неопределенность конституционных предписаний, связанная с высокой степенью обобщенности правовых норм, требует вполне конкретного правомерного поведения субъектов права. Отсюда можно сделать вывод о том, что самое широкое понимание конституционной законности есть не что иное, как сама законность, т.е. политико-правовой режим, характеризующийся точным и неуклонным соблюдением правовых предписаний всеми субъектами права.

<22> Правоприменителями в данном случае могут выступать и законодательные органы, которые принимают разработанные на основе Конституции РФ законодательные и иные нормативно-правовые акты, т.е. применяют Конституцию РФ при принятии законов.

Не может быть принят и широкий подход к пониманию конституционной законности, поскольку он не различает конституционной законности и законности. Ведь требования реализации в деятельности государства, его органов, должностных лиц, общественных объединений, иных юридических и физических лиц демократических стандартов, норм государственной и общественной жизни, закрепленных в Конституции РФ, в равной степени можно отнести и к законности, и к конституционной законности. Такой подход лишает понятие конституционной законности самостоятельного содержания.

Нельзя согласиться и с пониманием конституционной законности, которое отстаивает Н.М. Колосова. Конституционная законность не может быть средством ограничения власти. Это требование не конституционной законности, а проявление конституционности государства. В юридической науке утвердилось отношение к законности не как к средству, а как к методу, принципу и режиму. Превентивный же подход к конституционной законности, обоснованный Н.М. Колосовой, следует разделить, поскольку он в первую очередь требует соблюдения Конституции РФ всеми субъектами права. Это вытекает из того, что в отечественной юридической науке принято разграничивать нарушение закона и нарушение законности. Под нарушением закона понимается любое правонарушение. Однако нарушение законов субъектами права не затрагивает законности. Ведь если субъект права нарушает закон и понес за это юридическую ответственность, то законность не нарушена. Если же субъект права не нарушает закон, то законность и в этом случае не нарушена. Поэтому соблюдение Конституции РФ всеми субъектами права и является той превентивной мерой, которая и обеспечивает конституционную законность <23>.

<23> См.: Савенков А.Н. Актуальные проблемы конституционной законности в Вооруженных Силах Российской Федерации и роль прокуратуры в их решении: Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2002; Волколупов Е.В. Прокурорский надзор как гарантия обеспечения законности правовых актов: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2003.

Из всех перечисленных точек зрения относительно конституционной законности наиболее убедительным представляется узкий подход, согласно которому под конституционной законностью следует понимать соответствие законов Конституции. Такой подход отличается своей предельной конкретностью в понимании конституционной законности и не размывает ее, выявляет соотношение законности и конституционной законности как целого и части, делает последнюю категорией, имеющей самостоятельное значение.

Через такой подход подчеркивается юридическое верховенство Конституции РФ в сравнении с другими нормативными актами, включая и федеральные законы. Все они должны соответствовать Конституции и не могут противоречить ей. Наконец, подобное определение конституционной законности имеет важное значение для России как федеративного государства, законодательство которого состоит из двух уровней - федерального и уровня субъектов Федерации. При этом в нормативно-правовом регулировании сегодня все больший приоритет получают именно законы, а не подзаконные акты. Поэтому, говоря о конституционной законности в России как федеративном государстве, следует иметь в виду прежде всего соответствие законов субъектов РФ федеральному законодательству, и в первую очередь соответствие конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации.

Таким образом, под конституционной законностью следует понимать политико-правовой режим, характеризующийся соответствием и непротиворечием федеральных законов, законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации. Стержнем конституционной законности в федеративном государстве является соответствие и непротиворечие основных законов субъектов Федерации федеральной Конституции, ибо они устанавливают основы конституционного строя федеративного государства в субъектах Федерации, регулируют и защищают основные права и свободы человека и гражданина, учреждают органы государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. осуществляют правовое регулирование самых важных сфер общественных отношений и человеческой деятельности, устанавливают разумный баланс между свободой и властью.