Мудрый Юрист

Соотношение теории разделения и единства властей

Джангирян Ж.Д., ректор университета "Гладзор", доктор юридических наук (г. Ереван).

Исследование соотношения теории разделения и единства властей в современных условиях представляет значительный научный интерес и имеет практическое значение для строительства государств, образовавшихся на постсоветском пространстве в начале 90-х годов XX в. Повсюду на этом пространстве был осуществлен конституционный поворот от теории единства государственной власти к теории разделения властей. Об этом свидетельствуют нормы конституций разных стран. В частности, ст. 10 Конституции Республики Польша от 2 апреля 1997 г. установлено, что устройство Республики Польша основывается на разделении и равновесии законодательной власти, исполнительной власти и судебной власти; ст. 4 Конституции Республики Хорватия гласит: "В Республике Хорватия государственная власть организована на принципе разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную"; согласно ст. 10 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную" и т.д.

Не составила исключения и Республика Армения. Согласно ст. 5 Конституции 1995 года: "Государственная власть осуществляется в соответствии с Конституцией и законами на основе принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной властей".

Возникает вопрос, чем обусловлено такое резкое изменение. Думается, прежде всего тем, что правовое, демократическое государство, гражданское общество можно построить только при разделении властей. Сущность теории разделения властей - так структурировать единую государственную власть, чтобы взаимно уравновесить судебную, исполнительную и законодательную власти, а цель - не давать возможности концентрировать эти три власти в руках одного лица, в противном случае, как правильно отметил Ш. Монтескье, это приведет ко всякого рода произволу и злоупотреблениям властью <1>. В результате получается: чтобы обеспечить демократию, необходимо разделить власть - такова логика.

<1> Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 290.

Под демократией можно понимать конституционный принцип принадлежности власти народу, который по-разному нашел свое закрепление в конституциях многих стран <2>. Так, в Конституции Бельгии от 17 февраля 1994 г. установлено: "Все власти исходят от Нации" (ст. 33); в Конституции Болгарии 1991 г. говорится (ст. 1): "Вся государственная власть принадлежит народу"; ст. 3 Конституции Франции 1958 г. гласит: "Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и путем референдума"; согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации 1993 г.: "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ"; в ст. 2 Конституции Республики Армения установлено: "Власть в Республике Армения принадлежит народу"; в ст. 3 Конституции Республики Казахстан закреплено: "Единственным источником государственной власти является народ", и в той же самой статье сказано, что "государственная власть в Республике едина".

<2> Под демократией понимаются также конституционный принцип формирования государственных органов, форма политического правления.

Отсюда следует, что: а) единственным источником и носителем власти является народ (нация), который сам выбирает модель организации и механизм осуществления власти; б) государственная власть (власть) едина. Получается, что механизм осуществления государственной власти построен на основе двух теорий: разделения властей и единства власти. В связи с этим возникает необходимость выяснить, либо эти концепции имеют разнонаправленность и противоречат друг другу, либо они связаны друг с другом и дополняют одна другую, что и является, по нашему мнению, более убедительным, поскольку известно, что развитие государственности возможно лишь при обеспечении единства государственной власти, при разделении властных функций и полномочий между органами власти, принадлежащих к ее различным ветвям.

Отсюда следует, что народ как единственный источник и носитель власти, с одной стороны, концентрирует в своих руках всю власть, а с другой - самостоятельно через конституцию государства определяет круг полномочий субъектов разных ветвей единой государственной власти, т.е. степень концентрации и деконцентрации, централизации и децентрализации власти.

Разделение властей в конечном счете - это разделение властных полномочий единой государственной власти между государственными органами одного уровня, а также между субъектами власти соответствующих территориальных единиц. В обоих случаях объектом является единая государственная власть. Усилия властных полномочий направлены на обеспечение прав и свобод граждан. Ведь именно стремление к обеспечению свободы и прав граждан составляет общественную ценность власти, что и служит, в свою очередь, основой для вывода: разделение властей является гарантом демократии.

Необходимо различать разделение властей как действительность, т.е. как реальное положение, и как идеал, т.е. который представлял себе Ш. Монтескье. Практика показывает, что до сих пор ни в одном государстве разделение властей не является осуществлением идеала - даже в США, где, как порой считается, разделение властей получило идеальную реализацию. В литературе верно подмечено, что "разделение властей было хорошей фразой, но опытные политики в Филадельфии признали, что полное разделение невозможно. Вместо полномочий они разделили людей" <3>. Действительно, сторонники теории разделения властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое "идеальное" состояние государственного механизма, при котором в большей или меньшей степени, но в общем обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей. К этому идеальному состоянию и следует стремиться. Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе <4>, поскольку речь идет о единственной и единой государственной власти.

<3> Shtrum P. Prezidential Power An American Democracy. Pacific Palisades (Cal), 1972. P. 8.
<4> Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Государство и право. 2001. N 9. С. 26 - 29.

Анализ показывает, что многие правоведы обоснованно критиковали и критикуют неточность самого термина "разделение властей". Так, дореволюционные русские авторы отмечали, что неверно говорить о разделении одной (единой) государственной власти. Предлагалось использовать иные определения: "разграничение деятельности власти", "разграничение властей" (Н. Ворошилов) <5>, "распределение властей" (Ф. Кокошкин) <6>, "обособление властей" (В.М. Гессен) <7>.

<5> См.: Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей. Ярославль, 1872. С. 118.
<6> См.: Кокошкин Ф. Лекция по общему государственному праву. М., 1912. С. 225.
<7> См.: Гессен В.М. Теория правового государства. СПб., 1912. С. 13.

Ф. Кокошкин писал: "Монтескье вовсе не представлял себе три ветви в виде 3 самостоятельных субъектов или 3 отдельных воль государства. Слово "власть" он понимает иначе, чем немецкие юристы, и понимает гораздо более правильно с юридической точки зрения" <8>. По мнению Ф. Кокошкина, Монтескье пишет не о разделении, а о распределении и не властей, а полномочий между ними. Он вовсе не представлял себе три ветви власти в виде абсолютно самостоятельных субъектов или трех совершенно отдельных воль государства. Эта мысль французского философа наиболее ярко и отчетливо выражена в афоризме его последователя, деятеля революционной эпохи Мунье: "Чтобы власти были действительно разделены, они не должны быть обособлены друг от друга" <9>.

<8> См.: Кокошкин Ф. Указ. соч. С. 253.
<9> См.: Кокошкин Ф. Указ. соч. С. 246.

А.Н. Пилипенко замечает, что Монтескье использует термин "distribution" - распределение, а не "se'peration" - отделение, разделение. Кроме того, слово "pouvoir" во французском языке довольно многозначно и помимо обозначения "власти", "органа" имеет и другой смысл - "полномочие". Говоря о власти, Монтескье пользуется термином "la puissanse", различая, таким образом, власть и полномочие. Англо-американский вариант "separation of powers" также можно перевести как "разделения полномочий" <10>.

<10> См.: Пилипенко А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах // Журнал российского права. 1997. N 11. С. 129.

Не имея цель анализировать приведенные точки зрения, отметим лишь тот факт, что предмет разногласия между авторами заключается в том, чтобы разделить власть или властные полномочия. Думается, что ни то и ни другое. Надо разделить функции единой государственной власти, поскольку власть едина и неделима, и как справедливо отметил русский дореволюционный правовед А.С. Алексеев, в обратном случае несколько равноправных властей в одном и том же государстве и на одной и той же территории привели бы к неизбежным и юридически непредотвратимым конфликтам и столкновениям из-за отсутствия высшей авторитетной власти. При существовании неравных властей одна из них, согласно А.С. Алексееву, должна стать необходимостью выше других, и тогда эта высшая власть и будет верховной государственной властью, которой подчиняются остальные и которая не поддается разделению <11>. И действительно, если признать, что в государстве одновременно существуют три независимые власти, то мы должны признать также, что каждая из них обладает суверенитетом, чего не может быть, поскольку суверенитет является свойством единой государственной власти.

<11> См.: Алексеев А.С. Русское государственное право (пособие к лекциям). 5-е изд. М., 1905. С. 151 - 152.

Однако отсюда нельзя сделать вывод, что единство власти означает сосредоточение всей власти в руках одного человека или государственного органа. Надо различать единство власти и формы обеспечения этого единства. В юридической науке единство власти рассматривается в трех аспектах: социальное единство; организационно-правовое единство; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов.

Полагаем, что правильнее единство власти прежде всего рассматривать с точки зрения единства содержания власти. Содержание государственной власти как важной общественной функции составляет управление делами общества. Управление есть процесс реализации власти, т.е. при помощи управления власть из статического положения переводится в динамическое положение. Иначе говоря, управлять означает осуществлять власть.

Получается, что управление является формой осуществления власти, каковыми являются и руководство, организация, контроль, властвование, поскольку все они являются средствами воздействия на волю людей. Не случайно управление рассматривается как "целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)" <12>.

<12> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 50.

Уместно отметить, что власть сама по себе не воля, а определенное соотношение одной воли с другой. Власть - это возможность сделать волю одного (народа, социальной группы, партии и т.д.) обязательной для другого. В цивилизованных, правовых государствах таковым является только народ, чью общую волю делить нельзя, потому что она формируется и делается общеобязательной посредством принятия конституции и других законов, это осуществляет в одном случае народ непосредственно, в других - через своих представителей. Все другие формы формирования общей воли народа и придания ей общеобязательного характера вытекают из первого. Иначе говоря, исполнительная и судебная функции единой власти являются подзаконными функциями, так как должны осуществляться в соответствии с конституцией и другими законами.

Системы власти и управления совпадают, что обусловлено прежде всего единством понятий власти и управления. Предпосылкой единства власти надо бы считать также социальное единство народа, что прежде всего обусловлено сущностью социальных слоев и их интересов. Однако при подобной постановке вопроса можно с уверенностью сказать, что такое единство отсутствует - хотя бы потому, что как в других постсоветских и постсоциалистических государствах, так и в Республике Армения действуют определенное количество политических партий, каждая из которых имеет свои интересы, ассоциируемые с интересами каждого члена партии, и это, бесспорно, не совпадает с интересами всего народа. Об этом свидетельствует конституционная практика 1990 - 2006 годов в Республике Армения. Более того, одной из форм выражения интересов народа является свободное выражение его воли во время выборов и референдумов.

Естественно, что механизм осуществления государственной власти (главы государства, парламента, правительства) формируется выражением этой воли. Следовательно, легитимность сформированной власти обусловлена легитимностью выраженной воли. Иначе говоря, власть со своей социальной основой может быть единой, если сама власть легитимна.

Социальное единство власти может наличествовать только в гражданском обществе, правовом, социальном государстве, где существует экономика с социальной направленностью, свободное предпринимательство, реальное равенство и защищенность со стороны государства форм собственности, демократический политический режим и т.д. Только в этом случае государство может преобразоваться в социальное государство, ликвидировать социальное неравенство. В этом случае становится возможным формирование легитимной власти, обеспечение социального единства власти.

Отсюда вытекает, что необходимо различать понятия "носитель", "источник власти" и "социальное единство", и при обсуждении вопроса о единстве власти необходимо ударение поставить на носителе и источнике власти, а не на социальном единстве, которое не всегда существует.

Можно полагать, что единство государственной власти прежде всего обусловлено: во-первых, источником и носителем власти; во-вторых, единством содержания власти; в-третьих, суверенитетом власти, который, как свойство власти, исключает существование в государстве другой суверенной власти, и это обеспечивается таким фактом: власть выступает как единая государственная власть, а не как государственная и общественная власть, что пытаются представить ряд авторов.

Проблема "отделенного" от государственной власти местного самоуправления в последние годы стала предметом дискуссии. Один подход заключается в строгом соблюдении тезиса, в соответствии с которым органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Другой подход, более верный, совершенно справедливо предполагает, что нельзя вырывать органы местного самоуправления из государственного механизма, системы власти. В конечном итоге их деятельность направлена именно на реализацию функций государства на самом близком к гражданину уровне - города, сельского населенного пункта, т.е. уровне муниципального образования, где решаются вопросы местного значения, непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.

В соответствии с законодательством самоуправление в Армении осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии. Именно в рамках местного самоуправления должны происходить соединение объекта и субъекта управления, реализация политических свобод и прав граждан и создаваемых ими органов.

Однако анализ соответствующих норм Конституции Республики Армения свидетельствует о том, что присутствует четкое разграничение между понятиями "государственное управление" и "местное самоуправление". Так, согласно ст. 104 Конституции местное самоуправление осуществляется в муниципалитетах, а ст. 88.1 устанавливает, что в марзах (областях) марзпеты осуществляют региональную политику Правительства, что, на наш взгляд, то же, что и государственное управление. Получается, что местное самоуправление не рассматривается как часть государственного управления, а органы местного самоуправления - как органы государственного управления. Отсюда вывод: органы местного самоуправления не выполняют функции единой государственной власти и, следовательно, не входят в систему органов государственной власти. Подобный подход не может быть признан обоснованным.

Как государственное управление, так и местное самоуправление призваны реализовывать общие социальные функции, имеют общие цели, осуществляются от имени государства, воздействуют на общественные отношения. Главное как в государственном управлении, так и в местном самоуправлении заключается в том, что они направлены на реализацию воли народа. Естественно, что среди этих двух форм управления главенствующая роль принадлежит государственному управлению, субъектом которого является весь народ.

Управление есть отдельный вид государственной деятельности, функция единой государственной власти. Если учесть и то обстоятельство, что в ст. 2 Конституции Республики Армения прямо установлено, что "народ осуществляет свою власть" также через органы местного самоуправления и должностных лиц, можно сделать вывод, что местное самоуправление является частью государственного управления, а органы местного самоуправления - органами государственного управления, следовательно, и частью системы органов единой государственной власти. В связи с этим можно полностью согласиться с мнением Г.В. Атаманчука, согласно которому "государственный орган (синонимы: орган государства, орган государственной власти, орган местного самоуправления) представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций" <13>.

<13> Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 195.

Подобный вывод обосновывается также и тем, что:

Таким образом, в Армении имеет место четкое разделение властных полномочий между местными исполнительными и представительными органами, то есть система местных органов самоуправления построена на основе принципа разделения властей. Исходя из этого нельзя согласиться с теми авторами, которые считают, что поскольку Конституция Республики Армения не предусматривает построения системы органов местного самоуправления на основе принципа разделения властей, то этот принцип нельзя считать обязательным для построения системы местных органов самоуправления.

Наиболее распространенной является государственная теория самоуправления, сущность которой в утверждении, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов <14>. Самоуправление есть форма осуществления единой государственной власти. Самоуправление не должно быть самоцелью, отделение его от государства может привести к серьезным политическим противоречиям в обществе, сопровождающимся раздвоением власти и гибелью государства.

<14> См. об этом: Хачатрян Г.М. Первая Конституция Республики Армения (на армянском языке). Ереван, 1997. С. 315.

Самоуправление обязано способствовать сохранению стабильности в обществе путем единства власти, а не раздвоения ее и, естественно, укреплению государства. Это одно из главных его предназначений, ибо местное самоуправление как относительная автономия самоуправляющихся образований представляет собой один из институтов управления, способствующий сбалансированному развитию общества. Это как бы остов, от крепости которого зависит благополучие общества и государства. Исторический опыт свидетельствует, что если государственная жизнь здорова, то и самоуправление действует эффективно. В нестабильном государстве самоуправление не будет действовать или действует плохо.

Ныне действующая во многих странах правовая система местного самоуправления в основном подтверждает, что самоуправление сочетает в себе элементы государственного и общественного начал. Об этом свидетельствует, например, п. 1 ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении, который гласит, что под "местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в интересах местного населения" <15>.

<15> Цит. по: Медведев Н.П., Ракитов А.Ю. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор). М., 1994. С. 9 - 18.

Связь самоуправления с государством выражена через осуществление им государственных дел, налоговую политику, принятие законов о самоуправлении, выборы, содействие в военной мобилизации, обеспечении общественного порядка, социальные программы.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Европейской хартии о местном самоуправлении осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Органы самоуправления, названные в Хартии органами власти, наделяются правом осуществлять государственные полномочия. Следовательно, они являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, т.е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях. Кроме того, государственность самоуправления, согласно ст. 9 Хартии, проявляется в том, что "государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляет им субсидии на финансирование определенных проектов". Без решения этой задачи государством местное самоуправление не в состоянии функционировать.

Единство власти рассматривается также с точки зрения организационно-правового единства. Уместно отметить, этот аспект единства государственной власти фактически не получил разработки, поддержки со стороны ученых Запада. Он в основном детально разрабатывался и обосновывался со стороны марксизма-ленинизма, где отвергался принцип разделения властей. Правда, и здесь были разные подходы. Очевидно, государственно-властными полномочиями - издание велений, обязательных для соответствующих адресатов правовых актов, обеспечение их выполнения мерами воспитания, убеждения, поощрения и защиты при помощи принудительной силы государств и т.д. - обладают все государственные органы, независимо от их формы, и это не было предметом разногласий. Предметом спора было то, что осуществление подобных функций служит основой признания этих органов в качестве органов государственной власти. Одни авторы считали, что все органы являются органами власти <16>, а по мнению других, органами власти являлись только Советы народных депутатов <17>.

<16> См.: Лепешкин А.И. Советский федерализм. М., 1977. С. 248; Аппарат управления социалистического государства. М.: Юрид. лит., 1976. С. 31 и др.
<17> См.: Советское государственное право: Учебник / Под ред. С.С. Кравчука. М.: Юрид. лит., 1980. С. 122 и др.

Уместно вспомнить мысль Маркса о том, что "общество создает себе орган для защиты своих общих интересов... (имеется в виду государство. - Ж.Д.). Этот орган есть государственная власть" <18>. Отсюда следует, поскольку государство есть государственная власть, то, следовательно, органы государства являются органами власти, что не может быть предметом дискуссий. Поскольку понятие "государственный орган" прежде всего связано с осуществлением государственной власти, государственно-властных полномочий, постольку государственная власть материализуется в государственных органах. Единство власти не означает, что она осуществляется только со стороны одного субъекта. Отвергая теорию разделения властей, социалистическое государствоведение, советская теория и практика государственного строительства использовали идею разделения общественного труда по управлению государственными делами, что является не чем иным, как возложением на государственные органы функций единой власти для осуществления своих целей в практической деятельности.

<18> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 21. С. 311.

Отсюда следует, что непризнание теории разделения властей вовсе не означало, что отвергалось функциональное разделение властей. Основная проблема, на наш взгляд, заключается, во-первых, в том, что Советы были фактически безвластными органами и, как правильно отмечает В.Е. Чиркин, реальная власть находилась в руках правящей коммунистической партии <19>, и во-вторых, не была разработана система сдержек и противовесов.

<19> Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 265.

Принцип разделения властей предполагает действие механизма взаимосдерживания, взаимосогласования, взаимоконтроля различных ветвей власти, гарантируя при этом сохранение их самостоятельности и независимости. Отсутствие таковых качеств у каждой из отраслей власти делает невозможным действие механизма разделения властей.

Конституционно-правовое регулирование подобного взаимодействия, основанного на принципе разделения властей, - необходимое условие эффективного функционирования государственного механизма. Таким образом, теория разделения властей является принципом взаимоотношений и кооперации государственных органов. По своей сути это не раздробление единой власти, а принцип построения государственной власти, структурно-функциональная характеристика ее организации, ее механизм.

Принцип разделения властей является основой структурного строения механизма государства, трансформируясь в функциональную дифференцированность полномочий органов государственной власти.

Исторически единство государственной власти понималось и реализовывалось различными способами, каждый из которых складывался в конкретных исторических условиях и в той или иной форме сохраняет свое действие также и в современных условиях. К ним можно отнести:

  1. Иерархический способ обеспечения единства государственной власти (система строгого и безусловного соподчинения органов государства сверху вниз). Этот способ характерен для неразвитых состояний власти и сохраняет свое значение как частный компонент современных систем государственной власти, используемый в достаточно ограниченных формах.
  2. Обеспечение единства государственной власти через приоритет одной из властей. Такой способ обеспечения единства государственной власти был обоснован Д. Локком. В системе государственной власти он выделял законодательную, исполнительную и федеральную власти и обосновывал необходимость подчинения исполнительной и федеральной ветвей власти законодательной в целях обеспечения единства и целостности всей системы государственной власти. Указанный способ получил распространение в государствах с парламентской формой правления.
  3. Третьим и достаточно распространенным способом обеспечения единства государственной власти является создание системы сдержек и противовесов между разделенными ветвями государственной власти, в рамках которой каждая власть связана с другой таким образом, что ни одна из них не может подавлять другую, не может осуществлять своих задач без взаимодействия с остальными. Такой способ обеспечения единства государственной власти в свое время был разработан Ш.Л. Монтескье в обширном труде "О духе законов" и получил свое практическое осуществление в США и ряде других стран.

Механизм сдержек и противовесов - это система политико-правовых средств, позволяющих одному органу государственной власти влиять на деятельность другого, что осуществляется путем узаконенного проникновения в сферу его деятельности и/или взаимного контроля.

  1. Можно полагать, что способом обеспечения единства власти является также наличие президентской власти при полупрезидентской форме правления, где основной задачей президента является обеспечение нормального функционирования законодательной, исполнительной и судебной властей.

Прежде всего представляется странным, неубедительным, теоретически и практически зыбким (неопределенным) подход, при котором постоянно игнорируется (забывается, не учитывается) "опорная точка", методологическая основа, состоящая в том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Таким образом, в стране существует один субъект (народ) одной и единственной государственной власти. Это - основное положение демократической сущности правового государства с республиканской формой правления. Поэтому власть не разделяется на какие-либо ее виды, формы, органы, должностные лица, как все еще часто пишут во многих научных исследованиях и публицистике, а разделяется ее осуществление с тем, чтобы никто не мог присваивать власть в стране, осуществить захват власти или присвоение властных полномочий.

Итак, условием обеспечения единства государственной власти является надлежащая организация взаимодействия разделенных властей на всех уровнях осуществления государственной власти, а разделение властей является организационной основой правового государства и важным условием его существования.