Мудрый Юрист

Конституционные основы парламентского контроля в республиках - субъектах Российской Федерации

Демидов М.В., заместитель председателя Контрольно-счетной палаты Государственного Совета Чувашской Республики, кандидат юридических наук.

Проблема осуществления реального конституционного парламентского контроля большую актуальность приобретает на уровне субъектов Российской Федерации, особенно в республиках. Стремление в Конституции России закрепить сильную исполнительную власть со слабым механизмом влияния со стороны парламентов нашло свое отражение при принятии большинства конституций республик в начале - середине 90-х годов. Если до принятия Конституции 1993 г. они практически все являлись высшими представительными органами государственной власти с правомочиями решать все вопросы, отнесенные к ведению республик, формировать правительство и осуществлять контроль за деятельностью всех подотчетных им органов, то в новых конституциях их правовое положение существенно изменилось. В 18 республиках из 21 парламенты имели статус высшего представительного и законодательного органа республики. Только в Республиках Саха (Якутия), Татарстан и Удмуртии они были определены как высшие представительные, законодательные и контрольные органы.

В ныне действующих редакциях конституций характеристика парламента не только как представительного, законодательного, но и как контрольного органа сохранилась только в Республике Саха (Якутия) и Удмуртской Республике. В Республике Татарстан законодательный орган в ныне действующей Конституции имеет статус постоянно действующего высшего представительного и законодательного органа государственной власти.

Статья 73 Конституции Российской Федерации определяет, что "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". В то же время Федеральный закон 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" достаточно жестко регламентирует круг конституционных полномочий, в том числе и контрольных, которыми могут быть наделены парламенты субъектов Российской Федерации. В частности, в этом Законе они определены как законодательные (представительные) органы государственной власти, являющиеся постоянно действующими высшими и единственными органами государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 4).

Данный Закон предоставляет право законодательным органам республик, как и других субъектов РФ, в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и конституциями республик, реализовывать такие функции, как:

установление системы исполнительных органов государственной власти республики;

назначение на должность и освобождение от должности отдельных должностных лиц республик, оформление согласия на их назначение на должность;

принятие решений о недоверии (доверии) высшему должностному лицу республики (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также решений о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти республики, в назначении которых на должность парламент принимал участие;

осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов республик, исполнением республиканских бюджетов, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения республиканской собственностью, а также осуществление других полномочий, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (ст. 5).

Практика становления и развития парламентаризма в республиках наглядно показывает необходимость повышения роли законодательных органов государственной власти, в особенности расширения их контрольных функций. В результате во многих республиках в их основные законы были внесены соответствующие изменения, расширяющие область контрольных функций законодательного органа, а в некоторых случаях и устанавливающие новые институты парламентского контроля.

И все-таки в настоящее время в республиках нет унифицированной системы парламентского контроля. Ее не может и быть, поскольку каждый субъект в рамках Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах..." самостоятельно с учетом исторических и иных традиций, а также считаясь с конкретными сложившимися общественно-политическими реалиями, определяет систему государственного управления, и в том числе механизм функционирования парламентского контроля. Тем не менее с развитием парламентаризма в регионах вырисовываются определенные характерные тенденции, без которых невозможно осуществление реального контроля. Это касается прежде всего парламентских расследований.

Мировой практике известны разные подходы к проведению парламентских расследований. Конституции и законодательство ряда стран определяют, что такие расследования проводят по поручению парламента либо постоянные комитеты и комиссии, либо же специально создаваемые для этого следственные комитеты и комиссии.

Еще в 1999 г. группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, понимая острую необходимость наделения такими полномочиями парламента страны, в порядке законодательной инициативы внесла проект закона о поправке к ст. 103 Конституции Российской Федерации. Законопроект был рассмотрен и принят Государственной Думой в первом чтении 22 сентября 1999 г. Однако поправка в Конституцию так и не внесена. С другой стороны, данную проблему можно было бы решить принятием специального федерального закона о парламентском контроле, но такой закон также на сегодняшний день отсутствует.

Конституционное введение института парламентских расследований на федеральном уровне во многом способствовало бы активизации этих процессов на уровне регионов. На сегодняшний день законодательные органы отдельных республик, учитывая важность и необходимость парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, предприятий государственной собственности, иных государственных учреждений и организаций, уже внесли соответствующие изменения в действующие конституции. Так, в Конституции Республики Татарстан (в ред. от 14 марта 2005 г.) предусматривается, что Государственный Совет при необходимости проводит парламентские расследования, создает ревизионные и иные комиссии. Полномочиями проводить парламентские расследования по вопросам своего ведения также конституционно наделены законодательные органы Республики Адыгея, Республики Башкортостан и Кабардино-Балкарской Республики.

К одной из более распространенных форм парламентского контроля можно отнести участие законодательного органа в назначении на должность, отстранении от должности, выражение недоверия (доверия) Правительству, должностным лицам государства. Во всех конституциях республик Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. в основных полномочиях парламента предусмотрено его право оформлять решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу, главе исполнительной власти субъекта Федерации. Определены также основания, по которым законодательный орган вправе выразить такое недоверие.

В то же время значительно отличаются правомочия законодательных органов республик в участии формирования правительства этих субъектов, что также наглядно показывает их уровень возможности осуществления контрольных функций. В этом отношении следует отметить Конституцию Республики Татарстан, которая определяет, что Государственный Совет Республики Татарстан утверждает по представлению Президента Республики кандидатуру премьер-министра Республики, согласовывает предложения Президента Республики Татарстан о назначении заместителей премьер-министра, об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов Республики.

Достаточно сильны в этом направлении позиции законодательных органов Удмуртской, Карачаево-Черкесской и Чеченской Республик, а также Республик Адыгея, Алтай, Марий Эл, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Хакасия и Тыва. В этих субъектах согласие парламента необходимо при назначении или всего состава правительства, или же, наряду с председателем правительства, его заместителей, по согласованию с ним назначаются и министры ведущих министерств, таких как финансов, экономики и др.

В то же время ряд конституций республик предусматривает наделение законодательных органов полномочиями дачи согласия на назначение только председателей правительств. К их числу относятся парламенты Кабардино-Балкарской, Чувашской Республик, а также Республик Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия и Северная Осетия - Алания. По нашему мнению, роль парламента намного усилилась бы, если бы во всех субъектах Российской Федерации правительство формировалось с учетом мнения депутатского корпуса.

В качестве важного инструмента парламентского контроля за исполнительной властью является заслушивание отчетов об их деятельности. Однако Конституция России предусматривает отчет Правительства России только об исполнении федерального бюджета. Предоставление каких-либо других отчетов Правительством и министерствами Российской Федерации как в Конституции, так и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" не предусматривается.

Аналогичная ситуация сложилась и на уровне республик. Во всех их конституциях к ведению законодательного органа отнесены утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении. Не умаляя значимости такой конституционной процедуры, это все-таки в большей степени сугубо финансовая и бухгалтерская отчетность по итогам очередного финансового года. Она не имеет формы доклада парламенту об эффективности работы исполнительной власти.

В этом отношении заслуживают внимания нормы, предусмотренные в Конституциях Республик Башкортостан, Хакасия и Саха (Якутия). Например, в Конституции Саха (Якутия) непосредственно к ведению Государственного Собрания относится наряду с осуществлением контроля за исполнением государственного бюджета Республики также и заслушивание отчета Правительства Республики Саха (Якутия).

Более четко и конкретно по поводу отчетов говорится в Конституции Республики Хакасия. Согласно ее нормам Верховный Совет Республики Хакасия заслушивает ежегодные доклады Председателя Правительства Республики о деятельности Правительства Республики Хакасия. К ведению Государственного Совета Республики Башкортостан Конституцией Республики отнесены полномочия по заслушиванию по отдельным вопросам информации руководителей исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан.

Нам представляется, что конституционное внедрение во всех республиках практики заслушивания отчетов и докладов правительства и других органов исполнительной власти о состоянии государственных дел во многом способствовало бы усилению роли парламента как представительного органа власти.

Одной их эффективных форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти являются парламентский и депутатский запросы. Однако этот важный институт парламентского контроля не нашел отражения как в Конституции Российской Федерации, так и в абсолютном большинстве конституций республик.

На сегодняшний день только в трех Республиках в их конституциях предусмотрено право законодательного органа и депутатов обращаться с парламентским и депутатским запросами. Это Республики Адыгея, Марий Эл и Татарстан. Притом, если в Основных Законах Республик Адыгея и Марий Эл введение этого института ограничивается расплывчатой фразой "Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея имеет право направить парламентский запрос, а депутат... обратиться с депутатским запросом к соответствующим государственным органам..." и "Депутаты Государственного Собрания имеют право на парламентские и депутатские запросы", то в Конституции Республики Татарстан дается четкий перечень должностных лиц, к кому имеет право обратиться с запросом депутат, - это Президент Республики Татарстан, Председатель Государственного Совета Республики Татарстан, премьер-министр, министры, руководители других органов, образуемых или избираемых Государственным Советом (кроме судов). Как правило, в остальных республиках право обращаться с парламентским и депутатским запросами предусмотрено в законах о статусе депутатов законодательных органов государственной власти.

Предназначение государства заключается в службе обществу, всему населению. В связи с этим одной из основных его задач является разумное управление общественными ресурсами - бюджетом, собственностью, природными ресурсами. Поэтому возникает вполне справедливый вопрос: кто и как от лица всего общества, народа должен осуществлять контроль за деятельностью органов власти за расходованием бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью?

В правовых государствах, со сложившимся гражданским обществом, эти функции выполняют парламенты и специально созданные ими независимые органы государственного финансового контроля. Такой контроль, осуществляемый этими органами, по сложившейся практике принято называть внешним, так как он производится как бы извне по отношению к органам исполнительной власти.

Одним из проблемных вопросов в нынешних условиях является обеспечение реального функционирования системы внешнего государственного финансового контроля как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов. В силу ряда объективных причин непосредственно органам законодательной власти самим затруднительно осуществлять всеобъемлющий государственный финансовый контроль. Поэтому в Российской Федерации, как и в большинстве других стран, законодательным органам предоставлено право создавать специальные органы государственного финансового контроля - контрольно-счетные органы. Так, п. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации гласит, что "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом". Такие же положения предусмотрены в большинстве конституций республик Российской Федерации.

Для проведения внешнего государственного финансового контроля на федеральном уровне согласно Конституции Российской Федерации и Федеральному закону от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" была образована Счетная палата Российской Федерации. Однако внешний контроль за использованием финансовых ресурсов субъектов Федерации, в том числе средств, переданных органам местного самоуправления, остался вне сферы ее компетенции.

Осознавая важность и актуальность решения этой проблемы, законодательные органы власти субъектов Российской Федерации с 1995 г. начали создавать собственные контрольно-счетные органы. Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации сложилась определенная система органов внешнего государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый 31 июля 1998 г. и вступивший в силу с 1 января 2000 г., установил вертикальное распределение компетенции между уровнями власти, закрепил трехуровневую структуру бюджетной системы Российской Федерации и основные принципы ее построения и функционирования. Он предоставил широкие бюджетные полномочия законодательным органам власти, установив, что они не только рассматривают и утверждают бюджет и отчет о его исполнении, но и осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, а также формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации во всех ее республиках образованы и функционируют контрольно-счетные органы. В 17 республиках образование таких органов предусмотрено в их основных законах. К примеру, в Чувашской Республике в соответствии с ч. 5 ст. 77 Конституции Чувашской Республики Государственному Совету Чувашской Республики предоставлено право образовать Контрольно-счетную палату Государственного Совета Чувашской Республики, состав и порядок деятельности которой определяются законом Чувашской Республики <1>.

<1> Конституция Чувашской Республики: офиц. текст. Чебоксары: ИПК "Чувашия", 2005. С. 32, 34.

Законодательный орган Чувашской Республики в числе первых среди субъектов Российской Федерации публично заявил о необходимости создания органа внешнего государственного финансового контроля на уровне регионов. Еще до принятия Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Государственный Совет Чувашской Республики 16 декабря 1994 г. принял Постановление "О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики". В этом документе подчеркивается, что для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета целесообразно создать Контрольно-счетную палату Государственного Совета Чувашской Республики <2>.

<2> Постановление Государственного Совета Чувашской Республики от 16 декабря 1994 г. N 139 "О Контрольно-счетной палате Государственного Совета Чувашской Республики" // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики. 1995. N 4. С. 38.

Исходя из действующего бюджетного законодательства, с учетом современных тенденций в развитии внешнего государственного финансового контроля контрольно-счетные органы в республиках решают следующие задачи: организации и осуществления контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; организации и осуществления контроля за соблюдением установленного порядка распоряжения государственной и муниципальной собственностью; определения эффективности, законности и целесообразности расходов государственных и муниципальных средств; финансовой экспертизы проектов законов, а также других нормативно-правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджетов; анализа выявленных отклонений от установленных показателей бюджетов и подготовки предложений, направленных на совершенствование бюджетного процесса; контроля за своевременностью и законностью движения бюджетных средств и средств внебюджетных фондов в уполномоченных банках, коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях и др.

Организация эффективного управления государственными финансами и материальными ресурсами и осуществление действенного контроля за их использованием во многом зависит от наличия в государстве единой концепции государственного финансового контроля. Однако в Российской Федерации на сегодняшний день она отсутствует.

На данный момент контрольно-счетные органы в субъектах Российской Федерации имеют разный правовой статус. Осуществляется правотворчество о финансовом контроле без учета целостности и правового единства бюджетной системы Российской Федерации, которое ведет к ограничению контроля по уровням бюджетной системы России, не обеспечивает координацию и прямой контроль органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации над нижестоящей.

Другая не менее важная правовая проблема - отсутствие федерального законодательства об ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов, а также за непредставление информации по запросам контрольно-счетных органов, представление неполной или же недостоверной информации, а также за отказ от допуска на проверяемый объект без должного на то основания.

Анализ правовой основы и обобщение практики деятельности законодательных органов республик и его контрольно-счетных органов позволяет сделать вывод о том, что, во-первых, необходима четкая единая концепция государственного финансового контроля, определяющая роль и место всех институтов контроля за использованием бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью; во-вторых, необходимо законодательно закрепить общие принципы организации деятельности и взаимоотношения контрольно-счетного органа субъекта с федеральными и другими местными финансовыми, контрольно-ревизионными, надзорными, налоговыми, правоохранительными и другими контролирующими органами; в-третьих, актуальными остаются вопросы законодательного укрепления правового статуса должностных лиц контрольно-счетных органов.

Таким образом, рассматривая конституционные основы парламентского контроля в республиках, можно сделать вывод о том, что расширение этого института является необходимым перспективным направлением развития парламентаризма как на уровне Российской Федерации, так и в конкретных ее субъектах.