Мудрый Юрист

Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления

Мадьярова А.В., доцент кафедры государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, кандидат юридических наук.

Согласно Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделенная от государственных функций (принцип выделенной компетенции местного самоуправления). Органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения, а органы местного самоуправления обязаны самостоятельно и непосредственно реализовывать (без права передачи государственным органам) закрепленные за ними полномочия по вопросам местного значения. Таким образом, отечественная конституционная модель местного самоуправления построена на основе отграничения сфер ведения государства и местного самоуправления как отдельных видов публичной власти, причем отграничения не инструментального, а сущностного (предметного).

Вместе с тем в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ст. 19 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах...") закреплена возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такие полномочия, соответственно, находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. Следовательно, передача государственных полномочий должна быть такой, чтобы не происходило подмены государственной власти местным самоуправлением и искажения природы самого местного самоуправления. Это означает, что она должна носить весьма ограниченный характер - как в количественном (объем делегированных полномочий), так и в качественном (виды передаваемых полномочий) отношении. И в первую очередь важно определить, какие государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления.

В этой связи необходимо, во-первых, обозначить общие принципы (критерии) для оценки допустимости передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления, и во-вторых, проанализировать существующий в настоящее время перечень полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.

Законодательство практически не закрепляет прямо каких-либо основополагающих начал по определению допустимости передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Поэтому попытаемся логически вывести некоторые общие правила из иных нормативных положений законодательства:

  1. Недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий.

Это требование вытекает, в частности, из положения части 1 пункта 1 статьи 3 Федерального закона 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - ФЗ 1999 г.): федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ.

  1. Недопустимость передачи полномочий законодательного органа (например, в случаях, когда регулирование (решение) того или иного вопроса отнесено непосредственно к компетенции законодательного органа власти). Это вытекает из статуса законодательного органа как высшего и единственного законодательного органа государственной власти, наделенного непосредственно Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией, уставом субъекта РФ определенной исключительной компетенцией, т.е. полномочиями, которые не могут передаваться иным органам власти.
  2. Передача преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий; передача нормотворческих функций допустима лишь в объеме, необходимом для определения отдельных аспектов порядка (механизма) реализации данных полномочий, в целом же осуществление полномочий должно регламентироваться нормативными правовыми актами того уровня власти, который передает полномочия органам местного самоуправления. Это касается как вопросов материально-правового характера (оснований и условий совершения действий в рамках осуществления полномочий), так и в значительной мере вопросов процессуального (процедурного) характера.

Данное правило обосновывается допустимостью передавать лишь отдельные государственные полномочия, а еще точнее - осуществлением таких полномочий (а не функции в целом). Статьей 19 ФЗ "Об общих принципах..." предусматривается, что государственные полномочия передаются для осуществления органам местного самоуправления; законом о передаче полномочий должны быть определены права и обязанности органов местного самоуправления по осуществлению соответствующих полномочий, порядок отчетности об осуществлении полномочий и порядок контроля за их осуществлением со стороны органов государственной власти. Передаваемые полномочия обеспечиваются субвенциями из государственного бюджета, а при ненадлежащем осуществлении полномочия могут быть изъяты. Все это подчеркивает исполнительно-распорядительный характер деятельности органов местного самоуправления по осуществлению полномочий. При наделении полномочиями, таким образом, меняется уровень (субъект) их реализации (государственное полномочие РФ или субъекта РФ реализуют органы местного самоуправления), но принадлежность полномочия - РФ или субъекту РФ - не изменяется.

Более четко и прямо это выражено применительно к наделению субъектов РФ федеральными полномочиями в статье 26.5 ФЗ 1999 г. "Об общих принципах...", где непосредственно устанавливается, что федеральными законами осуществление полномочий возлагается на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. В ФЗ "Об общих принципах..." об этом же косвенно свидетельствует указание, что условия контракта для главы местной администрации определяются органами государственной власти субъекта РФ - в части осуществления переданных на местный уровень полномочий субъекта РФ.

  1. Законность или непротиворечие передачи полномочий законодательству - Конституции РФ и федеральным законам (по полномочиям РФ и субъектов РФ), уставу и законам субъекта РФ (по полномочиям субъекта РФ).

В абзаце 2 части 2 статьи 19 ФЗ "Об общих принципах..." прямо закреплено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Данное требование сформулировано узко. По буквальному смыслу данной нормы речь идет лишь о передаче субъектами РФ полномочий по предметам совместного ведения. Между тем существуют также федеральные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами, полномочия субъектов по предметам исключительного ведения субъектов РФ. Представляется, что требование о соответствии закону, имеющему большую юридическую силу, должно иметь универсальный характер. Это вытекает из установленной иерархии актов по юридической силе, закрепленных, в частности, в статьях 15, 76 Конституции РФ, статье 3 ФЗ 1999 г.:

Анализируя данное требование, необходимо ответить на вопрос: что означает непротиворечие закону - наличие разрешения на передачу полномочия или отсутствие запрета? Иными словами, государственное полномочие может быть передано органам местного самоуправления в случае, если это прямо предусмотрено законом или если это не запрещено законом (в т.ч. в случае "молчания закона")?

Формулировка части 2 статьи 132 Конституции РФ носит общеразрешительный характер и не связывает возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с дополнительными разрешениями в законе - например, по принципу "В случаях и в порядке, установленных законом". Общее дозволение вытекает и из части 2 статьи 19 ФЗ "Об общих принципах...", где говорится, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, по общему правилу <1> критерий непротиворечия подразумевает отсутствие специальных запретов на передачу тех или иных полномочий (а не наличие специальных разрешений на это): полномочия могут передаваться, если это прямо не запрещено законом.

<1> Общее правило подразумевает передачу государственных полномочий органами власти того уровня, которому эти полномочия принадлежат, что и вытекает из приведенной ч. 2 ст. 19 ФЗ "Об общих принципах...": полномочия РФ передаются органами власти РФ (федеральными законами), полномочия субъектов РФ - органами власти субъектов РФ (законами субъектов РФ). По общему правилу полномочия РФ должны осуществляться органами власти РФ, полномочия субъектов РФ - органами власти субъектов РФ. Однако федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, а также договорами (соглашениями) федеральные полномочия могут передаваться органам государственной власти субъектов РФ, а полномочия субъектов РФ - федеральным органам государственной власти. Сам по себе такой режим осуществления полномочий есть изъятие из указанного общего правила. Следовательно, если полагать, что такие делегированные полномочия также могут передаваться органам местного самоуправления органами государственной власти, которым они делегированы (например, субъектом РФ, исполняющим переданное ему федеральное полномочие, - органам местного самоуправления), нельзя говорить о том, что в этих случаях также действует указанное общее правило: передача полномочий допустима, если это не запрещено законом. Скорее, наоборот, в отношении делегированных полномочий следует руководствоваться обратным правилом: наделение делегированными полномочиями органов местного самоуправления органами государственной власти, которым полномочия делегированы, возможно лишь в случае прямого разрешения на это со стороны делегирующего органа.

В пункте 6 статьи 26.3 ФЗ 1999 г. определяется перечень собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые не могут передаваться органам местного самоуправления <2>. Соответственно, в этом случае наличие или отсутствие в специальном (отраслевом) законе разрешающей оговорки не имеет принципиального значения <3>.

<2> Характерно, что данный режим введен Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ. До этого времени, напротив, определялся перечень полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления, т.е. изначально был установлен разрешительный принцип: передача полномочий допустима, если это прямо разрешено законом.
<3> Так, в Федеральном законе "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" (ч. 5 ст. 6) указано, что органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта РФ полномочиями на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию. Однако согласно подп. 55 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона об органах власти субъектов РФ к собственным полномочиям субъектов РФ относится установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ и осуществление контроля за их применением. Таким образом, отнесение специальным Федеральным законом полномочия по регулированию теплотарифов к компетенции субъектов РФ есть "отраслевая" ("функциональная", предметная) конкретизация собственного полномочия субъектов РФ. В отсутствие такой оговорки передача субъектами РФ полномочий по регулированию теплотарифов также была бы возможна, и даже в большем объеме, поскольку анализируемая норма разрешает передавать такие полномочия не во всех случаях, а лишь при определенных условиях - если тепловая энергия не производится электростанциями в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, если источник тепловой энергии обеспечивает снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории только одного муниципального образования.

С 2006 года <4> органам местного самоуправления могут передаваться 42 из 63, т.е. более 2/3 (до этого - 24 из 55, т.е. менее 1/2), собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Как видно, происходит расширение допустимых к передаче на местный уровень полномочий субъектов РФ <5> за счет того, что сокращается перечень полномочий, запрещенных к передаче (с 31 до 21).

<4> По ФЗ 1999 г., в редакции от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ.
<5> Характерно, что из числа полномочий, добавленных с 2006 года к категории передаваемых местному самоуправлению, 8 являются в принципе новыми в перечне собственных полномочий субъектов РФ, включенными в него также с 2006 г. Остальные полномочия являлись собственными либо изначально (1 полномочие), либо были включены в этот перечень в 2004 году (8 полномочий). Таким образом, расширение с 2006 года перечня передаваемых на местный уровень собственных полномочий субъектов РФ лишь в половине случаев связано с расширением с этого же времени самого перечня собственных полномочий, в остальных случаях законодатель просто отменил ранее установленные запреты в отношении некоторых полномочий. Так, отмена с 2006 года запретов на передачу коснулась следующих полномочий: организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение); организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ; участие в урегулировании коллективных трудовых споров; организация и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта РФ, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны; создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения; осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством РФ, в том числе приграничного сотрудничества, участия в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению РФ; организация проведения на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению РФ; осуществление поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море РФ; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований; организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта РФ.

К собственным полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые запрещено передавать органам местного самоуправления, в настоящее время относятся:

  1. материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросы оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ;
  2. организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ;
  3. формирование и использование резервных фондов субъекта РФ для финансирования непредвиденных расходов;
  4. передача объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность;
  5. финансирование расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов);
  6. организация обязательного медицинского страхования неработающего населения <6>;
<6> Передача этого полномочия субъектами РФ на местный уровень, надо сказать, была весьма распространена до введения данного запрета в 1999 году.
  1. организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;
  2. предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта РФ стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;
  3. заключение внешнеэкономических соглашений субъекта РФ;
  4. установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов, а также установление налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
  5. привлечение субъектом РФ заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта РФ;
  6. наделение городских поселений статусом городского округа;
  7. определение границ муниципальных образований в установленном порядке;
  8. учреждение печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, иной официальной информации;
  9. установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
  10. материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей;
  11. утверждение схем территориального планирования субъекта РФ, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;
  12. проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установление порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы РФ;
  13. участие в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту;
  14. создание по решению органов исполнительной власти субъекта РФ мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта РФ на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществления методического обеспечения этих мероприятий;
  15. осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Рассмотрение круга разрешенных и запрещенных к передаче на муниципальный уровень полномочий позволяет поставить ряд вопросов по содержанию и обоснованности законодательного подхода.

Прежде всего, получается, что в принципе субъекты РФ могут 2/3 своих полномочий передать органам местного самоуправления, поскольку нет никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. Так, во Владимирской, Новгородской областях принято 13 законов о передаче различных полномочий этих субъектов РФ органам местного самоуправления, в Красноярском крае - 21 (причем одним законом нередко передается не одно, а несколько полномочий сразу). Осуществление государственных полномочий происходит под довольно жестким административным контролем государственных органов, а значит, органы местного самоуправления при реализации значительной части своей компетенции могут быть поставлены в прямое подчинение государственной власти, что сводит на нет конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти и в целом конституционную модель соотношения и взаимоотношений между этими уровнями публичной власти. Органы местного самоуправления фактически превращаются "по совместительству" в территориальные подразделения органов государственной власти субъектов РФ.

Кроме того, какого-либо единого принципа, на основе которого одни полномочия разрешаются к передаче, а другие запрещаются, не прослеживается. Например, установлены запреты на передачу полномочия по организации специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи и в то же время разрешена передача полномочия по организации специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических и т.п. учреждениях. Разрешена и передача полномочий по организации межмуниципального транспортного обслуживания населения, в т.ч. железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом - трудно представить, как данные виды сообщения, в силу самой их специфики, могут быть эффективно реализованы силами муниципальных образований (в Республике Татарстан, кстати, такие полномочия реально переданы органам местного самоуправления).

Осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью запрещено передавать органам местного самоуправления, в то время как разрешено делегировать им полномочия по осуществлению многих других межмуниципальных программ и проектов. Между тем работа с детьми и молодежью по содержанию является "профильной" для органов местного самоуправления, т.к. входит в число вопросов местного значения (подпункт 30 пункта 1 статьи 14, подпункт 27 пункта 1 статьи 15, подпункт 34 пункта 1 статьи 16 ФЗ "Об общих принципах...").

Разрешено передавать на муниципальный уровень предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ, хотя органы местного самоуправления не имеют никакого отношения ни к организации государственной гражданской службы, ни к формированию данного вида специализированного жилого фонда.

Допускается передавать органам местного самоуправления полномочия по созданию и обеспечению охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения. Между тем не потому ли эти особо охраняемые территории и относятся в силу закона к государственным и региональным, что требуют централизованного управления со стороны субъектов РФ?

К числу разрешенных к передаче отнесены многие полномочия, закрепленные за субъектами РФ в порядке долевого разделения функций между местным самоуправлением и субъектами РФ (создание архивных фондов, транспортное обслуживание, библиотечное обслуживание, предоставление образования, развитие физкультуры и спорта, тушение пожаров). В результате субъекты РФ посредством делегирования полномочий могут полностью переложить осуществление той или иной функции на муниципальные образования, что и имеет место на практике - повсеместно передаются полномочия по созданию и содержанию архивных фондов субъекта РФ, по развитию физкультуры и спорта, по предоставлению образования. Думается, это не отвечает смыслу разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Более того, сам перечень сформулирован весьма неравномерно. В одних случаях определены узкие, действительно отдельные, полномочия, в других - целые блоки полномочий (функции), едва ли не предметы ведения. Например, поддержка сельскохозяйственного производства подразумевает целый ряд мер по предоставлению налоговых льгот, бюджетных кредитов, субсидий, это может быть и организационно-методическая, консультативная работа с сельхозтоваропроизводителями, предоставление в аренду движимого и недвижимого имущества на льготных условиях и т.п. Передаваться, как представляется, должна не функция по поддержке сельхозпроизводства в целом, а отдельные полномочия по реализации этой функции - осуществление конкретных мероприятий в этой сфере. Перечень и содержание таких мероприятий должны быть определены субъектом РФ, и лишь их осуществление может быть делегировано органам местного самоуправления. Причем передаваться должны не все, а некоторые полномочия в рамках функции, в противном случае, как представляется, будет нарушено конституционное требование о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Лишь при таких условиях может быть надлежащим образом реализован принцип адекватного материально-финансового обеспечения передаваемых полномочий. В случае, если органы местного самоуправления самостоятельно определяют виды мероприятий по поддержке сельского хозяйства, объем требуемых на это средств может существенно различаться и не может быть установлен на стадии передачи функции по поддержке сельхозпроизводства.

Как показывает практика, полномочия по поддержке сельхозпроизводства достаточно часто передаются органам местного самоуправления. При этом в большинстве законов субъектов РФ вслед за федеральным законом передается в целом функция, без определения исчерпывающим образом конкретных мероприятий, реализацией которых должны заниматься органы местного самоуправления (Астраханская, Омская, Читинская, Калужская области). В законах ряда субъектов (например, Кировская, Вологодская области) говорится, что органам местного самоуправления передаются полномочия по поддержке сельскохозяйственного производства, предусмотренные законами и иными правовыми актами области. По Закону Владимирской области, с одной стороны, передается реализация полномочий, предусмотренных региональными целевыми программами (что, хоть и бланкетно, но все же обеспечивает требуемую конкретику в определении мероприятий, осуществление которых возлагается на органы местного самоуправления), с другой - передается осуществление таких общих функций, определяющих лишь направления управленческой деятельности, как содействие в развитии интеграционных процессов в аграрном секторе, содействие в организации и проведении кадровой политики, содействие информационно-консультационному развитию сельскохозяйственных организаций и т.п. Аналогичная "конкретизация" - путем определения общих направлений поддержки сельхозпроизводства как полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, содержится в законах Красноярского края, Нижегородской области, Удмуртской Республики и др.

В результате объем субвенций рассчитывается, как правило, исходя из затрат на содержание и материально-техническое обеспечение работников для выполнения управленческих функций. И, соответственно, в субвенциях не учитываются или не полностью учитываются затраты на компенсационные выплаты, льготы, субсидии и другие меры материального и технического характера, которые будут составлять содержание вводимых органами местного самоуправления патерналистских мероприятий.

Лишь в немногих субъектах РФ четко и исчерпывающе определены мероприятия, реализация которых возлагается на органы местного самоуправления в рамках полномочий по поддержке сельского хозяйства (Республика Дагестан, Еврейская автономная область, Калининградская, Костромская, Ростовская области, Краснодарский край). Так, в Законе Республики Дагестан "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Республики Дагестан отдельными государственными полномочиями в области сельского хозяйства" установлено, что органы местного самоуправления осуществляют: компенсацию части затрат на приобретение средств химизации; компенсацию части затрат на закладку и уход за многолетними насаждениями; компенсацию части затрат по страхованию сельскохозяйственных культур; оплату части стоимости электроэнергии, потребляемой внутрихозяйственными мелиоративными насосными станциями. При этом объем и порядок субсидирования устанавливается Правительством Республики Дагестан. В целом такое регулирование обеспечивает необходимую полноту и конкретность при определении того, что и в объеме каких финансовых средств осуществляют органы местного самоуправления в плане поддержки сельского хозяйства.

Похожая ситуация складывается в ряде субъектов РФ с функцией по социальной поддержке и социальному обслуживанию определенных категорий граждан (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 ФЗ 1999 г.) - эта функция в полном объеме передается органам местного самоуправления, причем подчас включая полномочия по определению политики в этой сфере, перечня и содержания мер социальной поддержки (см., например, законы Ставропольского края, Астраханской, Брянской, Владимирской, Калужской областей и др.).

Наконец, к числу передаваемых органам местного самоуправления полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения отнесены многие полномочия по решению межмуниципальных задач. В соответствии с пунктом 3 статьи 26.3 ФЗ 1999 г. под межмуниципальными объектами, программами, проектами понимаются объекты, программы, проекты, предназначенные для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов (а не поселений!). Если реализацией таких проектов будут заниматься органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований, то сводится на нет межмуниципальный характер деятельности, подразумевающий именно централизованное решение вопросов в отношении ряда территорий. Если же функции по осуществлению проектов в отношении нескольких муниципальных районов, городских округов будут возложены на какое-то одно из этих одноуровневых муниципальных образований, то нарушается принцип самостоятельности (равноправия, равностатусности) всех муниципальных образований, их взаимной неподчиненности, взаимодействия на началах координации.

Анализ норм законодательства по вопросу о перечне государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, показывает, что в этой сфере отсутствуют четкие, единые, последовательные правовые подходы. Установление запретов или разрешений на передачу тех или иных государственных полномочий подчас носит произвольный, субъективный характер, что подчеркивается пересмотром этих правил вне зависимости от изменения каких-либо объективных факторов. Общие принципы и критерии оценки допустимости передачи государственных полномочий на местный уровень не проработаны и не зафиксированы должным образом. Думается, решение данной задачи неразрывно связано с проводимой ныне реформой, направленной на четкое разграничение предметов ведения и полномочий между органами публичной власти всех уровней. Разграничение полномочий не будет иметь смысла, если при этом сохранится возможность свободного, не обусловленного объективными причинами перераспределения функций.