Мудрый Юрист

Формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Дитятковский М.Ю., доцент кафедры государственного и муниципального права юридического факультета ГОУ "Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского", кандидат юридических наук.

В настоящей статье делается попытка рассмотрения одного из самых дискуссионных вопросов в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - вопроса о формах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Под формой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в настоящей статье понимается правовой акт органа государственной власти, которым закрепляются положения о соответствующем наделении.

Частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Поскольку в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определение общих принципов организации местного самоуправления составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Закрепление в Конституции Российской Федерации нормы о законодательной форме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является своего рода гарантией для органов местного самоуправления от возможных злоупотреблений со стороны государства и его органов в этом вопросе. Установление данного правила позволяет исключить возможность массовой передачи государственных полномочий органам местного самоуправления и строго определить порядок такой передачи.

Установленное Конституцией Российской Федерации правило о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями именно законом еще более категорично сформулировано в обоих Федеральных законах "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - 1995 г. и 2003 г.

Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 4, пунктом 6 статьи 5 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относится наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации; к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации. На основании пункта 4 статьи 6 указанного Федерального закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

<1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Согласно части 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее - Федеральный закон N 131) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Таким образом, именно закон согласно Конституции Российской Федерации является единственно возможной правовой формой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данное правило было подтверждено Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" <3>.

<3> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

Мнения о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными правовыми актами нормативного или индивидуального характера основываются в основном на расширительном толковании Конституции Российской Федерации. Как правило, основанием для такого толкования является употребление слова "могут", а не "должны" в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации относительно наделения органов местного самоуправления законом отдельными государственными полномочиями. Из этого делается ошибочный вывод о том, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями законом, а могут и каким-либо иным правовым актом. Хотя при буквальном толковании части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации следует исходить из того, что слово "могут" относится не к форме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а к возможности такого наделения как таковой. При этом употребление слова "могут" перед словом "наделяться" говорит именно о возможности, а не об обязанности органов государственной власти по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации встречалось иное изложение положений статьи 132 Конституции Российской Федерации и обоих Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется не самими законами, а только в соответствии с федеральным и областным законом (или в порядке, установленном законом). Таким образом, данной формулировкой фактически допускается возможность установления законом субъекта Российской Федерации такого порядка, в соответствии с которым органы местного самоуправления смогут наделяться отдельными государственными полномочиями не законом, а каким-либо иным правовым актом.

Либо в законодательстве других субъектов Российской Федерации говорилось о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не законом, а законодательством. При этом под законодательством подразумеваются не только законы, но и любые иные нормативные правовые акты. Но, несмотря на явное противоречие такого положения Конституции Российской Федерации, формулировка некоторых законов субъектов Российской Федерации о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с законодательством неоднократно признавалась законной судебной практикой <4>.

<4> См., например: Постановления Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 10 марта 2004 года по делу N Ф03-А73/04-1/264; от 31 августа 2004 года по делу N Ф03-А73/04-1/2535 // Акты судебных органов в настоящей статье приводятся с использованием СПС "КонсультантПлюс".

Здесь следует обратить внимание на одну неточность, содержащуюся во втором предложении части 2 статьи 19 Федерального закона N 131. Так, указанным Федеральным законом не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только иными нормативными правовыми актами. При этом в указанном Федеральном законе почему-то отсутствует запрет на наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями индивидуальными правовыми актами ненормативного характера. По нашему мнению, этот пробел не должен толковаться в пользу того, что такое наделение разрешается, поскольку в любом случае это будет противоречить Конституции Российской Федерации.

В целях единообразия и полноты правового регулирования законы большинства субъектов Российской Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляли не только норму о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законом соответствующего субъекта Российской Федерации, но и устанавливали определенные требования к содержанию такого закона. Но, несмотря на закрепление данных требований, до принятия Федерального закона N 131 фактически не было ни одного закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления теми или иными отдельными государственными полномочиями, который бы полностью соответствовал указанным требованиям.

Вместе с тем практика субъектов Российской Федерации относительно требований к содержанию законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями имела огромное положительное значение. Именно благодаря этому частью 6 статьи 19 Федерального закона N 131 впервые на федеральном законодательном уровне закреплены требования к содержанию закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Следует отметить, что проектом Федерального закона "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации" <5> предусматривался более широкий перечень требований к закону, которым органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями. Указанные требования имели определенную логичность и необходимость, и поэтому остается неясным, почему они не нашли своего отражения в части 6 статьи 19 Федерального закона N 131.

<5> См., например: Государственная власть получает государственные полномочия // Муниципалитет. 1998. N 7-8. С. 36 - 41.

В проекте Федерального закона "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации" содержался открытый перечень требований к закону о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В отличие от указанного проекта из содержания части 6 статьи 19 Федерального закона N 131 остается неясным: является ли указанный перечень требований к содержанию закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями исчерпывающим или он может быть дополнен иными федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации.

Если говорить о федеральном уровне, то исходя из особенностей того или иного вида отдельного государственного полномочия другими федеральными законами могут устанавливаться дополнительные требования к содержанию федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Например, в соответствии с пунктом 3 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ <6> законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований. Либо согласно пункту 2 статьи 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" <7> законом субъекта Российской Федерации, наделяющим органы местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, определяются также место хранения записей актов гражданского состояния и место восстановления утраченных записей актов гражданского состояния, составленных органами местного самоуправления сельских поселений.

<6> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<7> СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.

Вопрос о возможности субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные требования к содержанию законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является более сложным. По нашему мнению, субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные требования к содержанию законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации. Указанные дополнительные требования, как правило, направлены на защиту прав и интересов органов местного самоуправления при наделении их отдельными государственными полномочиями и выгодны именно муниципальным образованиям.

При этом субъектам Российской Федерации запрещено устанавливать такие требования к содержанию законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые будут противоречить Федеральному закону N 131 (например, предусматривать меньшее количество требований по сравнению с Федеральным законом N 131, изменять их содержание и т.п.). Указанная точка зрения поддерживается также в юридической литературе, например, Н.В. Кузнецовой, разработчиками методических рекомендаций по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации <8>.

<8> Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 125; Методические рекомендации по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // Муниципальная власть. 2004. N 2. С. 48.

В соответствии с пунктом 4 части 1, пунктом 4 части 7 статьи 85 Федерального закона N 131 Правительству Российской Федерации до 1 января 2005 года было поручено внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, в целях приведения данных федеральных законов в соответствие с требованиями главы 4 Федерального закона N 131; органам государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 ноября 2005 года поручено привести в соответствие с требованиями главы 4 Федерального закона N 131 законы субъектов Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями.

Несмотря на столь жесткие положения Федерального закона N 131 процесс приведения федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий в соответствие с требованиями части 6 статьи 19 Федерального закона N 131 идет в настоящее время по-разному на федеральном и региональном уровнях.

Для федерального уровня характерно фактическое неисполнение указанного положения. На основании анализа содержания значительного количества федеральных законов, которыми органы местного самоуправления сегодня наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, нам удалось найти только один (!) из них, который бы соответствовал требованиям части 6 статьи 19 Федерального закона N 131. Это Федеральный закон от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <9>, статьей 8 которого предусматривается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по первичному воинскому учету на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты.

<9> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475; 2006. N 1. Ст. 10.

Наоборот, на основании анализа содержания огромного количества законов субъектов Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления наделены сегодня отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации, автор пришел к противоположному выводу. На 1 января 2006 года большинство законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными видами государственных полномочий приведены в соответствие с требованиями, изложенными в части 6 статьи 19 Федерального закона N 131.

Иные, помимо закона, формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, получившие распространение на практике, противоречат Конституции Российской Федерации и обоим Федеральным законам "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К таким формам наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями относятся:

  1. постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
  2. указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации;
  3. указы (постановления) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
  4. целевые программы;
  5. нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
  6. правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их территориальных органов;
  7. поручения и доверенности;
  8. договоры (соглашения).

Проблематичным на сегодняшний день является вопрос о последствиях несоблюдения формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В Федеральном законе от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" какие-либо санкции за несоблюдение формы соответствующего наделения отсутствовали. Согласно части 2 статьи 20 Федерального закона N 131 признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 Федерального закона N 131, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. В связи с этим для обращения в суд с соответствующим заявлением будет достаточно отсутствия в законе, наделяющем органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, хотя бы одного из обязательных требований, предусмотренных частью 6 статьи 19 Федерального закона N 131.

Несмотря на это до сих пор ни Гражданский процессуальный кодекс РФ, ни Арбитражный процессуальный кодекс РФ не предусматривают порядка рассмотрения указанной категории дел. И, таким образом, право органов местного самоуправления на обращение в суд с заявлением о признании законов или иных правовых актов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не соответствующими требованиям части 6 статьи 19 Федерального закона N 131 остается фактически нереализуемым с процессуальной точки зрения.

Кроме того, в части 2 статьи 20 Федерального закона N 131 почему-то говорится о возможности обжалования помимо законов только иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, в указанном Федеральном законе отсутствует право органов местного самоуправления обжаловать в судебном порядке нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации либо индивидуальные правовые акты ненормативного характера Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматривающие их наделение отдельными государственными полномочиями.

Этот пробел, по нашему мнению, не должен толковаться в пользу того, что такое обжалование запрещено. Напротив, признанное в судебном порядке несоответствие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации либо ненормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным частью 6 статьи 19 Федерального закона N 131, также должно являться основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Следует обратить внимание, что Федеральный закон N 131 не предусматривает более радикальных правовых последствий как за несоблюдение формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в целом (например, соответствующее наделение правовыми актами иной, нежели закон, формы), так и за несоответствие законов требованиям части 6 статьи 19 Федерального закона N 131. Санкцией за несоблюдение формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно быть признание указанного правового акта недействующим и не подлежащим применению. По нашему мнению, в целях восполнения указанных пробелов необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон N 131.