Мудрый Юрист

Геральдическая служба в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты

Борисова М.М., старший преподаватель кафедры государственного и административного права юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, кандидат юридических наук.

Нужин К.В., аспирант той же кафедры.

Создание, учреждение и использование государственных, ведомственных, территориальных и общественных геральдических знаков (гербов, эмблем, флагов, знамен, наградных и памятных знаков, форменного костюма со знаками различия и т.п.) является фактом жизни любого государства. Особую важность для государства представляет геральдический знак в сферах, где он наполнен правовым содержанием, является законодательно установленным и юридически значимым. Такой сферой в первую очередь являются область государственной символики (знаковых систем государства и органов государственной власти) и территориальной символики (знаковых систем субъектов Федерации и муниципальных образований).

В России, начиная со времен Петра I, геральдика жестко контролировалось государством, которое всегда рассматривало любую символику как часть символики всего государства, будь то общегосударственные флаг и герб или гербы губерний и городов или дворянских родов, которые утверждались верховной властью (таким образом подчеркивалось дарование гербов как монаршая милость). Поэтому вся российская геральдическая система XVIII - нач. XX вв. имела унифицированный характер <1>.

<1> Перфильев Ю. Региональная символика: в поисках идеологии // Регионы России в 1999 г.: Ежегодное приложение к "Политическому альманаху России".

Герольдмейстерская контора, образованная в 1722 г. Указом Петра I, стала первым специальным государственным органом, в обязанности которого помимо надзора за военной и гражданской службой дворян входило составление гербов. В 1800 г. она была преобразована в Герольдию на правах коллегии, а затем в 1848 г. - в Департамент Герольдии Правительствующего Сената, который был упразднен в ноябре 1917 г. Функции Департамента Герольдии не были делегированы ни одному из новых советских учреждений. В результате практические вопросы геральдики стали решаться самостоятельно теми ведомствами, перед которыми они собственно вставали, без привлечения специалистов и профессионально подготовленных геральдистов. Это привело к "многочисленным отступлениям от традиций и правил геральдики, созданию большого количества искаженных, геральдически и логически некорректных символов, сложению своеобразных псевдогеральдических традиций, непониманию роли и предназначения геральдических знаков на практике" <2>. Только в системе форменного костюма сохранялся определенный порядок, поскольку оборонное ведомство в СССР осуществляло надзор за этой областью геральдической практики.

<2> Моченов К.Ф. К истории вопроса... Предисловие к книге "Официальные символы Подмосковья". М., 2001.

Однако политические и общественные события начала 90-х годов вызвали новый интерес к геральдическим символам. "Было очевидно, - пишет Г.В. Вилинбахов, - что культурно-исторический феномен геральдики становится важным элементом общественного сознания и политической культуры общества. С помощью геральдики люди выражали свою политическую и гражданскую позицию" <3>. Развитие событий подсказывало, что необходимо создать постоянный геральдический орган, как это было до революции и как это существует в других странах. Поэтому, для осуществления государственной политики в области геральдики, 20 февраля 1992 г. Постановлением Правительства РФ N 102 <4> была образована Государственная геральдическая служба Российской Федерации. Деятельность службы регламентировалась Положением о Государственной архивной службе России, структурным подразделением которой являлось Управление геральдики <5>. Таким образом, через 75 лет в России была возрождена официальная служба, призванная осуществлять геральдическое обеспечение российской государственности. В последующие годы система геральдической службы претерпела ряд изменений, направленных на уточнение ее структуры и развитие эффективности ее работы. Так, Указом Президента РФ N 1539 от 25 июля 1994 года Управление геральдики Росархива преобразовалось в Государственную герольдию при Президенте РФ на правах самостоятельного отделения Администрации Президента РФ <6>. В сопровождавшем Указ Положении о Государственной герольдии были более конкретно регламентированы ее права и обязанности. С 1999 года по настоящее время геральдическое администрирование в Российской Федерации осуществляет Геральдический совет при Президенте РФ (далее - Совет) <7>.

<3> Вилинбахов Г.В. Геральдические будни // Геральдика: материалы конференции "10 лет восстановления геральдической службы России" (26 - 29 февраль 2002). М.: Изд-во РГЭ, 2002.
<4> Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. N 102 "О Государственной геральдической службе Российской Федерации".
<5> Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. N 1006 "Об утверждении Положения о Государственной архивной службе России" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 4. Ст. 303.
<6> Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 г. N 1539 "О Государственной герольдии при Президенте Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 14. Ст. 1594.
<7> Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1999 г. N 856 "О Геральдическом совете при Президенте Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 27. Ст. 3309.

Основными задачами Совета являются проведение единой государственной политики в области геральдики и ведение Государственного геральдического регистра РФ. Для исполнения указанных задач Геральдический совет обеспечивает работу по созданию и использованию официальных символов и отличительных знаков; осуществляет геральдическую экспертизу проектов создаваемых знаков и дает рекомендации по доработке проектов в случае необходимости; согласовывает на стадии утверждения акты, вводящие в действие те или иные геральдические знаки; разрабатывает рекомендации по вопросам создания и использования официальных символов и отличительных знаков для органов федеральной исполнительной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; осуществляет разъяснения и консультации в сфере своей компетенции.

Одной из главных функций Геральдического совета является ведение Государственного геральдического регистра Российской Федерации (далее - Регистр) - единого учетного документа Российской Федерации, созданного в целях систематизации и упорядочения использования официальных символов и отличительных знаков <8>.

<8> Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 1996 года N 403 "О Государственном геральдическом регистре Российской Федерации" с изм. от 25 сентября 1999 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 13. Ст. 1307; 1999. N 39. Ст. 4591.

В Регистр вносятся официальные символы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (флаги, гербы); официальные символы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (флаги, гербы, эмблемы); официальные символы муниципальных образований (флаги, гербы, эмблемы); знаки отличия и различия, награды федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для регистрации официальных символов и отличительных знаков необходимо представить в Геральдический совет их графическое изображение (рисунок), геральдическое описание и решение, утверждающее символ или отличительный знак в качестве официального. Внесение официального символа и отличительного знака в Регистр осуществляется Советом на основании геральдической экспертизы вышеуказанных материалов.

В случае положительной экспертной оценки знаки представляются к обсуждению на заседании Совета, на котором принимается отдельно по каждому знаку решение о внесении знака в Регистр. Внесенным в Регистр знакам присваиваются регистрационные номера, владельцам знаков выдаются свидетельства о регистрации установленного образца <9>. Знаки могут быть не внесены в Регистр, если экспертиза или заседание Совета выявят их недостатки. В этом случае владельцу знака направляется письмо с подробным изложением причин отказа в регистрации и рекомендациями по доработке знака.

<9> Распоряжение Президента Российской Федерации от 13 октября 2003 года N 471-рп с изм. от 28 июня 2005 г. "О Порядке выдачи свидетельств о регистрации официальных символов и отличительных знаков в Государственном геральдическом регистре Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 43. Ст. 4232; 2005. N 28. Ст. 2865.

Следует отметить, что внесение знака в Государственный геральдический регистр не является актом утверждения или вступления знака в силу. Внесение знака в Регистр служит введению знака в единое информационное пространство Российской Федерации; обеспечению знаку юридической защиты на территориях и в ситуациях, когда не действует акт владельца знака о его утверждении; подтверждению и закреплению в федеральном масштабе прав владения и использования знака за тем, кем (для кого) данный знак утвержден <10>.

<10> Геральдический совет при Президенте РФ. Геральдическая администрация современной России // http://sovet.geraldika.ru/print/11470.

К настоящему времени Советом проведено свыше 2000 геральдических экспертиз различных военных и гражданских ведомственных знаков отличия и различия; выполнено до 3500 геральдических экспертиз гербов, флагов и других знаков субъектов РФ и муниципальных образований.

Кроме того, за время своей деятельности геральдической службой были разработаны изображения Государственных герба и флага Российской Федерации; обеспечено проведение ряда государственных церемоний (в том числе церемонии вступления в должность Президентов РФ 1996 и 2000 гг., вручения личных штандартов руководителям силовых ведомств и знамен); обеспечено создание и утверждение эмблем и флагов 17 ведомств; выработаны основные требования и подходы к решению вопросов территориальной и муниципальной символики; оказано содействие в разработке гербов, флагов и других знаков ряду субъектов РФ и др.

Однако общее состояние геральдических вопросов в России требует дальнейшей активной и кропотливой работы. Муниципальная реформа, создание новых муниципальных образований, каждое из которых в соответствии с законодательством РФ имеет право обладать собственной символикой, подлежащей государственной регистрации, предполагает решительное увеличение объемов работы в сфере муниципальной геральдики. Кроме того, еще не все субъекты РФ разрешили вопросы принятия, регистрации и использования своих официальных символов.

Поскольку есть необходимость развивать геральдическую работу непосредственно в субъектах РФ и муниципальных образованиях, Геральдический совет РФ считает важным создание территориальных геральдических служб на уровне субъектов РФ. Геральдическим советом РФ было разработано Положение о Геральдической комиссии при главе субъекта Российской Федерации (типовой проектный текст) <11>. Согласно указанному Положению, Геральдическая комиссия субъекта РФ является совещательным и консультативным органом и образуется в целях обеспечения условий проведения единой государственной политики в сфере геральдики на территории субъекта РФ как неотъемлемой части единого геральдического пространства России. Геральдические комиссии осуществляют посредничество между Геральдическим советом РФ и органами власти, самоуправления, иными обладателями символики в субъекте РФ, в частности, проводят геральдические экспертизы материалов, касающихся учреждения и использования геральдических символов на территории субъекта РФ и осуществляют подготовку соответствующих заключений и рекомендаций с целью их дальнейшей геральдической доработки для последующего представления в Геральдический совет при Президенте РФ и внесения в Государственный геральдический регистр. Кроме того, комиссии осуществляют рассмотрение проектов нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления субъекта РФ, касающихся учреждения и использования официальных символов и отличительных знаков, подготавливают рекомендации по их совершенствованию; разрабатывают методические материалы по вопросам геральдики и символики; занимаются изучением российского и международного опыта в области геральдики; осуществляют научно-исследовательскую работу по истории и перспективам развития геральдики и символики субъекта РФ.

<11> Положение о Геральдической комиссии при главе субъекта Российской Федерации: типовой проект Геральдического совета при Президенте Российской Федерации // http://sovet.geraldika.ru/print/3296.

Таким образом, правовой статус подобных комиссий позволяет достаточно эффективно организовать работу в субъектах РФ. Как отмечают геральдисты, разработка новой символики и восстановление исторических гербов идет наиболее активно и успешно именно в тех субъектах РФ, где созданы геральдические комиссии: в городе Москве и Московской области, в Рязанской, Тверской, Тульской, Саратовской, Ульяновской, Костромской, Новосибирской, Нижегородской, Владимирской, Воронежской, Пензенской, Липецкой, Камчатской областях, в Республиках Хакасия, Чувашия, в Краснодарском, Ставропольском краях и ряде других субъектов РФ.

Положения о комиссиях в субъектах РФ были разработаны в соответствии с рекомендованным Геральдическим советом при Президенте РФ типовым проектом, однако практически все субъекты развили и дополнили, а в некоторых вопросах и изменили его нормы. Так, типовой проект предполагает, что геральдические комиссии образовываются при главе субъекта РФ и непосредственно подотчетны ему. В большинстве субъектов так и делается, однако в Москве, Чувашии и в Пензенской области комиссии подотчетны Правительству этих субъектов РФ, а в Нижегородской области - Законодательному Собранию области.

Многими субъектами РФ изменены и наименования данных органов. Так, ст. 4 Закона Республики Башкортостан "О государственной символике Республики Башкортостан" от 6 июля 1999 года органом, призванным реализовывать единую политику в области государственной символики на территории Республики Башкортостан, определяет комиссию по государственной символике при Президенте Республики Башкортостан <12>. Согласно ст. 4 Закона "Об официальной символике Республики Саха (Якутия)" от 15 июля 2004 года обеспечение единой государственной политики в области использования официальной символики в Республике Саха (Якутия) осуществляет Геральдический совет при Президенте Республики Саха (Якутия) <13>.

<12> Закон Республики Башкортостан "О государственной символике Республики Башкортостан" от 6 июля 1999 г. N 10-з // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1999. N 15(99). Ст. 961.
<13> Закон Республики Саха (Якутия) "Об официальной символике в Республике Саха (Якутия)" от 15 июля 2004 г. N 313-III // Якутия. 2004. 22 июля. N 133.

Геральдические советы существуют также в Псковской, Рязанской, Ярославской областях, в республиках Марий Эл, Татарстан, Тыва; комиссия по геральдике - в Республике Мордовия, в Хабаровском крае, в Белгородской области и др.; комиссия по вопросам официальной символики - в Красноярском крае; комиссия по обоснованию государственной атрибутики и геральдики - в Архангельской области; Совет по вопросам геральдики и официальных символов - в Тюменской области и т.д.

Как и на Геральдический совет при Президенте РФ, во многих субъектах РФ на геральдические службы возложено ведение геральдического регистра (реестра) соответствующего субъекта РФ. В Москве, Республиках Башкортостан, Марий Эл, Саха (Якутия) и Татарстан геральдические знаки вносятся в территориальный регистр (реестр) на основе собственных геральдических экспертиз с выдачей соответствующих свидетельств. В Ульяновской, Владимирской и Пензенской областях официальные символы и отличительные знаки вносятся в соответствующий регистр (реестр) области только после их регистрации в Геральдическом совете при Президенте РФ. В Тверской, Новосибирской, Московской областях и Республике Мордовия в задачи геральдических комиссий также входит ведение геральдического регистра (реестра), но фактически это не выполняется, т.к. порядок его ведения в этих субъектах РФ не установлен.

Варьируется и численный состав указанных органов - от 5 (в Рязанской области) до 22 (в Тверской области).

Указанные различия объясняются тем, что право на собственные символы и иные отличительные знаки и все вопросы, с этим связанные, относятся к исключительной компетенции субъекта РФ (в соответствии со ст. 73 Конституции РФ) и являются элементом его правового статуса. В связи с этим территориальные геральдические службы не являются филиалами (подразделениями) Геральдического совета при Президенте РФ и каждый регион самостоятельно принимает решение о создании таких органов, их составе, структуре и полномочиях.

В организации и деятельности указанных геральдических служб существует ряд проблемных моментов. Во-первых, не везде данные службы созданы, более чем в половине субъектов РФ такие органы не предусмотрены действующим законодательством. Во-вторых, в условиях единого геральдического пространства отсутствуют четкие механизмы взаимодействия указанных служб с Геральдическим советом при Президенте РФ, с одной стороны, и главами муниципальных образований - с другой. В-третьих, явно не хватает специалистов в области геральдики, поэтому символы некоторых субъектов РФ не только не соответствуют геральдическим правилам, но и противоречат основным принципам государства. Так, например, на флаге Пензенской области изображен лик Иисуса Христа, именуемый в Законе о флаге Спасом Нерукотворным <14>.

<14> Закон Пензенской области "О флаге Пензенской области" от 18 ноября 2002 N 407-ЗПО // Пензенские вести. 2002. 28 ноября.

Использование подобных религиозных образов в официальной символике субъектов РФ противоречит основам конституционного строя РФ, закрепленным в Конституции РФ, в частности ст. 14, ч. 2 ст. 19 Конституции РФ.

Следует отметить, что состояние законодательства субъектов РФ в области правового регулирования официальных символов свидетельствует, насколько важным для субъектов является наличие собственной символики. Практически во всех субъектах приняты законы о гербе и флаге, а в некоторых субъектах были созданы и сводные нормативно правовые акты - законы об официальных символах субъекта. Указанные законы имеют Воронежская, Тамбовская, Еврейская, Костромская, Кемеровская области, Республики Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Калмыкия, Краснодарский край; город Москва и др. <15> Однако до сих пор нет законодательно установленного флага в Псковской области, хотя исторический герб там восстановлен еще в 1995 году <16>. В Ненецком автономном округе, напротив, имеется флаг <17>, но отсутствует герб округа. Необходимость создания новых символов, отражающих особенности объединенных территорий, встанет перед вновь образованными субъектами РФ - Пермским и Красноярским краями. Кроме того, только 30 субъектов РФ к настоящему времени законодательно утвердили собственные гимны.

<15> Закон Воронежской области "О символике Воронежской области" от 10 июля 1998 г. N 50-ОЗ // Коммуна. 2005. 8 июля. N 102; Закон Тамбовской области "Об официальных символах Тамбовской области" от 14 сентября 2001 г. N 209-З // Тамбовская жизнь. 2001. 28 сент. N 189; Закон Еврейской автономной области "О государственных символах Еврейской автономной области" от 31 июля 1996 г. N 18-ОЗ // Биробиджанская звезда. 1996. 13 авг.; Закон Костромской области "О государственной символике Костромской области" от 27 октября 2000 г. N 114-ЗКО // Северная правда. 2000. 9 ноября. N 216; Закон Кемеровской области "О символике Кемеровской области" от 7 июня 2002 г. N 42-ОЗ // Кузбасс. 2002. 11 июня. N 100; Закон Республики Татарстан "О государственных символах Республики Татарстан" от 13.02.2006 N 9-ЗРТ // Ведомости Государственного совета Татарстана. 1999. N 8 (I часть). Ст. 654; Закон Республики Башкортостан "О государственной символике Республики Башкортостан" от 6 июля 1999 г. N 10-з // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1999. N 15(99). Ст. 961; Закон Республика Саха (Якутия) "Об официальной символике в Республике Саха (Якутия)" от 15 июля 2004 г. N 313-III // Якутия. 2004. 22 июля. N 133; Закон Республики Калмыкия "О государственных символах Республики Калмыкия" от 14 июня 1996 г. N 44-I-З // Ведомости Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия. 1997. N 2. С. 113; Закон Краснодарского края "О символах Краснодарского края" от 5 мая 1995 г. N 5-КЗ // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 1995. N 3; Закон города Москвы "О государственной и муниципальной символике в городе Москве" от 11 июня 2003 г. N 40 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. 30 июля. N 44.
<16> Закон Псковской области "О гербе Псковской области" от 27 февраля 1995 г. N 6-оз // Псковская правда. 1995. 2 марта.
<17> Закон Ненецкого автономного округа "О флаге Ненецкого автономного округа" от 13 октября 2003 г. N 438-03 // Няръяна-Вындер. 2003. 14 окт. N 131.

Актуальным является и вопрос дальнейшего развития правового регулирования геральдической деятельности на федеральном уровне. Здесь, на наш взгляд, следует учитывать два аспекта.

Во-первых, не все вопросы геральдической практики возможно и целесообразно отрегулировать законодательно. Геральдические законы - исторически сложившиеся правила составления гербовых изображений, на наш взгляд, не должны регулироваться правовыми актами. Деятельность по составлению геральдических изображений по данным законам не несет на себе еще правового характера, не выстраивает систему правовых отношений, поэтому и не является целесообразным регулировать ее законодательно. Геральдический совет при Президенте РФ в данной области издает методические рекомендации, что, по нашему мнению, является наиболее верным подходом. Так, Советом были разработаны и утверждены "Основные нормы составления территориальных и муниципальных гербов: методические рекомендации" от 1 января 2003 года <18>; Методические рекомендации по разработке и использованию официальных символов муниципальных образований от 28 июня 2006 года и др. <19>

<18> Основные нормы составления территориальных и муниципальных гербов: методические рекомендации Геральдического совета при Президенте Российской Федерации // http://sovet.geraldika.ru/print/1992.
<19> Методические рекомендации Геральдического совета при Президенте Российской Федерации по разработке и использованию официальных символов муниципальных образований // http://sovet.geraldika.ru/print/16231.

Во-вторых, существует круг геральдико-правовых вопросов, требующих правового разрешения и до сих пор не отрегулированных законодательно.

К таким вопросам, на наш взгляд, относятся вопросы установления общих требований к территориальным символам, порядок создания и утверждения территориальных символов, общие правила использования территориальных символов, ответственность за их несоблюдение и т.д. В настоящее время Геральдическим советом ведется работа по подготовке проекта Федерального закона "О территориальной символике в Российской Федерации", в котором, в частности, вышеуказанные вопросы должны найти свое разрешение.

Принятие указанного Закона завершило бы основную часть работы в деле обеспечения правового регулирования территориальной символики всех уровней и способствовало бы ее дальнейшему развитию и совершенствованию.