Мудрый Юрист

Компетенция правительства Российской Федерации в сфере здравоохранения

"Медицинское право", 2009, N 3

Компетенция органов государственной власти - ключевое понятие публичного права, ядро управленческих решений. Система здравоохранения в Российской Федерации характеризуется рядом специфических признаков, и их правильное понимание облегчает ее совершенствование и реформирование. В представленной работе речь идет об осуществлении от имени государства большого объема функций управления и регулирования Правительством Российской Федерации, руководящим иерархически построенной и функционально согласованно действующей системой здравоохранения, ориентированной на исполнение законов. В работе дается конкретизация положений отдельных федеральных законов сферы здравоохранения в части организационных, координирующих, руководящих и контрольных функций Правительства Российской Федерации и констатируется, что законодательно обойдены вниманием проблемы его взаимодействия с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При принципиальной ориентации всех звеньев системы здравоохранения на реализацию законов - федеральных и региональных проблема осуществления переданных полномочий уполномоченным органам остается актуальной. В работе обстоятельно показаны проблемы динамики компетенции, где отсутствует какой-либо действенный механизм по реализации переданных правительственных полномочий.

Динамика законодательства в сфере здравоохранения сочетается в настоящее время с общими тенденциями правового регулирования социальной сферы, характеризующейся повышенным вниманием государства к обеспечению прав граждан и укреплению их гарантий. Новые императивы социального государства побуждают действовать эффективно в этом направлении все органы государственной власти. Анализ отдельных компетенционных элементов, таких как нормативно установленные цели, функции, предметы ведения, полномочия Правительства Российской Федерации, не игнорируя вопросы его ответственности, позволит выделить и устранить разрыв между процессами в системе управления и их отстающей от быстро развивающихся событий правовой регламентацией.

Сфера здравоохранения связывает Правительство Российской Федерации и органы государственной власти в сфере здравоохранения, им управляемые, единством цели. Именно цель, которая должна быть достигнута в результате управленческой деятельности и ответственность государственных органов не за собственное функционирование, а за достижение конечного результата, выдвигаются сегодня на первый план. На период до 2020 г. основной целью государственной политики в области здравоохранения является формирование системы, обеспечивающей доступность медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки. Реализация указанной цели как долгосрочной нормативной ориентации в соответствии с программными документами будет развиваться в двух направлениях: первое - исполнение публичных обязательств государства по оказанию бесплатной медицинской помощи населению, второе - создание конкурентного рынка медицинских услуг.

В связи с реформами в здравоохранении соответствующий правовой массив о компетенции Правительства Российской Федерации подлежит рассмотрению особенно подробно. При регулировании его компетенции в сфере здравоохранения предполагается соблюдение правовой иерархии, при которой обеспечивается безусловное верховенство конституционных положений - согласно ст. 114 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в сфере здравоохранения. Конституционные полномочия конкретизированы в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с которым Правительство Российской Федерации принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья и по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия. Что касается отраслевых федеральных законов, то в них четко выделяются основные варианты закрепления полномочий Правительства Российской Федерации: во-первых, определение в отдельных федеральных законах функций и полномочий федеральных органов государственной власти, из которых полномочия Правительства Российской Федерации отдельно не выделяются; во-вторых, закрепление полномочий Российской Федерации по координации вопросов здравоохранения, где полномочия Правительства Российской Федерации лишь учитываются; в-третьих, четкое определение полномочий Правительства Российской Федерации. Так, в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 N 5487-1 в ст. 5 определяются полномочия федеральных органов государственной власти по реализации функций в области охраны здоровья и в ней отдельно полномочия Правительства Российской Федерации не обособляются. Из установленных Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" полномочий Российской Федерации к полномочиям Правительства Российской Федерации по реализации функций в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения может быть отнесено определение основных направлений государственной политики в данной сфере, координация деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, международное сотрудничество по обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека и др.

В самом общем виде компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций <*>. При анализе действующих отраслевых федеральных законов видно, что в них непосредственно закреплены более 30 полномочий Правительства Российской Федерации по реализации функций, прежде всего регулирующего, контрольного и организационного характера. Полагаем, что анализ всех законодательно установленных полномочий Правительства Российской Федерации по реализации функций может опираться на предложенную авторитетными учеными классификацию: руководящие функции - полномочия (руководит, решает, направляет, определяет, утверждает); регулирующие функции - полномочия (регулирует, устанавливает, обеспечивает); расчетно-аналитические функции - полномочия (изучает, разрабатывает, подготавливает, рассматривает, оценивает); организационные функции - полномочия (организует, координирует, согласовывает, содействует, инструктирует); контрольные функции - полномочия (проверяет, заслушивает, контролирует) <**>.

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. N 10.
<**> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф.Ноздрачева и Ю.А.Тихомирова. М., 1996. С. 28.

Системный подход к анализу отдельных отраслевых федеральных законов позволяет установить правительственные полномочия в сфере здравоохранения более конкретно. Так, в Федеральном законе от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" объему реализуемых Правительством Российской Федерации полномочий в сфере обращения лекарственных средств посвящена ст. 6 Закона, согласно которой Правительство Российской Федерации обладает полномочиями по реализации регулирующей функции по обеспечению проведения единой государственной политики в области обеспечения населения Российской Федерации лекарственными средствами, а также руководящих функций - по утверждению размера и порядка осуществления платы за государственную регистрацию лекарственных средств и определению порядка ввоза и вывоза лекарственных средств, зарегистрированных в Российской Федерации. Наблюдения и примеры практиков позволяют констатировать, что на состояние лекарственного обеспечения населения и рациональное использование лекарственных средств оказывают влияние многочисленные факторы, среди которых большое количество зарегистрированных лекарственных средств, предназначенных для удовлетворения одной и той же терапевтической потребности (как оригинальные препараты, так и дженерики); появление на рынке новых лекарственных средств с недоказанной клинической эффективностью, но высокой стоимостью, а также фальсифицированных лекарств; несовершенство системы информирования специалистов системы здравоохранения о лекарственных средствах, недостаточная объективность имеющихся источников информации, активный маркетинг фармацевтических компаний по продвижению лекарственных средств (влияние медицинских представителей фирм - производителей лекарств на назначения врачей и рекомендации провизоров) <*>.

<*> См.: Богородская Е.М., Стерликов С.А. Результаты лечения больных туберкулезом легких в Российской Федерации // Здравоохранение в Российской Федерации. 2008. N 3. С. 23.

Полномочия Правительства Российской Федерации по реализации руководящей функции определены и Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", в соответствии с которым Правительство России определяет основные направления государственной политики в сфере санаторно-курортного лечения и отдыха. Правительственные полномочия по реализации регулирующих функций заключаются в установлении правил пользования природными лечебными ресурсами, лечебно-оздоровительными местностями и курортами, государственного учета курортного фонда Российской Федерации и ведения государственного реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" предусматривает, что Правительство Российской Федерации призвано реализовать руководящую функцию через полномочия утверждать положение, согласно которому осуществляется государственная регистрация пищевых продуктов, материалов, изделий и ведение Государственного реестра пищевых продуктов, материалов, изделий, или утверждать положение, согласно которому проводится мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов, здоровья населения.

Статья 6 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" закрепляет за Правительством Российской Федерации осуществление полномочий по реализации руководящей функции, поскольку им утверждается и пересматривается перечень медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" определяет регулирующие полномочия, реализуя которые, Правительство Российской Федерации устанавливает порядок допуска лиц к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами, устанавливает перечень инструментов, оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства наркотических средств, психотропных веществ.

Из формулировок приведенных федеральных законов видно, что они не содержат положений, предусматривающих порядок участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении правительственных полномочий, а также пределы правового регулирования компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения. При этом является важным выявить оптимальный предел охвата и степень детализации федерального законодательного регулирования государственной политики в сфере здравоохранения, которую совместно реализуют и Правительство Российской Федерации, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, в области иммунопрофилактики, проводимой в соответствии с Федеральным законом от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", мера ответственности указанных органов, очевидно, будет зависеть от финансового обеспечения из федерального бюджета противоэпидемиологических мероприятий, осуществляемых в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных заболеваний, проведения профилактических прививок.

В соответствии с п. 4 ст. 8 и п. 1 ст. 9, ст. 11 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" Правительство Российской Федерации наделено полномочиями по утверждению порядков: диспансерного наблюдения за больными туберкулезом, проведения профилактических медицинских осмотров граждан в целях выявления туберкулеза, установления временной нетрудоспособности больных туберкулезом. По оценке эффективности лечения туберкулеза, проводимой в прошлом году учеными, по сравнению с лечением впервые выявленных больных (64,9%) эффективность лечения пациентов из группы "рецидив" заметно ниже и составляет 54,2%. Поскольку рецидивы туберкулеза увеличивают вероятность исхода "неэффективный курс" в 1,78 раза, а также исхода "умер" против исхода "эффективный курс" - в 1,61 раза <*>, медицинские противотуберкулезные организации ведут государственное статистическое наблюдение в области предупреждения распространения туберкулеза в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Сведения о выявлении больных туберкулезом медицинские противотуберкулезные организации, а также граждане, занимающиеся частной медицинской деятельностью, обязаны сообщать в территориальные медицинские противотуберкулезные организации и в осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор органы в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В этом же порядке лица, находящиеся под диспансерным наблюдением в связи с туберкулезом, и больные туберкулезом обеспечиваются бесплатными медикаментами для лечения туберкулеза в специализированных медицинских учреждениях.

<*> См.: Вронская М.В. Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области здравоохранения: постановка проблемы и пути ее разрешения // Социальное и пенсионное право. 2008. N 1. С. 11.

Обеспечение бесплатными медикаментами для лечения ВИЧ-инфекции в федеральных специализированных медицинских учреждениях происходит в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, согласно ст. 4 Федерального закона от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)". Работники отдельных профессий, производств, предприятий, учреждений и организаций, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, проходят обязательное медицинское освидетельствование для выявления ВИЧ-инфекции при проведении обязательных предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров. Правила, в соответствии с которыми осуществляется освидетельствование лиц в целях охраны здоровья населения и предупреждения распространения ВИЧ-инфекции, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Полномочия по реализации регулирующих функций Правительства Российской Федерации предусматриваются и Законом Российской Федерации от 9 июня 1993 г. N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов", поскольку им в ч. 4 ст. 4 определяется, что реализация мероприятий по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов осуществляется на основе создания единой информационной базы в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации призвано утвердить требования и к организациям здравоохранения, осуществляющим заготовку, переработку, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов. Порядок взаимодействия этих организаций и биопредприятий по производству препаратов из донорской крови также определяется Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации устанавливаются порядки: регистрации страхователей в территориальном фонде обязательного медицинского страхования, форма свидетельства о регистрации страхователя, представление Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей на основании Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации".

Законы, имея смысл первичного регулятора, усиливают воздействие на организацию управления здравоохранением в процессе его реформ. Естественно, что в процессе управления возникают потребности в изменении компетенции. Так, вступившим в силу с 1 января 2009 г. Федеральным законом от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" Правительство Российской Федерации передает все указанные полномочия соответствующим уполномоченным органам. Таким образом, гарантом динамики проведения реформ становятся кроме Правительства России и все звенья управления. Требует специальной оговорки то, что речь идет о передаче осуществления полномочий и признания утратившими силу нормативных правовых актов, уже принятых Правительством Российской Федерации, это не влечет, поскольку при возникновении необходимости изменения уполномоченный орган должен принять новый нормативный правовой акт.

Как представляется, Правительство Российской Федерации должно сохранить за собой полномочия по реализации контрольных функций, позволяющих отслеживать работу уполномоченных им органов, отменять правовые акты и применять меры ответственности к соответствующим должностным лицам. Передача осуществления отдельных полномочий, прежде всего направленных на реализацию регулирующих и руководящих функций, повысит самостоятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения, расширив их возможности по достижению стоящей перед ними цели и, что немаловажно, ускорит принятие необходимых нормативных правовых актов для достижения социально значимых результатов.

Существенное перераспределение компетенции влечет изменение как организационной структуры, так и всего механизма взаимодействия государственных органов в сфере здравоохранения. Использование способов перераспределения компетенции должно быть системным, поскольку иное приведет к нарушениям баланса при использовании властных полномочий. Ранее изменение правового регулирования уже было связано с нежелательными последствиями, когда небрежность в способах регулирования компетенции государственных органов снижала качество правового регулирования соответствующих вопросов сферы здравоохранения. В частности, с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ произошло снижение уровня социальной защиты, когда значительная часть полномочий по социальной поддержке была передана субъектам Российской Федерации, при отсутствии достаточной последовательности в развитии положений закона, т.е. в силу того, что формулировки закона не дали прямого ответа на вопрос, должны ли субъекты Российской Федерации осуществлять социальную защиту названных в законе категорий граждан и имеют ли право это делать.

В отдельных исследованиях справедливо подчеркивается, что Правительство Российской Федерации должно осуществлять координацию деятельности всех федеральных органов по реализации стратегии охраны здоровья <*>. Одним из аспектов реализации компетенции Правительства Российской Федерации в этой части является вопрос о механизме распределения компетенции между государственными органами в сфере здравоохранения и о своевременности согласованной связи их подведомственных структур. В соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации, правительственными Постановлениями от 19 января 2005 г. N 30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" и от 28 июля 2005 г. N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" регулируется порядок взаимодействия Правительства Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти, детализация порядка такого взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти в сфере здравоохранения имеет место в утвержденном Приказом от 17 января 2007 г. N 37 Регламенте Минздравсоцразвития России. Обеспечивая функциональное единство органов исполнительной власти в сфере здравоохранения, Правительство России определяет направления их деятельности, утверждая планы и показатели деятельности и устанавливая порядок и сроки разработки административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг.

<*> См.: Ордина О.Н. К вопросу об административно-правовых актах Правительства Российской Федерации // Современное право. 2008. N 2. С. 59.

Через издание подзаконных правовых актов, согласование нормативного регулирования может быть обеспечена реализация организационных полномочий Правительства Российской Федерации. Координация вопросов системы здравоохранения предполагает разграничение компетенции органов власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, но не только это, но и согласованность их действий. В результате проведения первого этапа административной реформы видно, что вопросы развития взаимодействия и согласования почти полностью потеряли правовую регламентацию. А формами такого взаимодействия выступают руководящие и контролирующие функции, осуществляемые Правительством Российской Федерации в соответствии со ст.ст. 12 и 43 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Из ч. 2 ст. 72 Конституции Российской Федерации вытекает необходимость иерархичности актов федерального и регионального уровней, так как последние должны приниматься в соответствии с первыми, однако не очевиден водораздел в их правовом регулировании. Хаотично развивающийся в настоящее время нормативный массив порождает множество юридических противоречий <*>. Как видно, без согласованной деятельности органов исполнительной власти в сфере здравоохранения всех уровней, входящих в единую систему исполнительной власти, стоящая перед Правительством Российской Федерации цель не может быть надлежащим образом достигнута.

<*> См.: Зорькин В.Д. В фокусе: конституционная защита социальных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 1. С. 49.

Нормотворческая деятельность Правительства Российской Федерации не ограничивается только изданием актов подзаконного регулирования, а предполагает и подготовку им новых законопроектов в сфере здравоохранения ввиду необходимости преодолеть концептуальные недостатки законодательства в социальной сфере. По справедливому замечанию В.Д.Зорькина, изменения и дополнения в законодательство, регулирующее область социальных прав, нередко вносятся бессистемно, без должной теоретической подготовки, без продуманного плана последовательных действий, в результате чего законодательство характеризуется противоречивостью, наличием серьезных пробелов, неравномерностью развития <*>. Таким образом, Правительство Российской Федерации все больше не только осуществляет свою главную функцию - исполнение законов в классическом принципе разделения властей, но и играет весьма существенную роль в законотворческой деятельности, поскольку большинство проектов федеральных законов должно либо инициироваться им, либо координироваться их принятие. Так, именно Правительство Российской Федерации, разработав Концепцию развития здравоохранения в рамках Стратегии социально-экономического развития России - 2020, являлось разработчиком федеральных законов, среди которых "О государственной геномной регистрации в Российской Федерации", "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в целях предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан" и др. Но фактические отношения меняются значительно быстрее, чем федеральное законодательство, и Правительство России, обладая значительными возможностями, способно отслеживать такие фактические изменения и своевременно вносить предложения по обновлению действующего федерального законодательства <**>.

<*> См.: Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. М., 2004. С. 114-115.
<**> См.: Чертков А.Н. Совершенствование федерального законодательства об организации государственной власти субъектов Российской Федерации // Право и политика. 2004. N 3.

Ряд положений, ориентирующих Правительство Российской Федерации на взаимодействие с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, содержатся в ст. 36 и ст. 43 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с которыми разрабатываемые проекты федеральных законов, в том числе по координации вопросов здравоохранения, должны направляться в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако до сих пор не удается преодолеть того, что многие важнейшие моменты согласования законопроектов по вопросам координации здравоохранения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации не решены и если такое согласование в сфере здравоохранения будет признано объективно необходимым, данный механизм правового взаимодействия требуется быстрее развивать.

Иным разработчикам законопроектов в сфере здравоохранения следует руководствоваться требованиями ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, согласно которой законопроекты субъектов Российской Федерации, предусматривающие покрываемые из федерального бюджета расходы, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации, означающего экономическую проработку законопроекта.

Принцип финансовой обеспеченности законов, положенный в основу разграничения полномочий по координации вопросов здравоохранения, не справляется с решением целого комплекса возникающих в сфере здравоохранения в субъектах Российской Федерации проблем. Бюджетно-финансовые возможности каждого уровня публичной власти не решают проблему четкости финансовой ответственности государственных органов, это является лишь следствием проблемы неоптимального распределения полномочий в такой сфере совместного ведения, как здравоохранение. Проводимая реформа в этой сфере пока лишь ограничивается сглаживанием этого следствия, не устраняя причину проблем, что принесет лишь временное улучшение ситуации. Критериями здесь могут стать как сугубо региональная значимость соответствующего вопроса, наличие или отсутствие особой специфики в его регулировании, так и необходимость единообразного регулирования такого вопроса, особенно в связи с обеспечением равноправия граждан на всей территории Российской Федерации <*>.

<*> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 31. Ст. 3995; N 48. Ст. 5813.

Как показывает правовой мониторинг, федеральные органы исполнительной власти в сфере здравоохранения активно взаимодействуют с органами государственной власти субъекта Российской Федерации при реализации утверждаемой Правительством Российской Федерации Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 г., определяющей конкретные объемы и требования к качеству оказываемой медицинской помощи в 12,3 тыс. медицинских организациях. Особое значение для развития регионального здравоохранения имеет принятие Правительством Российской Федерации таких базовых актов длительного действия, как федеральные целевые программы, среди которых: "Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007-2011 гг.)" (финансируемая за счет средств федерального бюджета в размере: в 2008 г. - 5 млрд. рублей; в 2009 г. - 4,7 млрд. рублей; в 2010 г. - 10,5 млрд. рублей); "Профилактика и лечение артериальной гипертонии в Российской Федерации"; "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года"; "Комплексные меры противодействия злоупотребления наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы", "Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009-2013 годы)".

Успешные системы управления по результатам требуют постоянного процесса мониторинга эффективности как отдельных программ, так и приоритетов Правительства Российской Федерации. Например, проводимая Правительством Российской Федерации работа по реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" являлась верхним слоем пирамиды всех звеньев исполнительной власти в сфере здравоохранения, которые издают соответствующие акты согласно принятому решению. Именно от актов Правительства Российской Федерации в первую очередь зависело соблюдение духа приоритетного национального проекта в подзаконных актах сферы здравоохранения. Но продолжает оставаться нерешенной проблема использования данных правового мониторинга. А этого необходимо добиться, чтобы организационный потенциал высшего органа исполнительной власти опережал события, прокладывал дорогу развивающимся процессам и отношениям, а не отставал от них, затрачивая лишние усилия на борьбу с порожденными низким уровнем управленческой деятельности недостатками.

Для Правительства Российской Федерации системность в обеспечении единства органов исполнительной власти в Российской Федерации важна и в более широком контексте, поскольку как и всякая деятельность, управление здравоохранением рискует замкнуться в собственных рамках и вращаться среди собственных действий, утрачивая свою целевую ориентацию и ограничивая возможности эффективного воздействия.

Научный сотрудник отдела

социального законодательства

Института законодательства и

сравнительного правоведения

при Правительстве

Российской Федерации

Н.М.БЕВЕЛИКОВА