Мудрый Юрист

К вопросу об имущественной ответственности публично-правовых образований и их учреждений

Лев Вячеславович Белоусов, государственный советник юстиции 2 класса, заслуженный юрист РСФСР (г. Москва).

С введением в действие с 01.01.2000 Бюджетного кодекса РФ, установившего строгую бюджетную дисциплину, государство в лице законодательной и исполнительной власти в течение следующих лет, обоснованно опасаясь действий судебных приставов-исполнителей по взысканию долгов за счет казны в рамках ФЗ "Об исполнительном производстве", последовательно работало над созданием альтернативной исполнительному производству системы исполнения решений судов о взыскании бюджетных средств с публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования) и их учреждений.

Начиная с 2000 г. в законах о федеральном бюджете на очередной год устанавливались новации о порядке исполнения судебных решений по взысканию денежных средств за счет федерального бюджета, ограничивающие действия судебных приставов-исполнителей в этой сфере.

В ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" было записано, что взыскание денежных средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета с их лицевых счетов бюджетных средств в органах федерального казначейства производится этими органами на основании предъявленных им исполнительных листов.

Кроме того, было запрещено взыскивать исполнительский сбор при принудительном исполнении исполнительных документов за счет средств бюджетов всех уровней и федеральных органов исполнительной власти впредь до внесения изменений в ст. 77 и 81 ФЗ "Об исполнительном производстве".

В Законе о федеральном бюджете на 2001 год появились следующие нормы: исполнительные листы судебных органов по искам к казне Российской Федерации направляются для исполнения в Минфин России и исполняются им в порядке, установленном Правительством РФ; денежные средства бюджетополучателей, полученные ими от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, также учитываются на счетах, открытых в органах федерального казначейства.

С тех пор эти правила ежегодно повторялись в законах о федеральном бюджете на очередной год.

В Законе о федеральном бюджете на 2002 год уточнено, что Минфин России исполняет исполнительные листы по искам к казне Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Закон о федеральном бюджете на 2003 год запретил судебным приставам-исполнителям исполнять исполнительные листы, если должником является Российская Федерация.

В 2004 г. аналогичным Законом этот запрет распространен на средства федерального бюджета должников, учитываемые на лицевых счетах в органах федерального казначейства.

В Законе о федеральном бюджете на 2005 год под данный запрет попали и лицевые счета должников в органах федерального казначейства по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности <1>.

<1> См. Законы о федеральном бюджете: на 2000 г. - ст. 143; на 2001 г. - ст. 110, 114; на 2002 г. - ст. 128; на 2003 г. - 122; на 2004 г. - ст. 135; на 2005 г. - ст. 111.

В свою очередь, Правительство РФ Постановлением от 22.02.2001 N 143 утвердило Правила взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, Постановлением Правительства РФ от 09.09.2002 N 666 - Правила исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти. В последующем первые Правила Правительством РФ были изменены: Постановлением от 26.07.2004 N 379 утверждена их новая редакция, Постановлением от 24.02.2005 N 95 в них внесены уточнения.

В конце 2005 г. был принят Закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс, ГПК РФ, АПК РФ и ФЗ "Об исполнительном производстве" от 27.12.2005 N 197-ФЗ, завершивший создание упомянутой выше системы. Не пересказывая все новации Закона, отметим лишь основополагающие.

  1. Порядок исполнения судебных актов о взыскании с Российской Федерации денежных средств (по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов РФ или их должностных лиц, как указано в Законе), предусматривающий обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, равно как и запреты судебным приставам-исполнителям исполнять исполнительные документы по таким судебным актам, установленные в упомянутых законах о федеральном бюджете, распространены на все публично-правовые образования (Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования) и все бюджеты бюджетной системы по денежным обязательствам соответствующих бюджетных учреждений (на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, на средства бюджета субъекта РФ по денежным обязательствам его бюджетных учреждений и на средства местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных бюджетных учреждений).
  2. Исполнение судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правовых образований и с получателей бюджетных средств за счет их бюджетов производится в первом случае финансовыми органами этих образований (для России - Минфином России), во втором - органами, осуществляющими открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей как для учета средств соответствующего бюджета, так и средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (для учреждения РФ - органами Федерального казначейства).
  3. Вопрос о полном исполнении исполнительных документов в Законе поставлен в зависимость от того, кто является должником:
  1. Закон исключил возможность исполнения исполнительных документов судебным приставом-исполнителем, если должником в них указано публично-правовое образование. В отношении бюджетных учреждений такая возможность сохранена: в случае если счета должнику открыты в учреждениях Банка России или кредитных организациях, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с ФЗ "Об исполнительном производстве" <2>.
<2> Более подробно о Законе см.: Белоусов Л.В. Новое в исполнении судебных актов // Арбитражная практика. 2006. N 2. С. 90.

В связи с вопросами судебной практики и необходимостью ее коррекции в соответствии с изменением законодательства Пленум ВАС РФ 22.06.2006 принял два Постановления - N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" и N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".

В Постановлении N 21 Пленум ВАС РФ поставил точку в затянувшемся споре о том, отвечает ли учреждение по долгам имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Высшая судебная инстанция отметила, что учреждение в силу ст. 120, 296 и 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности (абз. 3 п. 2).

Пленум дал судам в п. 3 следующее разъяснение: "Поскольку в силу пункта 2 статьи 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности".

Думается, что после этого разъяснения нет необходимости приводить аргументы другой стороны в этом споре, считавшей, что п. 2 ст. 298 ГК РФ <3> давал возможность обращать взыскание по долгам учреждения на имущество, приобретенное им за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Следует лишь отметить, что в 1999 г. в числе сторонников этой (другой) точки зрения на предмет спора был и Президиум ВАС РФ, разъяснивший в информационном письме от 14.07.99 N 45 "Об обращении взыскания на имущество учреждения", что закон запрещает обращать взыскание лишь на имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете <4>.

<3> Пункт 2 ст. 298 ГК РФ: "Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе".
<4> "Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрел вопросы судебной практики, связанные с обращением взыскания на имущество учреждений, и информирует арбитражные суды о выработанных рекомендациях.

Согласно пункту 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.

Пунктом 1 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

В соответствии с пунктом 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами.

С учетом изложенного арбитражным судам следует иметь в виду, что в случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете".

Судьи, следовавшие этой рекомендации и признававшие возможным обращение взыскания по долгам учреждений на имущество, приобретенное ими на доходы от приносящей доход деятельности, должны изменить свою практику и следовать разъяснениям Пленума ВАС РФ. Очевидно, что информационное письмо Президиума ВАС РФ от 14.07.99 N 45 должно быть официально признано утратившим силу.

Представляется, что было бы совсем не лишним, если бы Пленум в Постановлении N 21 ответил также на вопрос о правомерности или неправомерности обращения взыскания на имущество учреждения, полученное им от физических или юридических лиц в качестве дара, пожертвования или по завещанию. В соответствии с п. 2 ст. 218 ГК РФ субъект, получивший указанное имущество, приобретает на него право собственности.

Известны колебания законодателя по этому поводу в Законе РФ от 10.07.92 N 3266-1 "Об образовании". Вначале в нем утверждалось, что бюджетному образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности (п. 7 ст. 39).

Отвечает образовательное учреждение по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью. И только при недостаточности у образовательного учреждения указанных средств ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом (п. 9 этой же статьи).

Затем Федеральным законом от 25.06.2002 N 71-ФЗ п. 9 ст. 39 Закона РФ "Об образовании" был изменен: образовательное учреждение стало отвечать по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами.

Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ изменил п. 7 ст. 39, согласно новой редакции которого образовательное учреждение получило право самостоятельно распоряжаться в соответствии с законодательством РФ средствами, полученными за счет внебюджетных источников.

По поводу имущества, полученного другими бюджетными учреждениями в форме дара, пожертвования или по завещанию, законодатель, насколько помнится автору, не высказывался.

Возможно, в связи с вступлением в силу Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (которым завершается исследуемая тема) поднятый вопрос будет менее актуален, поскольку, по мнению автора, большая часть бюджетных образовательных учреждений перейдет в разряд автономных, но тем не менее ответ на него был бы полезен для судов, судебных приставов-исполнителей, самих бюджетных учреждений и хозяйствующих субъектов.

Интересно и полезно с точки зрения процессуальной экономии разъяснение Пленума ВАС РФ о возможности предъявления кредитором иска о взыскании задолженности учреждения непосредственно к собственнику его имущества - субсидиарному ответчику (соответственно к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию). В этом случае к рассмотрению дела в качестве другого ответчика должен быть привлечен основной должник - учреждение. В суде от имени соответствующего публично-правового образования выступает главный распорядитель средств бюджета этого образования.

При удовлетворении иска, подчеркнул Пленум, в резолютивной части решения следует указывать на взыскание суммы задолженности с учреждения (основного должника), при недостаточности денежных средств учреждения - с собственника его имущества (субсидиарного должника), а не с органа, выступавшего в суде от имени публично-правового образования, т.е. не с главного распорядителя средств бюджета этого образования.

Следует отметить, что исполнительный лист по такому решению взыскатель или суд по просьбе взыскателя в соответствии с требованиями главы 24.1 БК РФ должен направить на исполнение с копией решения суда, на основании которого он выдан, и заявлением взыскателя с указанием реквизитов его банковского счета в орган Федерального казначейства, если должник - федеральное бюджетное учреждение, в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта РФ или муниципальных бюджетных учреждений, если должник соответственно бюджетное учреждение субъекта РФ или муниципальное бюджетное учреждение.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что исполнительный документ о взыскании долга с бюджетного учреждения с указанными приложениями направляется в орган Федерального казначейства или орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений по месту открытия должнику лицевых счетов для учета средств бюджета, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а исполнительный документ о взыскании долга бюджетного учреждения с субсидиарного должника - в те же органы, но уже по месту открытия лицевого счета главному распорядителю средств соответствующего бюджета как получателю средств этого бюджета <5>.

<5> Обращает на себя внимание небрежность законодателя: если в п. 10 ст. 158 БК РФ говорится, что главный распорядитель средств соответствующего бюджета выступает в суде от имени того же публично-правового образования по искам к этому образованию, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений, то в главе 24.1 того же Кодекса утверждается, что в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам получателя средств соответствующего бюджета (т.е. бюджетного учреждения) неоплаченный долг взыскивается судом с главного распорядителя средств этого бюджета, в ведении которого находится основной должник (п. 10 ст. 242.3, п. 9 ст. 242.4, п. 9 ст. 242.5).

Очевидно, что при различном местоположении основного и субсидиарного должников в случае нехватки или отсутствия у основного должника средств, достаточных для погашения долга, пересылку исполнительных документов из первого органа, где открыты лицевые счета основному должнику, во второй орган, где имеется счет субсидиарного ответчика, должен осуществить первый орган без возвращения документов взыскателю.

Главой 24.1 БК РФ установлено, что, в случае если счета должнику открыты в учреждении Банка России или в кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с ФЗ "Об исполнительном производстве" (п. 13 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4, п. 12 ст. 242.5). В соответствии с этим установлением судебным приставам-исполнителям предписано принимать к исполнению исполнительные листы (и судебные приказы, как о том говорится в п. 1 ст. 242.1 БК РФ) о взыскании денежных средств с бюджетных учреждений всех уровней и исполнять их за счет средств, находящихся на счетах должников в учреждениях Банка России или кредитных организациях (п. 3.1 Методических рекомендаций по исполнению судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, утвержденных Приказом директора ФССП России от 23.03.2006 N 33).

Очевидно, судебные приставы-исполнители должны принимать к исполнению и исполнительные листы, выданные по решениям судов о взыскании долга с учреждения (основного должника), а при недостаточности его средств - с субсидиарного должника.

Интересен вопрос о судьбе запрета, о котором упоминалось выше, взыскивать исполнительский сбор при принудительном исполнении исполнительных документов за счет бюджетов всех уровней и федеральных органов исполнительной власти впредь до внесения изменений в ст. 77 и 81 ФЗ "Об исполнительном производстве", установленного ч. 3 ст. 143 ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год".

Представляется, что этот запрет дезавуирован названным установлением, поскольку сам ФЗ "Об исполнительном производстве" такого запрета не содержит.

Обратимся теперь к Постановлению Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации". В интересующей нас части в Постановлении N 23 повторяются и получают дальнейшее развитие положения Постановления N 21 о том, что надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности по долгам учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его органы.

Пленум разъяснил далее, что и по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта, не соответствующего закону или иному правовому акту, должником также является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов (абз. 1 и 2 п. 2).

Согласно п. 10 ст. 158 БК РФ в суде от имени публично-правовых образований по таким искам выступают соответствующие главные распорядители бюджетных средств, понятие которых дано в п. 1 названной статьи Кодекса (п. 1).

При удовлетворении исков к публично-правовым образованиям в резолютивной части решения должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ (абз. 3 п. 2).

Следует отметить, что до последнего времени суды в решениях нередко указывали о взыскании денежных средств именно с государственных или муниципальных органов.

Арбитражный суд Костромской области решением от 07.06.2006 взыскал убытки в пользу организации с Минфина России за счет казны РФ. ФАС Волго-Вятского округа Постановлением от 10.11.2006 оставил решение без изменения.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 29.03.2006 с ФССП России за счет казны в пользу организации взысканы понесенные ею убытки. ФАС Московского округа (Постановление от 30.05.2006 N КГ-А40/4495-06-П) оставил постановление без изменения.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 29.05.2006 ущерб в пользу предпринимателя взыскан с Комитета жилищно-коммунального хозяйства и транспорта администрации г. Вологды. Апелляционная инстанция и ФАС Северо-Западного округа оставили решение без изменения (Постановления от 28.07.2006 и от 30.10.2006 по делу N А13-16786/2005-20).

Решением от 02.02.2006, оставленным без изменения Постановлениями апелляционной инстанции Арбитражного суда Челябинской области от 31.07.2006 и ФАС Уральского округа от 23.11.2006, взыскан ущерб с Минфина России за счет казны РФ.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 10.05.2006 с администрации Воронежской области за счет средств казны Воронежской области в пользу организации взыскан причиненный ей ущерб. ФАС Центрального округа решение отменил и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции из-за непривлечения Воронежской области в качестве ответчика по делу (Постановление от 22.11.2006 по делу N А14-2507/2006/94/2).

Из общего правила об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну, из положений п. 5 ст. 46 ФЗ "Об исполнительном производстве" об обращении взыскания на имущество должника лишь при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя, и из требований п. 6 ст. 242.2 БК РФ о трехмесячном сроке исполнения Минфином России или соответствующим финансовым органом судебного акта о взыскании денежных средств с публично-правового образования за счет средств бюджета в Постановлении Пленума сделан вывод о возможности предъявления взыскателем по истечении этого срока исполнительного листа судебному приставу-исполнителю для принудительного исполнения путем ареста и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание (п. 3).

К сожалению, анализ законодательства вынуждает автора статьи усомниться в правомерности такого вывода.

Прежде всего, как уже отмечено выше, главой 24.1 БК РФ предусмотрено полное исполнение судебных актов о взыскании денежных средств за счет казны РФ, субъекта РФ или муниципального образования, в чем убеждает нас следующая запись в п. 5 ст. 242.2: "При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись".

Следующий аргумент. Хотя в ст. 242.1 и содержится общее положение о праве взыскателя или суда отозвать исполнительный документ, тем не менее Кодекс не предусматривает возможность возврата исполнительного документа о взыскании денежных средств за счет казны РФ, субъекта РФ или муниципального образования взыскателю без исполнения или частично исполненного, как это сделано при регламентации исполнения исполнительных документов о взыскании денежных средств с бюджетных организаций, где возможность возвращения неисполненных или частично исполненных исполнительных документов не исключается.

При неисполнении должником исполнительного документа в течение трех месяцев со дня его поступления в орган Федерального казначейства или в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъектов РФ и муниципальных образований, указанные органы в течение 10 дней информируют об этом взыскателя и при поступлении к ним заявления взыскателя об отзыве исполнительного документа возвращают его с указанием в сопроводительном письме причины неисполнения, а при частичном исполнении - с отметкой о размере перечисленной суммы (абз. 3 п. 8, п. 9 ст. 242.3, абз. 3 п. 7, абз. 2 п. 8 ст. 242.4 и ст. 242.5).

Поскольку законодательством предусмотрена как субсидиарная ответственность собственника имущества учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ), так и возможность обращения взыскания на иное имущество должника (ст. 46 ФЗ "Об исполнительном производстве"), логично предположить, что при санкционировании такой возможности в отношении имущества публично-правовых образований законодатель должен бы установить аналогичный порядок возврата взыскателю неисполненных или частично исполненных исполнительных документов о взыскании денежных средств с публично-правовых образований.

Далее обратимся к ФЗ "Об исполнительном производстве". В п. 3 Постановления Пленума N 23 верно воспроизводится одно из положений п. 5 ст. 46 Закона: "Исходя из пункта 5 статьи 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве" обращение взыскания на имущество должника осуществляется при отсутствии у него денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя", а затем читаем следующее суждение: "В силу данной нормы судебный пристав-исполнитель вправе осуществить исполнительные действия по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию на праве собственности имущества, не закрепленного за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на которое может быть обращено взыскание, только после установления невозможности исполнения решения суда за счет средств бюджета.

Согласно пункту 6 статьи 242.2 БК РФ исполнение судебного акта о взыскании денежных средств с Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования) за счет средств бюджета должно быть произведено Министерством финансов Российской Федерации (соответствующим финансовым органом) в течение трех месяцев со дня поступления указанному органу исполнительного листа на исполнение".

О наличии или отсутствии у судебного пристава-исполнителя права обращать взыскание на имущество публично-правовых образований скажем несколько позже, а пока отметим, как просто в Постановлении предлагается устанавливать невозможность исполнения решения суда за счет средств бюджета.

Поскольку п. 6 ст. 242.2 БК РФ предусмотрено исполнение судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правовых образований за счет средств их бюджетов в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных листов на исполнение, то истечение этого срока и следует считать доказательством невозможности исполнения за счет средств бюджета, напомним, из-за отсутствия этих самых средств: "Таким образом, исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение указанного трехмесячного срока".

Думается, нет необходимости разъяснять и доказывать, что "невозможность исполнения" и "неисполнение в установленный срок" - понятия отнюдь не тождественные.

Невозможность исполнения исполнительного документа из-за отсутствия у должника денежных средств (в данном случае - средств бюджета) действительно влечет обращение взыскания на иное имущество должника, тогда как неисполнение исполнительного документа в установленный срок является лишь основанием к обжалованию бездействия органа, производившего исполнение, в частности в суд в порядке главы 24 АПК РФ.

Таким образом, следствием подмены понятий явилось это разъяснение о возможности предъявления взыскателем исполнительного листа о взыскании денежных средств с публично-правового образования для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю.

Теперь о главном. А предусматривает ли вообще ФЗ "Об исполнительном производстве" принудительное исполнение исполнительных документов об имущественных (да и неимущественных) взысканиях, если должником является публично-правовое образование?

Обратимся к тексту ст. 1 этого Закона до изменений, произведенных Федеральным законом от 27.12.2005 N 197-ФЗ:

"Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон определяет условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов (далее - судебные акты), а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий".

Где здесь Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование? Это отнюдь не "организации". В ст. 1 Закона вообще нет упоминания о самих публично-правовых образованиях, но есть "бюджеты всех уровней" и "соответствующие бюджеты" - так в свое время законодатель назвал казну публично-правовых образований.

До 01.01.2006 (дата вступления в силу Закона N 197-ФЗ) судебные приставы-исполнители согласно ст. 1 Закона имели право принудительно исполнять исполнительные документы, которыми на граждан, организации или бюджеты всех уровней возлагались обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.

Закон N 197-ФЗ внес изменения в ст. 1: ее текст стал п. 1 статьи, из текста исключены слова "или бюджеты всех уровней" и статья дополнена п. 2 следующего содержания: "Порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации".

Таким образом, с 01.01.2006 по ФЗ "Об исполнительном производстве" не могут исполняться исполнительные документы, где должниками указаны "бюджеты всех уровней", т.е. казна РФ, или субъекта РФ, или муниципального образования, и, следовательно, такой исполнительный документ судебный пристав-исполнитель не примет к исполнению <6>.

<6> Любопытно, что если следовать буквальному толкованию действующей ст. 1 Закона, то с 01.01.2006 суды и другие юрисдикционные органы оказались лишенными права возлагать на "бюджеты всех уровней" обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий (п. 1). Однако п. 2 в противоречие с п. 1 предоставляет судам это право в отношении денежных средств соответствующего бюджета.

Именно такой запрет в точном соответствии со ст. 242.2 БК РФ содержится в п. 2.1 упомянутых выше Методических рекомендациях, утвержденных Приказом директора ФССП России от 23.03.2006 N 33:

"Статья 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации возлагает исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, на Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и финансовый орган муниципального образования соответственно.

Кроме того, Министерством финансов Российской Федерации исполняются судебные акты по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета).

В соответствии со ст. 1 ФЗ "Об исполнительном производстве" (в ред. Федерального закона от 27.12.2005 N 197-ФЗ) исполнительные листы (судебные приказы) о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, а также исполнительные листы, выданные на основании судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации, не подлежат исполнению территориальными органами ФССП России.

В случае предъявления взыскателем исполнительного документа данной категории непосредственно в структурное подразделение территориального органа ФССП России исполнительный документ без возбуждения исполнительного производства возвращается взыскателю с разъяснением порядка исполнения, установленного Федеральным законом от 27.12.2005 N 197-ФЗ".

Так, по мнению автора, обстоит дело с исполнением исполнительных документов, где должниками указаны публично-правовые образования.

Представляется возможным закончить эту тему еще одним разъяснением, содержащимся в том же п. 3 Постановления Пленума N 23:

"Судам следует учитывать, что положения ст. 242.2 БК РФ подлежат применению при разрешении споров, возникающих в процессе исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правовых образований, вынесенных как по требованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, так и по иным требованиям" (предпоследний абзац).

Это разъяснение соответствует общим положениям ст. 242.1 БК РФ, где говорится об исполнении всех судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, без разделения их на судебные акты по искам о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий... и т.д., и судебные акты по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны.

Однако в п. 3 и 4 упомянутой статьи "иные требования" ("судебные акты по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны...", как это указано в п. 1 статьи) по отношению к субъектам РФ и муниципальным образованиям законодателем по какой-то причине (по недосмотру?) не указаны. В них говорится лишь об исках о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе в результате издания... и т.д.

Пробел или дефект, допущенный законодателем, исправлен Постановлением Пленума. Несколько странно, не правда ли? Но АПК РФ разрешает судам применять аналогию закона, что в данном случае, очевидно, и было сделано. Не оставлять же судебные акты по иным требованиям к субъектам РФ и муниципальным образованиям вообще без исполнения!

В заключение несколько суждений об имущественной ответственности автономных учреждений, Закон о которых вступил в силу 08.01.2007 (Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", опубликован 08.11.2006 в "Российской газете", вступил в силу через 60 дней после его официального опубликования - ст. 21 Закона).

Автономные учреждения - это некоммерческие организации, создаваемые публично-правовыми образованиями для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (ч. 1 ст. 2).

Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Оно вправе открывать счета в кредитных организациях. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение, указывает Закон, однако тут же ограничивает эту самостоятельность: "и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом" (ч. 2, 3, 8 ст. 2).

В части имущественной ответственности для нас важна ч. 4 ст. 2: "Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества".

Обратим внимание на два понятия, фигурирующие в этой норме для обозначения имущества автономного учреждения: имущество, закрепленное за ним, и имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное им за счет средств, выделенных учредителем на приобретение этого имущества.

Чтобы уяснить, в чем разница, есть ли она вообще и на какое имущество судебный пристав-исполнитель вправе обратить взыскание по исполнительному документу в отношении этого учреждения, перейдем к ст. 3 Закона об имуществе автономного учреждения.

Из ч. 1 этой статьи следует, что все имущество автономного учреждения, т.е. закрепленное за ним учредителем, приобретенное на средства учредителя, равно как и приобретенное на свои доходы, закрепляется за автономным учреждением на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ и собственником всего имущества является публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование).

Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, которые закреплены за ним учредителем или приобретены им за счет средств, выделенных на приобретение этого имущества. Именно этим имуществом согласно ч. 4 ст. 2 Закона автономное учреждение не может отвечать по своим долгам, и, следовательно, только на это имущество судебный пристав-исполнитель не вправе обращать взыскание по исполнительному документу.

Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение распоряжается самостоятельно, за исключением одного случая: вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника оно может только с согласия своего учредителя (ч. 6 ст. 3).

Именно на это остальное имущество судебный исполнитель вправе (обязан) обратить взыскание по исполнительному документу. Уясним, из чего состоит это остальное имущество:

  1. денежные средства автономного учреждения, находящиеся в его кассе и на счетах в кредитных организациях (за исключением денежных средств, выделенных учредителем на приобретение недвижимого и особо ценного движимого имущества. На эти средства взыскание не должно обращаться);
  2. недвижимое и любое движимое имущество независимо от оснований его приобретения (получения) автономным учреждением: в форме дара, пожертвования, по завещанию, приобретения на собственные доходы, а также имущество (за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества), закрепленное за автономным учреждением его учредителем;
  3. названное имущество, переданное другим юридическим лицом в порядке, предусмотренном ч. 6 ст. 3 Закона.

Остается выяснить, какое движимое имущество законодатель относит к особо ценному движимому имуществу.

Речь идет о движимом имуществе, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Решение учредителя об отнесении имущества к категории особо ценного движимого имущества принимается одновременно с принятием решения о закреплении указанного имущества за автономным учреждением или о выделении средств на его приобретение (ч. 3, 4 ст. 3).

Интересным является следующий вопрос: а имущество, аналогичное особо ценному движимому имуществу, закрепленному учредителем за автономным учреждением или приобретенному учреждением на средства учредителя, выделенные для этой цели, приобретенное (полученное) автономным учреждением по любому другому основанию (не от учредителя) также будет являться особо ценным движимым имуществом?

Можно предположить, что будет. Если мы обратимся к ч. 5 этой же статьи Закона, то в ней записано, что недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное им за счет средств, выделенных учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество подлежит обособленному учету в установленном порядке.

В таком контексте слова "а также находящееся у автономного учреждения" логично истолковать как обозначение всего особо ценного движимого имущества, независимо от кого оно поступило, т.е. закрепленное за автономным учреждением учредителем, приобретенное на его средства, приобретенное (полученное) автономным учреждением по любому другому основанию.

Но если это так, то не совсем понятна цель обособленного учета имущества, названного в ч. 5 ст. 3 Закона, поскольку на это особо ценное движимое имущество, приобретенное (полученное) автономным учреждением без участия учредителя, возможно обращение взыскания по исполнительным документам, так как запрет, установленный в ч. 4 ст. 2 Закона, касается лишь особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением учредителем или приобретенного за счет средств учредителя, выделенных учреждению на приобретение этого имущества.

Было бы понятно, если бы обособленный учет вводился для имущества автономного учреждения, которым оно не может распоряжаться самостоятельно и на которое нельзя обращать взыскание по исполнительным документам.

Если предложенное толкование этих норм Закона окажется правильным, то обособленный учет упомянутого имущества автономного учреждения отнюдь не облегчит работу судебного пристава-исполнителя при обращении взыскания по исполнительным документам на имущество автономного учреждения.

Время покажет, воспримут ли судебные приставы-исполнители и судебная практика изложенные суждения по названным нормам законодательных актов об имущественной ответственности публично-правовых образований и их учреждений, а также по их толкованию одним из высших судов РФ.