Система эколого-экономического управления земельными ресурсами региона как современный механизм охраны природы в рыночных условиях
Медведева О.Е., профессор Государственного университета управления, доктор экономических наук.
Решение экологических проблем рассматривается практически всеми развитыми государствами в качестве одной из важнейших предпосылок их устойчивого и благополучного развития. В нашей стране в условиях хаотического и практически бесконтрольного становления рыночных отношений в земельной сфере, отсутствия критериев разграничения собственности на природные ресурсы, противоречивости земельного законодательства и фактического отказа от действовавшей ранее системы градостроительного и природоохранного регулирования землепользования (например, прекращение разработки территориальных схем охраны природы; внесение поправок в Лесной кодекс, разрешающих застройку ценных природоохранных лесов; отсутствие закона о планировании использования земли, отсутствие законодательных норм, делающих обязательным землеустройство на межселитебных территориях; отсутствие четких правил получения разрешения на застройку сельскохозяйственных угодий и т.д.) возникает опасность потери ценных экологических территорий. Происходящие процессы даже находят обоснование в ведомственных структурах, отвечающих за регулирование земельных отношений.
Считается, что все происходящее делается в целях скорейшего формирования "эффективного собственника земли", "получить" которого можно только путем передачи в частные руки земельных участков для использования без каких-либо ограничений. Однако ни у кого при этом не возникает вопрос, что значит "эффективный", в чем эта эффективность проявляется и как достигается баланс интересов между частными владельцами только что полученных в собственность земельных участков и обществом или людьми, которым причиняется вред происходящим использованием этих участков и объектов, например, загрязнением природной среды, ограничением доступа в места, исконно считавшиеся общественными, потеря красивого вида, потеря возможности гулять в парке и т.д.
Между тем в условиях проведения земельной реформы и перехода все больших площадей земель из государственной в частную собственность граждан и юридических лиц появляется настоятельная потребность в развитии методов управления земельными ресурсами, позволяющих решать природоохранные проблемы на землях различных собственников. Наиболее острыми вопросами экологической политики для урбанизированных территорий становятся вопросы приостановки быстрой и необратимой потери ценных лесных массивов и сельскохозяйственных земель, используемых для строительства дач, расширения городов и других видов несельскохозяйственного землепользования, а также беспорядочный характер развития пригородных зон, приводящий к разрушению традиционных ландшафтов.
Негативный опыт многих стран достаточно хорошо показал, что провозглашение приоритета только экономических целей без учета социальной потребности в приемлемой для человека природной среде оборачивается крайне негативными экологическими последствиями в будущем, а общий эколого-экономический ущерб оказывается несоизмеримо больше краткосрочной выгоды, получаемой конкретным инвестором.
Для снятия противоречий между сиюминутными экономическими выгодами частных собственников и общества требуются разработка и внедрение в практику управления особых экономических и правовых механизмов, стимулирующих щадящее и неистощительное природопользование. Такое внедрение может быть достигнуто в рамках создания системы эколого-экономического управления земельными ресурсами региона, то есть системы, позволяющей реализовывать конкретные задачи охраны природы методами земельного планирования и экономическим воздействием на землепользователей.
В мире такие системы уже существуют. Так, в странах с рыночной экономикой использование земли регулируется методами рыночного характера в сочетании с жесткими административными нормами и правилами. Они заключаются в применении различных экономических стимулов и санкций, позволяющих воздействовать на землепользователей в требуемом обществом направлении.
В странах, где отсутствуют собственность на землю и ее рыночный оборот, государство диктует порядок использования земли и регламентирует процессы землепользования жесткими административными нормами и правилами. Данная модель регулирования землепользования характерна для нашей страны. Однако, к сожалению, понимание необходимости формирования эколого-экономической модели регулирования земельных отношений в управленческих структурах, отвечающих за земельную политику в нашей стране, отсутствует.
Методы управления земельными ресурсами, применяемые в странах с рыночной экономикой
В странах с развитыми земельным рынком и рынком недвижимости выработан довольно широкий спектр экономических и правовых технологий, направленных на охрану ценных сельскохозяйственных и природных земель, исторических и просто красивых ландшафтов. Обзор зарубежного опыта показывает, что существование разнообразных форм собственности на землю (собственность штатов, федеральные муниципальные и частные земли) обусловливает развитие гибкого правового регулирования землепользования, связанного в основном с ограничением прав собственника, землепользователя.
Все более возрастающее понимание необходимости охраны ценных природных комплексов определяет развитие как рыночных, так и административных методов воздействия на землепользователей. Совмещение двух подходов - рыночного и административного приводит к тому, что важнейшие вопросы регулирования землепользования решаются на экономической основе. Для стимулирования осуществления конкретных планов и программ землепользования применяется гибкая система экономического принуждения в виде установления налоговых льгот, целевых кредитов, штрафов, компенсаций, выкупа земель и других видов воздействия на землевладельцев.
В основе методов экономического воздействия на частных собственников лежит оценка рыночной стоимости земли, недвижимости конкретных землепользователей, оценка ущерба в результате воздействия на окружающую среду и оценка стоимости природных благ или экосистемных услуг - свойств и функций живой природы, имеющих социальное, экологическое и природоохранное значение.
Основным экономическим критерием принятия управленческих и хозяйственных решений о развитии территории становится экономическая оценка последствий воздействия на окружающую среду проектов хозяйственной деятельности.
Оценка эффективности предлагаемых проектов развития территории определяется из соотношения возможных доходов не только инвесторов и собственников земли, но и с учетом потерь и издержек местного сообщества в результате утраты положительных эффектов от неоцениваемых экологических благ. К издержкам относят ущерб, вызванный потерей природных благ и природных объектов, включая и социальные аспекты (снижение стоимости недвижимости, увеличение затрат на лечение и т.д.). Если данное соотношение является положительной величиной, то данный проект или вариант развития территории может считаться оправданным.
Методы управления земельными ресурсами, применяемые в нашей стране
Механизм административного управления земельными ресурсами был сформирован у нас в стране в доперестроечный период и применяется до настоящего времени практически в неизменном виде. Экономические методы управления только декларировались, но не применялись в силу объективных причин - отсутствия института частной собственности и потребности в подобных методах при директивном принятии решений во всех сферах, в том числе и в сфере землепользования.
Организация территории осуществлялась архитектурно-планировочными методами в рамках градостроительного регулирования и сводилась в основном к регулированию землепользования в городах через выполнение неких градостроительных руководств, утвержденных проектных решений и нормативов.
В отношении межселитебных территорий - в основном сельскохозяйственных земель действовал тот же принцип, но вместо градостроительных руководств применялись руководства по внутрихозяйственному и межхозяйственному землеустройству.
Неучет рыночной стоимости земли и подмена ее градостроительной ценностью, а также полное отсутствие финансовой ответственности за причиненный экологический ущерб и нарушение ограничений в способах использования земельных участков привели к серьезным пространственным аномалиям, когда лучшие земли оказались заняты производственными площадями, свалками и пустырями, неспособными приносить сколько-нибудь ощутимый доход от земельных и иных налогов и развития инвестиционной активности.
В настоящее время существует три основных типа нормативного управления земельными ресурсами региона, преимущественно направленного на охрану природы, сельскохозяйственных угодий, лесов и других ценных природных объектов:
- регулирование нормами земельного права;
- регулирование нормами градостроительного права;
- регулирование нормами природоохранного права, включающее как нормы природоохранного, так и нормы санитарно-эпидемиологического и природно-ресурсного (лесного, водного) законодательства.
Механизм управления земельными ресурсами, направленный на охрану природы, может быть охарактеризован схемой, состоящей из четырех блоков (см. рис.).
Он состоит из процедур, связанных:
- с пространственной организацией территории;
- с установлением ограничений в хозяйственной деятельности;
- с принятием решений о допустимости или недопустимости размещения хозяйственных объектов в рамках процедуры экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС);
- с осуществлением контроля за соблюдением экологических требований и установленных режимов земле- и природопользования.
-----------------¬ -------------------¬
¦Пространственная¦ ¦ Ограничения ¦
¦ организация ¦ ¦ хозяйственной ¦
¦ территории ¦ ¦ деятельности на ¦
¦ (I) +----->¦ экологически ¦
¦ ¦ ¦ значимых ¦
¦ ¦ ¦ территориях ¦
¦ ¦ ¦ (II) ¦
L--------T-------- L---------T---------
¦ / ¦
V / V
-----------------¬<--/ -------------------¬
¦Принятие решений¦ ¦ Осуществление ¦
¦ о размещении ¦ ¦ государственного ¦
¦ хозяйственных ¦ ¦надзора (контроля)¦
¦ объектов ¦ ¦ за соблюдением ¦
¦ (III) ¦ ¦ экологических ¦
¦ ¦ ¦ требований ¦
¦ ¦ ¦ (IV) ¦
L----------------- L-------------------
Рис. Механизм экологического регулирования землепользования
Первые два блока процедур являются обосновывающим звеном для применения экологически направленных методов воздействия на землепользователей, объединенных в третьем и четвертом блоках. Экономические механизмы и инструменты, свойственные рыночным системам, в данной системе отсутствуют.
В настоящее время происходит "слом" старого законодательства, ориентированного на плановую экономику и директивные методы управления. Осуществляется переход к законодательству, устанавливающему рыночные правила во всех сферах, в том числе и сфере землепользования. Чтобы не утратить положительные эффекты старой системы нормативного управления земельными ресурсами, при создании современной системы регулирования землепользования необходимо сохранить те ее элементы, которые себя проявили с лучшей стороны, и дополнить имеющийся правовой механизм экономическими методами, позволяющими гибко использовать новые возможности рыночного характера экономики.
Применение традиционных методов, опирающихся только на разрешительный характер землепользования и прямое администрирование в рамках принятых в дореформенный период градостроительных схем, утратило свою эффективность и не достигает поставленных целей в силу изменения системы побудительных стимулов, способствующих тому или иному варианту освоения территории. Поэтому необходимы развитие применяемых методов регулирования землепользования и дополнение их новыми экономическими методами, позволяющими применять гибкие модели регулирования земельных отношений, подтвержденными на законодательном уровне.
Система эколого-экономического управления земельными ресурсами региона
Решить перечисленные вопросы можно, создав систему эколого-экономического управления земельными ресурсами региона. Система эколого-экономического управления земельными ресурсами региона заключается в создании и применении на практике единых методических принципов проведения земельной и природоохранной политики, позволяющей экономическими и правовыми инструментами осуществлять регулирование землепользования, направленное на решение экологических проблем. Только такая система сможет обеспечить сбалансированное развитие территории в интересах всего населения при соблюдении права собственности на землю и предоставлении дополнительных гарантий лицам, чьи интересы непосредственно затрагиваются принимаемыми градостроительными и инвестиционными решениями, обеспечении приоритета охраны жизни и здоровья человека, приоритета охраны земли и других компонентов окружающей среды.
В основе концепции создания системы эколого-экономического управления земельными ресурсами региона лежат следующие положения:
- Вопросы охраны природы в условиях функционирования рынка неразрывно связаны с регулированием землепользования и могут решаться методами земельной (градостроительной политики).
- Вопросы сохранения природно-ресурсного и экологического потенциала связаны с повышением эффективности использования земель, выражающемся в увеличении отдачи (доходов государства, местных сообществ) от использования инвестиционно привлекательных земель при одновременном сохранении потенциала ценных природных территорий, эстетически, исторически привлекательных ландшафтов и природных объектов, являющихся культурным и природным наследием.
- В условиях рыночных отношений основными критериями эффективности использования земель и сохранения ценных природных территорий являются рыночная стоимость земли и общая экономическая ценность природных территорий, а также потенциальные убытки сообществ разного уровня, вызванные причинением экологического ущерба. Для этого требуется развитие методологии оценки земли, природных ресурсов и экологических функций экосистем.
- Условия использования земель, даже находящихся в частной собственности, должны быть жестко ограничены требованиями охраны природы и сохранения благосостояния людей, проживающих на определенной территории.
- Добиваться поставленных целей экологически ориентированной земельной политики в условиях рынка можно экономическими методами, основанными на установлении земельных платежей, адекватных земельной ренте, ренте от использования ассимиляционного потенциала (плата за загрязнение), и возмещении причиненного экологического ущерба.
Основными принципами формирования системы эколого-экономического управления земельными ресурсами региона являются:
- регулирование землепользования методами рыночного характера - введение налогов, штрафов, экономических санкций или льгот;
- регулирование землепользования жесткими административными нормами и правилами - установление ограничений по использованию определенных территорий, например запрет строительства, изменения фасадов, вырубки деревьев и др.;
- совмещение рыночных и административных методов регулирования землепользования.
Основными элементами системы эколого-экономического управления земельными ресурсами региона являются:
- экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую природную среду (ОВОС);
- система земельных, природно-ресурсных платежей, создающих условия для эффективного использования земли, сохранения экологического потенциала, хорошего качества окружающей природной среды и ценных природных объектов и ландшафтов;
- экологические требования и ограничения при осуществлении развития наиболее инвестиционно привлекательных территорий;
- зонирование и территориальное планирование использования земель различных категорий.
Основные этапы формирования системы эколого-экономического управления земельными ресурсами региона
Для того чтобы реализовать предложенные принципы на практике, необходимо:
- определить цели и приоритеты земельной политики;
- выработать критерии достижения поставленных целей и оценки эффективности проводимой земельной политики;
- сформулировать экономические и правовые методы и инструменты обеспечения экологически ориентированного регулирования землепользования;
- разработать модель эколого-экономического регулирования землепользования на территории региона;
- разработать методическое обеспечение установления размера земельных и природно-ресурсных плат, направленных на стимулирование снижения загрязнения природы, частичное изъятие природной ренты в доход общества, создание финансовых источников восстановления природных объектов (например, лесопосадка, создание городских зеленых насаждений, рекультивация земель и т.д.);
- разработать методическое обеспечение экономической оценки ущерба, обусловленного различными видами негативного воздействия на городские и межселитебные территории, ценные природные территории;
- разработать экономический механизм возмещения ущерба от загрязнения воздуха и воды техногенными образованиями посредством включения в земельные платежи;
- разработать размер штрафных санкций за нарушение природоохранных ограничений.
Основными методами эколого-экономического управления земельными ресурсами региона, ориентированными на рыночные отношения в экономике и соответствующие существующему правовому полю, являются следующие направления:
- переход в сфере природопользования к системе рентных платежей за пользование природными ресурсами, включая платежи за ассимиляционный потенциал (загрязнение), позволяющих наиболее эффективным образом реализовывать функцию государства как собственника природных ресурсов;
- учет экологического фактора при формировании земельных платежей;
- создание полноценного механизма взимания средств с хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих природные ресурсы, на воспроизводство данных ресурсов и восстановление нарушенного качества природной среды и их целевого использования;
- реализация в полной мере принципа "загрязнитель платит" на основе разработки, правовых и экономических подходов, позволяющих компенсировать экологический ущерб, причиняемый природе и обществу, в полном объеме;
- создание системы социально-экономической оценки природных ресурсов, совместимой с международными и отечественными стандартами оценки рыночной стоимости и обеспечивающей информационной основой процессы принятия решений в сфере регулирования природопользования и охраны окружающей среды на всех уровнях, начиная с принятия стратегических направлений развития экономики страны до оценки конкретных инвестиционных проектов и расчета платы за пользование природными ресурсами или компенсации причиненного ущерба в денежной форме.
Учет экологического фактора при формировании земельных платежей
Одним из перспективных направлений городской политики, направленной на повышение эффективности использования земельных ресурсов и одновременно решение вопросов охраны окружающей среды, является учет экологического фактора при формировании земельных платежей. Для реализации данного направления необходимо:
- включать в арендную плату величину, адекватную причиненному этими землепользователями ущербу, например, за неполучение дохода от установленных санитарно-защитных зон промышленных предприятий;
- устанавливать арендную плату (земельный налог) в размере рыночной ставки арендной платы, равной величине земельной ренты, без предоставления им каких-либо льгот по земельным платежам, связанным с видом их деятельности, или отнесения к той или иной льготной категории арендаторов;
- не брать земельные платежи на территориях, где отсутствует земельная рента (стоимость земли имеет отрицательную величину);
- взыскивать с нарушителей природоохранных требований неустойки за нарушение природоохранных требований и градостроительных регламентов, зафиксированных соответствующим образом в договорах аренды или иных правоустанавливающих документах, возможно, в земельном и градостроительном кадастрах.
Возмещение ущерба может проходить:
- через прямое возмещение ущерба по разработанным и утвержденным субъектом РФ таксам и методикам;
- через установление повышенных ставок земельных платежей (главным образом арендной платы) для землепользователей, использующих в своей деятельности экологически ценные территории,
- через установление платы за санитарно-защитные зоны промышленных объектов;
- через включение определенных экологических требований в договоры аренды земельных участков, входящих в состав горных отводов и экономических санкций за невыполнение этих требований;
- через включение в лицензионное соглашение или соглашение о разделе продукции требований, связанных с возмещением ущерба и компенсации убытков субъекта РФ (муниципалитетов, общин), вызванных причинением экологического вреда;
- через закрепление в расходных статьях бюджета экологических направлений использования средств, поступающих в счет компенсации экологического вреда.