Мудрый Юрист

Формирование правовых механизмов преодоления диспропорций регионального развития как этап совершенствования федеративных отношений в России

Собянин Сергей Семенович - кандидат юридических наук.

Пространственная организация территорий в рамках проводимой экономической реформы основывается на таких средствах ее реализации, как нормативное регулирование, экономическое стимулирование, в том числе за счет различных финансовых источников. При этом при реализации политики регионального развития в России необходимо исходить из данности, что социально-экономическая дифференциация субъектов Федерации еще далека от своего преодоления. Это значит, что на достаточно долговременную перспективу для реализации принципа эффективной управляемости придется искать и использовать различные адаптационные механизмы.

Хотя за последние годы диспропорции регионального развития несколько сгладились, на сегодняшний момент в Российской Федерации все еще количественно преобладают отсталые и депрессивные регионы. Отсталыми именуют те территории, которые на протяжении значительного периода (десятилетиями) находились на низком по отношению к большинству других уровне социального и экономического развития. Л.А. Иванченко указывает, что основными критериями отнесения той или иной территории к категории отсталой является низкий уровень производства товаров и услуг на душу населения, реальные душевые доходы, неразвитость социальной, инженерно-коммунальной и производственной инфраструктуры, крайне плохое состояние научно-технического и кадрового потенциала <1>. Среди наиболее отсталых субъектов Российской Федерации данный исследователь называет, в частности, республики Адыгею, Дагестан, Кабардино-Балкарскую, Карачаево-Черкесскую, Ингушетию, Северную Осетию - Аланию. В.Е. Селиверстов, М.К. Бандман и С.С. Гузнер, именуя подобные территории "традиционно-отсталыми", различают среди них расположенные в неблагоприятных, благоприятных и удовлетворительных природных условиях <2>.

<1> См.: Иванченко Л.А. Приоритеты региональной экономики. М., 1998. С. 325.
<2> См.: Селиверстов В.Е., Бандман М.К., Гузнер С.С. Методологические основы разработки федеральной программы помощи депрессивным и отсталым регионам. Теоретические проблемы экономики // Экономика и социология. 1996. N 1. С. 24.

Депрессивными обычно принято называть такие территории, которые относительно недавно (10 - 15 лет назад) были достаточно развитыми либо не относились к отсталым, но под воздействием тех или иных причин оказались отброшенными назад в своем экономическом развитии. В качестве критерия депрессивности территории выступает значительный спад производства в традиционных, ведущих для данного субъекта Федерации отраслях производственно-ресурсной базы. В качестве примеров таких регионов выступают республики Марий Эл, Мордовия, Удмуртская, Чувашская, Хабаровский край, Брянская, Кировская, Курганская, Псковская, Саратовская области, где из-за резкого спада объемов производства в военно-промышленном комплексе наступил серьезный внутренний экономический кризис.

"Богатые" субъекты Федерации можно также условно подразделить на две большие группы: традиционно-развитые и ресурсные. Традиционно-развитые возникли относительно давно (более 10 - 15 лет назад), но в отличие от депрессивных они смогли по ряду объективных и субъективных причин адаптироваться к ситуации конца 80-х - начала 90-х годов XX века. Среди таких территорий можно выделить республики Башкортостан, Татарстан, Свердловскую, Пермскую и Челябинскую области, города Москву и Санкт-Петербург. Ресурсные обеспечивают свое относительно высокое благополучие главным образом за счет природных богатств, имеющих высокий и устойчивый спрос на мировом рынке (нефть, газ и другие).

Говоря о механизмах государственной поддержки депрессивных и отсталых территорий, предварительно отметим, что за период с 1990 по 2004 годы было сформировано законодательство, ориентированное на реализацию экономической и социальной политики с существенными региональными акцентами. Однако в силу своей разрозненности, несистематизированности и слабой взаимоувязанности оно оказалось неспособным урегулировать правоотношения по комплексному развитию такого рода территорий в должной мере. При этом в отношении отсталых и депрессивных территорий российское законодательство и в настоящее время продолжает развиваться стихийно. Причин этому немало. Хотя значительная часть из них за последние годы снята, проблемы, связанные с правовым регулированием развития названных видов территорий, остались, и их необходимо решать. Вопрос только в том, какое стратегическое направление развития территорий должно быть положено в основу развития законодательства в этой сфере.

В экономической науке существует несколько теорий развития экономики регионов или территорий, способных активизировать развитие отсталых и депрессивных территорий. Во всех такого рода теориях вопрос развития территорий рассматривается через призму экономики, поскольку сколько бы ни принималось законов или нормативных правовых актов, без определенных условий для экономического роста территории развиваться должным образом просто не могут. Таким образом, создается своеобразный замкнутый круг: если правом не созданы определенные условия, то и экономическое развитие регионов может быть замедлено из-за постоянного конфликта интересов экономики и права, а если есть нормы права, но нет экономических предпосылок, то развитие и не начинается.

Пока российским законодательством ни одной из теорий развития регионов предпочтения не отдано и законодательством не закреплены даже виды территорий по уровню их социально-экономического развития: отсталые, депрессивные и т.п. По-прежнему определение политических, административных, экономических и иных регуляторов воздействия на размещение производства и населения, освоение новых территорий и развитие имеющихся, развитие транспортных коммуникаций и так далее остается за федеральными органами власти. Однако субъекты Российской Федерации также вполне могут проявить инициативу и выработать свои подходы к развитию территорий.

На протяжении последних 12 - 15 лет в России, несмотря на замену административно-командного стиля руководства децентрализованным управлением (то есть разграничением основного массива полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), федеральным центром предпринимались попытки развивать отдельные территории методом программного планирования через бюджетное финансирование отрасли, области или сферы управления. Решения принимались либо исходя из политических соображений (стратегически важное местонахождение территории и т.п.), либо исходя из политической целесообразности (открытое недовольство населения, реальная угроза гибели части населения из-за отсутствия продовольствия и топлива, "неспокойный" регион и т.п.). Другими словами, решения о начале бюджетного финансирования региона в целях его развития не были основаны на нормах права. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. N 803 "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" <3> одной из основных целей указывается на приоритетное развитие лишь тех территорий, которые имеют важное стратегическое развитие. Однако необходимо конкретно установить, по каким признакам такие регионы (территории) можно определять.

<3> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2756.

Принимаемые на федеральном уровне решения, как правило, направлены на достижение макроэкономических, финансовых (ориентированы на механизм финансовых взаимоотношений, при применении которого не всегда воздействие оказывается совместимым с существующей в регионе ситуацией или эффективным для их развития), отраслевых и иных целей, а последствия для регионов выступают как бы "побочным" эффектом, практически не оцениваются и не отслеживаются федеральными властями. Большая часть бюджетных федеральных средств тратится федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по специальным программам. Их задача - удовлетворение конкретных потребностей отдельных категорий граждан: пенсионеров, учащихся, студентов и т.д. Игнорируется то обстоятельство, что приблизительно 15% федерального бюджета расходуется на выравнивание бюджетной обеспеченности, помощь угледобывающим или иным регионам, завоз продуктов и топлива на Север, финансирование специальных программ развития отдельных регионов, т.е. направлено на решение конкретных проблем, не связанных с оптимизацией управления социально-экономическими процессами в регионах в целом, что, похоже, не беспокоит федеральные власти.

Полагаем, что это положение можно изменить. Для этого следует сформировать определенную систему законодательных и иных нормативных правовых актов, которые могли бы позволить реализовывать государственную региональную политику планомерно и стабильно. Полагаем, что на смену разрозненным и нескоординированным действиям должна прийти комплексная и целенаправленная система регулирования процессов регионального развития с четко установленными целями, а главное - с определением функций и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом она должна базироваться на отсутствующей пока долгосрочной стратегии территориального развития государства, основанной на законодательно установленных нормах.

Важно создать систему государственного регулирования развития регионов, которая бы базировалась на четких и ясных правовых установлениях; могла бы обеспечить достижение определенных целей регионального и территориального развития. Тогда субъекты управления в данной системе (органы власти, должностные лица) могли бы принимать решения на основе законодательно установленных положений, а не по усмотрению или исходя из целесообразности. При этом речь идет не об одном федеральном законе (как это предлагается проектом Федерального закона "Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации", находящимся уже достаточно длительное время на рассмотрении Государственной Думы), а о системе взаимоувязанных и сбалансированных между собой положений законодательства.

Законодательно можно было бы установить не только виды регионов по их социально-экономическому состоянию, но и виды их государственной поддержки: отдельно для отсталых, отдельно для депрессивных, приграничных и т.д. (например, продвижение товаров на рынки, привлечение населения в регионы и стимулирование этих процессов, порядок привлечения инвестиций и реализации инноваций и пр.). Это позволит, например, выявлять причины кризиса депрессивных территорий и подготовить кадры, которые смогут остановить кризис, переквалифицировать существующие кадры и готовить новые; определять инструменты, используемые для развития регионов (например, льготные кредиты, списание кредитов при определенных условиях и пр.); осуществлять поддержку "сильных" производств и ликвидировать "слабые" и т.д.

Решение названных проблем - обоюдная задача федеральных и региональных властей. В их силах использовать предоставленные возможности, управленческий потенциал с учетом общегосударственных (в том числе и макроэкономических) интересов в сочетании с интересами социальными, которые при всей своей общегосударственной значимости в силу специфики могут быть удовлетворены исключительно с участием регионального уровня государственного управления.

В последнее время все чаще высказывается мнение, что для эффективного руководства субъектами Российской Федерации наиболее рациональной является технология управления по целям <4>. Эта технология базируется на ряде принципов, таких как сочетание потребностей общества и интересов территорий; повышение роли и ответственности региональных органов власти в стимулировании предпринимательской и инвестиционной деятельности; принятие в исключительных случаях специальных мер по проблемным территориям и стратегическим отраслям экономики; контроль над целевым использованием финансовых ресурсов и соблюдением законодательства. Для реализации названных принципов необходима постановка стратегических целей и подчинение им всей совокупности инструментов, используемых государством в качестве регуляторов, включая согласованные методы государственной региональной политики, сочетания интересов всего общества и отдельных территорий, регламентируемых в специальных программах, установлением ответственности за их неукоснительное исполнение.

<4> См., например: Промышленникова М. Целевое управление: очередная причуда или осознанная необходимость? // Другой квартал. 2005. N 42(518).

Однако в российском обществе технологии управления территориями по целям только начинают обсуждаться в связи с проведением различных реформ (финансовой, административной, пенсионной и т.д.). Так, в целях повышения результативности бюджетных расходов Правительством Российской Федерации 22 мая 2004 г. было утверждено Постановление N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" <5>, которым была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, а органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано разработать и реализовать меры по повышению результативности расходов соответствующих бюджетов согласно основным положениям указанной Концепции. Концепция направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Следует заметить, что это один из немногих правовых актов, в котором увязываются вопросы результативности бюджетов с целями, на которые эти средства должны тратиться. А вопрос о принципах технологий управления по целям и формах их реализации пока так и остался нерешенным. Хотя мониторинг и периодическая оценка ключевых показателей деятельности органов власти давно считается главным "орудием" в арсенале методов государственного управления.

<5> СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180.

Постоянный мониторинг позволяет выявить потребности, цели, долгосрочные результаты и оценку ключевых показателей деятельности органов власти, определить эффективность затраченных бюджетных средств. Но этим аспектам законодатель пока не придал законченной формы правового регулирования, а исполнительная власть - законченной формы методического обеспечения.

Сложность решения данной задачи еще и в том, что между расходованием бюджетных средств на цели финансирования социальных услуг и теми результатами, которые они призваны обеспечить, не всегда существует однозначная зависимость.

Так, хорошо известно, что состояние здоровья населения (по показателям заболеваемости, числа случаев утраты трудоспособности, смертности и пр.) лишь на 30 - 40% зависит от усилий органов (учреждений) здравоохранения. Все остальное - мера влияния других факторов, в частности качества питания и условий проживания населения, условий труда, состояния окружающей среды и пр. Между тем многие из этих факторов находятся за пределами влияния не только "бюджетных администраторов от здравоохранения", но даже и за пределами полномочий органов власти и управления самих субъектов Федерации. Однако законодательную и методическую работу в данном направлении, безусловно, нужно продолжать.

Во исполнение Послания Президента Российской Федерации 2004 г. и Постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 в субъектах Российской Федерации была разработана система мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств. В названную систему, как правило, включались основные принципы формирования бюджета субъектов Российской Федерации с определением эффективности использования бюджетных средств, а также некоторые количественные и качественные показатели оценки деятельности администраторов бюджетных средств. К числу положительных показателей оценки деятельности администраторов бюджетных средств субъектов Российской Федерации в названной системе относились: обеспечение доступности бюджетных услуг; внедрение ресурсосберегающих технологий; повышение эффективности использования материально-технической базы и отдачи от капитальных вложений; изменение способов оказания услуг за счет привлечения негосударственных поставщиков услуг; повышение качества и снижение стоимости при сохранении способов оказания услуг через нормативное финансирование и стандартизацию услуг; создание системы разработки целей, задач, результатов деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; внедрение инструментов оценки эффективности принимаемых решений через создание методики оценки эффективности работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и работы отдельных бюджетополучателей и др.

Вместе с тем в системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств многих субъектов Российской Федерации не предусматривались такие важные показатели оценки деятельности, как учет запросов и нужд общественности (населения), клиентов, потребителей и пользователей услуг; адекватность принимаемых решений интересам населения субъекта Федерации; согласования действий органов власти субъектов Федерации с общественными организациями и иными объединениями граждан; разъяснительная работа среди населения о том, что администраторы бюджетных средств обязаны работать на "конечный" результат.

К числу показателей оценки деятельности администраторов бюджетных средств также не относились обеспечение качества оказываемых услуг; удовлетворенность и мнение граждан, получивших услуги; четкость планируемых результатов. В системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств субъектов Российской Федерации не указывалось, для каких целей будут использоваться показатели оценки - для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности или иных сторон деятельности органов власти субъектов Федерации и т.д.

К сожалению, большая часть субъектов Российской Федерации недостаточно полно регламентировала систему названного мониторинга. Исключением из их числа можно считать лишь некоторые субъекты Федерации. Примером здесь является Тюменская область, где успешно реализован подход к организации деятельности органов исполнительной власти области по принципам бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) как более прогрессивной по сравнению с затратным методом методологией подготовки и исполнения бюджета, где акцент переносится с затрат на результаты посредством формирования областных целевых программ.

Концепция бюджетирования, ориентированного на результат, основана на соответствии целям и задачам государственной политики, в том числе указанным в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, т.к. бюджетные расходы должны стимулировать экономический рост и быть тесно увязаны с приоритетами государственной политики на среднесрочную перспективу.

При подготовке реестра бюджетных расходов в Тюменской области финансовые потребности были основаны на количественно измеримых, социально значимых, фактических и ожидаемых результатах расходования государственных средств, а не на корректировке объемов бюджетных средств прошлого года.

Подход к подготовке основных направлений развития отрасли на основе бюджетирования, ориентированного на результат, в названной области был основан на наиболее полном удовлетворении потребностей населения в бюджетных услугах: экономическая эффективность; социальная эффективность. По аналогии с частным сектором контроль эффективности бюджетных расходов осуществлялся путем соотнесения произведенных затрат с ожидаемой отдачей от затрат, фактически полученными результатами.

Следует напомнить, что в значительной мере бюджетирование, ориентированное на результат, относится к обоснованиям целевых программ. Включение в цели и задачи программ конечных результатов их реализации нередко выполняется лишь формально. Результаты во многих программах формулируются таким образом, что не поддаются или плохо поддаются точной количественной оценке, целевые значения показателей программ зачастую не позволяют судить о степени достижения целей программы.

Этого в Тюменской области попытались избежать. Бюджетирование, ориентированное на результат, внедряется здесь с целью повышения государственных расходов за счет их концентрации на наиболее важных направлениях развития отраслей и удовлетворения населения в бюджетных услугах.

Применение принципов и методов бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает: определение стратегической цели (целей) деятельности структурного подразделения; определение тактических задач, которые необходимо решить для достижения поставленной стратегической цели (каждой из стратегических целей, если их несколько); структурирование деятельности подразделения по программам, направленным на решение тактических задач; разработку количественно измеримых показателей, позволяющих проводить мониторинг и оценку программ; установление целевых значений показателей, которых предполагается достигнуть в результате реализации каждой из программ в целом и по завершении ближайшего финансового (бюджетного) года; определение объема затрат, необходимых для реализации каждой из программ на ближайший финансовый (бюджетный) год и на среднесрочную перспективу.

Цели деятельности органов власти субъектов Российской Федерации должны всегда соотноситься с общественными потребностями, а сами показатели оценки их деятельности должны иметь более четкое правовое закрепление. Поэтому в число показателей оценки деятельности администраторов бюджетных средств субъектов Российской Федерации необходимо включать: результаты опросов граждан об оказываемых услугах; количество жалоб на перечень и качество оказываемых услуг; отсутствие жалоб от клиентов, потребителей и пользователей услуг; эффективность затрат; минимизацию расходов бюджетных средств при гарантированном качестве оказываемых услуг; соответствие услуг определенным стандартам.

В системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств в субъекте Российской Федерации желательно также указать цели использования названных показателей, например для совершенствования распределения ресурсов, совершенствования анализа, планирования или составления графика работ (услуг), повышения качества и производительности труда служащих и т.д., а также принципы, которые будут положены в основу оценки результатов деятельности администраторов бюджетных средств.

Это, в свою очередь, позволит объективно оценивать результаты деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и эффективность использования бюджетных средств. Более того, это позволит оптимизировать организационную структуру органов власти и обеспечить эффективность деятельности служащих.

В целом система мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств в субъекте Российской Федерации призвана повысить результативность государственного управления и улучшить качество жизни населения региона. Достичь этого можно, если рассматриваемые показатели будут взаимосвязаны с объемом прав и обязанностей органов власти субъектов Российской Федерации и конкретных государственных служащих, принимающих решения о расходовании бюджетных средств. При этом подобная взаимосвязь должна быть закреплена в законодательстве субъектов Федерации, что обусловлено несколькими причинами.

Во-первых, цели (задачи), функции, права и обязанности органа власти, в том числе по оказанию услуг, должны быть закреплены в законах или правовых нормативных актах, устанавливающих административно-правовой статус этих органов власти. Поэтому каждому органу власти, исходя из целей и задач его деятельности, необходимо юридически закрепить установленные показатели и принципы оценки его деятельности для того, чтобы можно было определить, выполняет тот или иной орган власти возложенный на него объем полномочий или нет и если выполняет, то с каким качеством. Необходимо также определить, насколько эффективна деятельность этого органа власти в удовлетворении нужд и потребностей населения субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, поскольку компетенцию органа власти реализуют государственные служащие и именно они принимают управленческие решения, то правовое закрепление показателей оценки их деятельности в законодательстве субъектов Российской Федерации как администраторов бюджетных средств будет служить ориентиром при принятии ими решений. Более того, необходимо увязать основания для привлечения к ответственности государственных служащих субъектов Российской Федерации с показателями оценки их деятельности и последствиями, которые наступят как результат применения установленных показателей оценки их деятельности (негативные или позитивные).

В-третьих, показатели оценки деятельности администраторов бюджетных средств повлияют на структуру органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и распределение полномочий между органами власти, включенными в эту структуру.

Как известно, основной целью деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является организация и исполнение действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Структура этих органов власти должна быть сформирована таким образом, чтобы можно было обеспечить максимальное удовлетворение потребностей получателей и пользователей бюджетных услуг. При этом полномочия между органами исполнительной власти следует распределить так, чтобы обеспечивалась сбалансированность в оказании публичных (государственных) услуг. Поэтому показатели оценки деятельности администраторов бюджетных средств должны быть законодательно закреплены с тем, чтобы они могли быть использованы в качестве основы при принятии решений о составе структуры органов исполнительной власти области и определении целей (задач), функций, прав и обязанностей названных органов власти.

Лишь в этом случае можно создать подсистему регионального управления, увидеть "картинку" результативности регионального бюджета, что позволит, проанализировав причины, препятствующие повышению или обеспечению высокой "результативности" бюджета субъектов Российской Федерации, наметить меры по устранению этих причин.

Установление правовой регламентации целеполагания развития регионов на федеральном уровне, а вернее сказать, условий применения технологий управления по целям способно взаимоувязать вопросы развития того или иного региона не только с оценкой показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и с социально-экономическим развитием Российской Федерации в целом.

Следует также отметить, что в отличие от федерального уровня управления в ряде субъектов Федерации система индикативного управления экономикой и социальной сферой, близкого по концептуальным установкам к управлению по результату, развивается более активно. В качестве одного из примеров такого управления можно сослаться на опыт в решении указанных вопросов в Республике Татарстан. Систему индикативного управления экономикой как метод государственного регулирования социально-экономическим развитием в республике начали развивать еще в начале 1990-х годов. Ее внедрение позволило эффективно оценивать уровень системности принимаемых управленческих решений органов государственной власти республики. В настоящее время в республике создан механизм государственного регулирования экономики, в основе которого лежит совокупность целей управления, критериев оценки эффективности управления, механизмов взаимодействия субъектов и объектов управления. Метод индикативного управления реализуется путем выполнения целого ряда функций замкнутого цикла управления, включающего такие этапы, как установление целей; прогнозирование; планирование; управление финансированием; учет; контроль; регулирование; нормативно-правовое и методическое обеспечение, а также информационное обеспечение. Введение инструментов индикативного управления подкреплено законодательным регулированием <6>.

<6> Так, например, введение социального нормирования регламентировано принятием таких основополагающих Законов Республики Татарстан, как: "О порядке определения величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в Республике Татарстан", "О минимальном потребительском бюджете в Республике Татарстан" и др.

Введение индикативного управления и формирование для него правовой основы начинает осуществляться и в других субъектах Российской Федерации. Так, например, Президентом Удмуртской Республики 3 февраля 2005 г. был подписан Указ N 14 "О системе индикативного управления в Удмуртской Республике", которым определен план работ Правительства Удмуртской Республики по реализации системы индикативного управления в республике. Думается, в связи с тем, что опыт Татарстана по развитию индикативного управления имеет универсальную управленческую ценность, практически все элементы созданной в республике системы индикативного управления могут без особой модификации применяться в любом субъекте Федерации.

Вместе с тем распространение этого опыта требует совершенствования федерального законодательства, касающегося установления четких критериев определения уровня социально-экономического развития страны в целом и отдельных ее регионов. В качестве одного из вариантов решения данных проблем можно предложить принятие уже упоминавшегося выше Федерального закона "Об основах государственного регулирования регионального развития субъектов Российской Федерации", проект которого неоднократно рассматривался на парламентских слушаниях, однако требует значительной доработки.

Таким образом, разработанные на сегодня механизмы позволяют активизировать региональное развитие и как минимум существенно снизить диспропорции регионального развития. Необходимо активнее внедрять их в практику государственного управления на всех уровнях функционирования государственной власти.