Мудрый Юрист

Пояснительная записка к проекту российского административно-процессуального кодекса - рапк

Масленников М.Я., заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

На современном этапе социального развития Российского государства и общества определяющее значение приобретают вопросы нормативно-правового обеспечения организации и функционирования органов государственного аппарата, повышение социальной эффективности правоприменительного процесса. Такие задачи поставлены в Концепции национальной безопасности Российской Федерации и посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию нашего государства. В числе других в этих документах сформулирована государственная политика об обеспечении неотвратимости юридической ответственности за противоправные деяния. В связи с этим получают новое содержание актуальные наказательные и предупредительно-профилактические функции административной ответственности, занимающей как бы промежуточное положение между мерами уголовного наказания и мерами общественного воздействия и воспитания. Правильному и социально-эффективному применению мер административной ответственности может и должен служить четко действующий процессуально-правовой механизм, обеспечивающий реализацию таких мер, доступный для граждан нашей страны и надежный для правоприменительных органов, осуществляющих административную юрисдикцию.

Способом интегрирования механизма правореализации в сфере административно-правового регулирования является кодификация административно-процессуальных норм в форме Российского административно-процессуального кодекса.

  1. В основу концепции проекта положены содержательные различия между понятием "административно-правовые (управленческие) процедуры" и понятием "собственно административный процесс".

Административно-правовые (управленческие) процедуры формируются в организационно-технических (процедурных) правилах. Их адресность, как правило, не персонифицирована, и последовательность совершения процедурных действий и распоряжений правового значения, как правило, не имеет.

В традиционных правовых процессах (гражданском и уголовном) и в формируемом административном процессе процедурные (управленческие, организационно-технические, распорядительские) действия являются важным, но не определяющим компонентом (вызов участников процесса, истребование документов, обращение к суду (судье), где и кто выписывает повестки, здесь также не имеет определяющего значения). Но в отличие от этого, например, неразъяснение права на отвод, ходатайство, юридическую помощь адвоката или обжалование постановления по делу об административном правонарушении признаются существенным нарушением закона с соответствующими последствиями (отмена постановления, восстановление срока на подачу жалобы).

Административный процесс там, где есть четко сформулированные процессуально-правовые предписания, нарушение (несоблюдение) которых влечет за собой законом же предусмотренные последствия. В этой связи не существенно в правовом смысле, кто и как рассматривает общие жалобы, кто в какой обстановке и где принимает решения о наложении дисциплинарного взыскания или о поощрении, не имеют правового значения сроки принятия решений по жалобе или о поощрении - здесь всего-навсего управленческие процедуры.

Являясь непременным компонентом административного процесса, юридические процедуры выполняют вспомогательную роль, способствуют выполнению административным процессом его основных, главных функций - правоохранительной и правоприменительной.

Соотношение правовых категорий "административный процесс" - "юридические процедуры" сопоставимо с соотношением медицинских терминов "хирургическая операция" - "лечебные процедуры".

Административный процесс - это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел, возникающих из административно-правовых отношений, не связанных со служебным (управленческим) подчинением. Это - сфера административного принуждения.

  1. Принятие Российского административно-процессуального кодекса и обеспечение его принятия - дело престижа современной власти Российской Федерации, пока же только многократно и непоследовательно ставящей такую задачу:

В настоящее время и в перспективе к 2008 году складываются благоприятные условия для выполнения государственно-правовых и организационно-политических решений и принятия отдельного кодифицированного акта - Российского административно-процессуального кодекса, призванного с большей социальной и правовой эффективностью обеспечить реализацию российского законодательства об административной ответственности.

  1. Концепция Российского административно-процессуального кодекса отработана в монографии (Масленников М.Я. Российский административный процесс. Тверь, 2001) и других работах автора.

Кодифицировать административно-процессуальные нормы - это не только создать Кодекс в целях более удобного их исполнения, использования и применения. С принятием Российского административно-процессуального кодекса (далее - РАПК) априори связывается задача по формированию новой процессуально-правовой отрасли - российского административно-процессуального права. Для этого имеются предпосылки: предмет, метод, нормативно-правовой массив (огромный!), заинтересованная воля государства - политическая воля, способность административно-процессуальных норм (и всей отрасли) взаимодействовать с нормами других правовых отраслей. И есть все эти признаки самостоятельности и самодостаточности российского административно-процессуального права.

Своевременность принятия отдельного Российского административно-процессуального кодекса обусловливается сложившимися законотворческими реалиями, связанными с несовершенством КоАП РФ, вследствие чего требуется его концептуальная реконструкция. Есть основания утверждать, что КоАП РФ изживает себя сам. Определяющими являются такие факторы, как прогрессирующие изменения и дополнения его. Всего за три с половиной года на 1 декабря 2006 г. в КоАП РФ вносились поправки 55 раз: введено 38 новых статей, 170 статей изменено, дополнено или изложено в новой редакции. Неудачна принятая в КоАП РФ иерархическая (вместо традиционной сквозной) нумерация статей, затрудняющая ее запоминание не только для практических работников, но и для законодателей. Ничем иным не объясняется форсированное принятие изменений и дополнений в КоАП РФ - иногда в день тремя законами. Так, 30 декабря 2004 г. двумя из трех таких Законов (N 214-ФЗ и N 219-ФЗ) в КоАП РФ дважды введены статьи 14.28 и 23.64 под разными названиями и с разным содержанием (СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 40, 45).

В КоАП РФ и РАПК необходимо включить многие подтвердившие свою жизненность нормы законов субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Наряду с этим проявилась несостоятельность многих неудачных новаций КоАП РФ: о введении института административной ответственности юридических лиц, создании на основе КоАП РФ в регионах неизвестных ранее коллегиальных органов административной юрисдикции: административных коллегий, коллегий контрольно-счетных палат, межведомственных административных комиссий, объединений административно-технических инспекций. Надо учесть отсутствие социально-правовой эффективности традиционных административных комиссий, в связи с чем законодательные органы некоторых субъектов Российской Федерации не предусматривают создание административных комиссий (Республика Татарстан, Псковская и Свердловская области).

В КоАП РФ необоснованно включены нормы об отнесении в ведение арбитражных судов рассмотрения дел о 16 видах административных правонарушений, предусматривающих за них административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, тогда как в этом Кодексе содержится почти 200 видов подобных составов административных правонарушений.

Разнобой в этом плане усугубляется тем, что в законах субъектов Российской Федерации предусматривается административная ответственность юридических лиц с рассмотрением дел различными непрофессиональными органами - административными комиссиями и административными коллегиями. Избирательная передача в ведение арбитражных судов дел об административных правонарушениях противоправна, так как из сферы конституционного административного судопроизводства (ст. 118 Конституции Российской Федерации) указанные дела искусственно переданы в ведение арбитражного, а по существу - управленческого производства, в котором принцип законности подменяется целесообразностью принятия решений арбитражными судами. Такое положение закономерно. Что такое арбитражный суд? Это хозяйственный суд. И обращаться в арбитражный суд по публично-правовому спору - все равно что действия руководителя организации обжаловать завхозу этой же организации. В проекте предлагается все дела об административных правонарушениях передать в ведение мировых судей и соответствующие дела - в ведение комиссий по делам несовершеннолетних. Здесь имеются в виду два довода:

  1. Необходимость обеспечения единства в понимании закона и правоприменительной практике, что может быть выражено в руководящих постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации, обязательных для всех правоприменителей в соответствии с Законом "О судоустройстве РСФСР".
  2. Необходимость устранения правового "перекоса", т.е. противоречащего ст. 35 Конституции Российской Федерации взыскания административного штрафа по решениям несудебных органов.
  3. Нелегитимны предусмотренные в ст. 1.3 КоАП РФ ограничения компетенции субъектов Российской Федерации в сфере административного и административно-процессуального законодательства, которые вопреки установлениям п. "к" ч. 1 ст. 72, ст. 73 и ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации фактически блокируют полномочия субъектов РФ в указанной сфере.

Мировые судьи функционируют повсеместно, и возможно определенное перераспределение бюджетного финансирования за счет сокращения объема административно-юрисдикционных полномочий многих органов, осуществляющих административную юрисдикцию.

В новых КоАП РФ и РАПК будет учтен в значительной мере правотворческий опыт субъектов Российской Федерации в сфере правовой регламентации и административно-процессуального регулирования.

Изменение физического объема КоАП РФ и принятие РАПК будет иметь и методологический аспект, так как позволит более рационально использовать типографско-издательские возможности для отдельного издания комментариев этих Кодексов.

Кодифицированному административно-процессуальному праву потребуется уважительное внимание и место в учебном и научном процессах: будет изучаться - будет совершенствоваться.

Кодексу целесообразно дать указанное название во избежание путаницы с уже действующими: АПК РФ - Арбитражным процессуальным кодексом. "Двойники" уже есть: два ТК РФ - Таможенный и Трудовой, два ВК - Воздушный и Водный, два ГК - Гражданский и Градостроительный.

Придание в названии Кодекса ключевого значения слову "Российский" наделяет слово "Российский" более обобщающим, синтезирующим, интегрирующим смыслом.

  1. Ошибочность позиции ученых-административистов, включающих в административный процесс все виды административных производств, ущербна потому, что буквально была принята формула К. Маркса о том, что процесс - это "форма жизни закона" (Соч. Т. 1. С. 158), что якобы обусловливает обязательное соответствие материально-правовой отрасли ее непременного "спутника" - процессуально-правовой отрасли: гражданское право - гражданский процесс, уголовное право - уголовный процесс, откуда и пошло "поверье": административное право - административный процесс. Но К. Маркс имел в виду не административное право, а только судебное право.
  2. В проекте РАПК предусматриваются 12 разделов, включающих 19 глав; всего спроектировано 193 статьи.

Структура РАПК представляется такой:

Раздел I. Общие положения.

Раздел II. Цели, задачи и принципы административного процесса.

Раздел III. Органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

Раздел IV. Условия ведения административного процесса.

Раздел V. Доказывание и доказательства.

Раздел VI. Обеспечение административного процесса.

Раздел VII. Порядок ведения производства по делам об административных правонарушениях.

Раздел VIII. Обжалование и опротестование постановлений по делам об административных правонарушениях.

Раздел IX. Пересмотр вступивших в законную силу постановления, определения по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов прокуроров.

Раздел X. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Раздел XI. Применение мер социально-правовой защиты в административном процессе.

Раздел XII. Производство по делам об административных правонарушениях в отношении юридических лиц (в случае сохранения института административной ответственности юридических лиц).

Представленная здесь структура РАПК в определенной мере отличается от ранее представленных. Это обусловлено тем, что знания об административном процессе закономерно пополнены.

  1. В проекте РАПК не предусматривается утверждение федеральными ведомствами перечней должностных лиц, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, так как такие решения не имеют качеств актов прямого действия и принимаются с недопустимым запозданием. Но предлагается утверждение МВД РФ единой типизированной формы протокола об административном правонарушении, которая будет пригодной для использования при компьютерной обработке информации для формирования единой государственной статистической отчетности, необходимой в целях организации предупредительно-профилактической работы в сфере административной ответственности.
  2. Соотношение и взаимодействие проекта РАПК и КоАП 2001 г. (Кодекс РФ об административных правонарушениях; эта аббревиатура использована в проекте) характеризуются так.
  3. При множественности административно-процессуальных норм "процессуальная" часть КоАП РФ требует самостоятельного статуса, призвана более дифференцированно разрешать процессуальные вопросы.
  4. В социально-психологическом плане к самостоятельному (отдельному) РАПК уважительнее будут относиться граждане, правоприменители и правоисполнители.
  5. В КоАП РФ остается его материально-правовая часть с дополнением главы (или двух глав) об административно-предупредительных мерах и мерах административного пресечения (устное предупреждение физическому и должностному лицу, предупреждение о закрытии хозяйствующего субъекта, ограничения на транспорте, в природоохранных и пограничных зонах, предписание об устранении нарушений санитарных и т.п. правил, прекращение деятельности производственно-хозяйствующих и иных субъектов либо их структурных подразделений и т.д.).
  6. Возможно иное название: вместо КоАП - Российский кодекс об административной ответственности, если иметь в виду прежде всего включение в него указанных мер предупреждения и пресечения правонарушений.
  7. Название "Кодекс об административной ответственности" наполняет его содержание конкретным смыслом.

Включение в Кодекс положений об административно-предупредительных мерах и мерах административного пресечения призвано способствовать повышению в рамках КоАП РФ и РАПК социальной эффективности профилактики административных правонарушений, которых совершается до 100 млн. ежегодно.

  1. В перспективе целесообразно исключить из правомочий субъектов Российской Федерации их право устанавливать административно-процессуальные нормы, включив ряд их положений в КоАП РФ.
  2. В проекте использована современная терминология, в некоторых случаях использованы положения КоАП в его процессуальной части.
  3. Положения ст. 118 Конституции РФ о том, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства в части административного судопроизводства, не исключают, что РАПК будет ограничиваться только производством по делам об административных правонарушениях.
  4. В целях принятия в ближайшей перспективе РАПК целесообразно опубликовать данный проект, который в 2007 г. может пройти открытое обсуждение.

Во всяком случае, нельзя ограничиваться рецензированием проекта РАПК только в юридических вузах и НИИ г. Москвы, где проявляются корпоративные и консервативные тенденции.

Необходимость опубликования данного проекта РАПК подтверждается суждениями практических работников судов по новому Уголовно-процессуальному кодексу РФ. Вот что пишет судья с 20-летним стажем и председатель Пролетарского районного суда города Твери Т.П. Покотило: "На стадии подготовки нового УПК мы знакомились с проектом. Уже на той стадии возникла масса вопросов. Однако обсуждения проекта с практиками не было. Наши мнения никто не выслушал. Кодекс мы получили уже в готовом виде - теперь это головная боль всех работников правопорядка. В теории все это правильно. В цивилизованном обществе так и должно быть. Такая практика обязывает всех работников судов очень четко знать УПК, иначе возможны судебные ошибки, а самая страшная из них, когда виновный останется ненаказанным, а невиновный пострадает... Но освоить УПК очень трудно: поток поправок и дополнений к нему продолжается до сих пор!" (Газета "Вече Твери". 2002. 21 сентября. С. 6).

Проект может быть оперативно доработан и представлен в Государственную Думу, где может за год пройти нужные обсуждения, будет принят и с 1 января 2008 г. может быть введен в действие.

За указанное время будет проанализирована и учтена правоприменительная практика, в том числе с возможными рекомендациями Пленума Верховного Суда Российской Федерации по существенным изменениям и дополнениям КоАП РФ 2001 г., а также наработки ученых-административистов.

  1. Проект не затратный. С принятием РАПК предполагается сокращение расходов на финансирование многих органов административной юрисдикции, в том числе коллегиальных органов, и разработку региональных законов об административной ответственности.

С принятием РАПК ожидается положительный эффект, в том числе экономический, в связи с рациональным распределением нагрузки судей районных (городских) судов и мировых судей, а также в связи с сокращением объема работы арбитражных судов всех уровней.