Мудрый Юрист

О государственном регулировании межнациональных отношений в Российской Федерации

Дубровин Ю.Д., помощник депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Российская Федерация является многонациональным государством, в котором наряду с русским народом проживают народы более чем 160 национальностей. От их самочувствия зависят в конечном итоге единство и целостность Российского государства. Поэтому одной из основополагающих составляющих внутренней политики государства является политика по созданию условий для свободного национально-культурного развития всех народов Российской Федерации.

Такое положение вытекает из Конституции Российской Федерации, где сказано, что в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития (п. "е" ст. 71). Первым шагом в этом направлении стало принятие в 1996 г. Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. N 909, определившей систему современных взглядов, принципов и приоритетов в целях всестороннего учета интересов народов России при решении конкретных задач в сфере национальных отношений, координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации российскими народами своих национально-культурных запросов и потребностей. Концепция должна была стать ориентиром для органов государственной власти и местного самоуправления при решении задач национального развития и регулирования межнациональных отношений.

Более того, предполагалось, что положения Концепции государственной национальной политики найдут свое выражение в системе федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и соответствующих актах органов местного самоуправления. В период 1998 - 2004 гг. Государственная Дума приняла ряд законов по регулированию межнациональных отношений - о национально-культурной автономии, о гарантиях прав коренных малочисленных народов и др. Однако системного подхода в создании единого правового механизма в сфере регулирования межнациональных отношений достичь не удалось. Прежде всего потому, что на государственном уровне еще не утвердился системный, взвешенный взгляд на национальный вопрос, не создан необходимый современный правовой механизм, призванный регулировать различные стороны национальных отношений. Мешало этому и отсутствие основополагающего документа: правового акта, в котором бы на язык закона были трансформированы положения Концепции государственной национальной политики.

В Комитете Государственной Думы по делам национальностей уже не первый созыв продолжается работа над таким актом, к которой привлекались многие видные российские ученые - юристы, этнологии, политологи, историки и др. Какие же необходимо, по нашему мнению, отобразить в документе наиболее важные с точки зрения регулирования межнациональных отношений положения. Во-первых, необходимо определить предмет правового регулирования. Под ним должна пониматься совокупность общественных отношений, вытекающая из осуществления гражданами и народами Российской Федерации их конституционного права на свободное национальное развитие, регулятивной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению этих прав, а также по программно-целевому обеспечению реализации государственной национальной политики.

Исходя из предмета правового регулирования, можно определить приоритетные цели и принципы государственной национальной политики. Такая политика должна быть направлена прежде всего на обеспечение единства и целостности многонационального Российского государства, обеспечение общегосударственных интересов и интересов всех народов Российской Федерации, содействие развитию межнациональных отношений, недопущение проявлений экстремизма, национализма, противодействие ксенофобии и дискриминации по национальной принадлежности, формирование единой российской нации. При этом государственная национальная политика должна основываться прежде всего на принципах сохранения исторически сложившегося единства многонационального Российского государства, равенства прав и свобод всех российских народов, формирования у них чувства единой российской общности. Необходимо определить правовую основу государственной национальной политики, которая должна формироваться не только на базе национального законодательства, но и с учетом общепризнанных принципов и норм международного права и международных соглашений, ратифицированных Российской Федерацией. Поскольку в реализации национальной политики должны участвовать федеральные органы власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, в проекте необходимо прописать объем полномочий органов власти каждого уровня. При этом необходимо исходить из конституционного принципа разграничения их полномочий, а также чтобы эти полномочия реализовывались с учетом региональных и местных национальных специфик.

Любая государственная политика формируется и реализуется соответствующими органами государственной власти и управления. Одна из негативных черт сегодняшней структуры органов власти, и прежде всего исполнительных, заключается в том, что в них отсутствует самостоятельная вертикаль власти в сфере национальной политики. Между тем, как показывает практика, отсутствие такой вертикали власти отрицательно сказывается на возможности реализации гражданами и народами своего права на национальное развитие, оказание помощи со стороны государства и в конечном итоге на состоянии межнациональных отношений. Таким образом, в проекте необходимо законодательно закрепить воссоздание в системе исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления соответствующих исполнительных органов. Важным свойством результативности национальной политики является активное участие в ней самих субъектов этой политики, то есть граждан и народов. Причем формы такого участия могут быть различны, начиная от реализации своего конституционного права на национальное самоопределение до прямого участия в формировании этой политики через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления, например, консультативные советы при этих органах, отделы, уполномоченных и т.п. Кроме того, через участие своих представителей в разработке и реализации программ национально-культурного развития на федеральном, региональном и местном уровнях.

Практика межнационального сосуществования в нашем обществе в последнее время показала, что оно не застраховано от различных эксцессов на межнациональной почве. Поэтому большое значение представляет деятельность органов государственной власти по предупреждению возникновения этноконфликтных ситуаций и создания в этих целях государственной системы мониторинга состояния межнациональных отношений как на федеральном уровне, так и на региональном. Стоило бы отразить в проекте соответствующий правовой механизм такой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в общем механизме реализации государственной национальной политики.

Важную роль в предупреждении возникновения этноконфликтных ситуаций могли бы сыграть ежегодные открытые отчеты (доклады) Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и Федеральному Собранию Российской Федерации, которые бы готовил соответствующий орган исполнительной власти федерального уровня, отвечающий за реализацию государственной национальной политики и которые информировали бы органы государственной власти и широкую общественность о состоянии межнациональных отношений в Российской Федерации.

Одним из инструментов реализации национальной политики, указанных в Концепции государственной национальной политики, является программно-целевой подход к удовлетворению национально-культурных запросов всех народов Российской Федерации. Необходимо законодательно закрепить право органов государственной власти и местного самоуправления формировать такие программы с использованием не только бюджетных, но и внебюджетных средств, а также с привлечением к работе над этими программами представителей национальных общественных объединений. При этом основополагающим требованием к программам национально-культурного развития каждого из российских народов должен являться учет органического единства традиций и новаций, бережное отношение к традициям, обычаям и иным ценностям, а также институтам, отражающим особенности культуры каждого народа и общие ценности российской государственности.

В определенной степени законодательное закрепление бюджетного финансирования программ национально-культурного развития российских народов снимает остроту вопроса о финансовой поддержке в вопросе реализации национальной политики. Однако, на наш взгляд, более последовательным решением этого вопроса была бы реализация положения, содержащегося в Концепции государственной национальной политики, предусматривающего, что "для реализации государственной национальной политики и принятия в этих целях федеральных и региональных программ Правительству Российской Федерации при разработке проекта федерального бюджета на очередной год необходимо предусматривать специальную статью расходов". Кстати, такая попытка предпринималась в 1998 г., когда был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в приложение 3 к Федеральному закону "О бюджетной классификации Российской Федерации", которым в раздел "Региональное развитие" была включена национальная составляющая, предусматривающая бюджетное финансирование программ и мероприятий по развитию национальных отношений.

Еще один момент, который, как нам кажется, нельзя обойти вниманием. В Концепции государственной национальной политики был отражен тот исторический факт, что состояние межнациональных отношений во многом определялось, определяется и будет определяться самочувствием русского народа, являющегося опорой российской государственности и российской нации. Не покушаясь ни в коей мере на конституционное равноправие российских народов, тем не менее идея отражения этого исторического факта в законодательстве кажется вполне плодотворной.

Любое право нуждается в защите, в том числе и право на свободу национального развития. И поскольку новое Российское государство объявило себя демократическим и правовым, то его граждане и народы вправе рассчитывать при реализации своих национально-культурных запросов на защиту не только со стороны национальной правоохранительной системы, но и международно-правовых защитных структур.