Мудрый Юрист

Основания для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и правонарушения в бюджетной сфере

Комягин Д.Л., кандидат юридических наук.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) в качестве основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства подразумевает совершение нарушения бюджетного законодательства, которое определяется как неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (ст. 292 БК РФ). Кроме того, нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации является не любое нарушение содержащихся в БК РФ норм, а лишь такое, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Основанием для применения мер юридической ответственности является совершение правонарушения. Однако далеко не все нарушения бюджетного законодательства, понятие которых установлено БК РФ, обладают признаками правонарушения. Такая неопределенность представляется вовсе не случайной, а прямым следствием отсутствия у законодателя убежденности в том, что нарушения бюджетного законодательства по своей природе являются правонарушениями либо это просто не влекущие юридических последствий нарушения правил бухгалтерского учета.

Определение нарушения бюджетного законодательства не позволяет понять, имеется ли у таких нарушений состав правонарушения (объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона). Здесь уместно вспомнить историю появления налоговых правонарушений. До принятия Налогового кодекса Российской Федерации понятия налогового правонарушения не существовало, а действующий в то время Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в ст. 13 устанавливал лишь перечень санкций за налоговые правонарушения, при полном отсутствии гипотезы и диспозиции правовой нормы. В настоящее время в ст. 106 НК РФ установлено определение налогового правонарушения, существенно отличающееся от определения для бюджетного правонарушения. Налоговым правонарушением согласно НК РФ признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое НК РФ установлена ответственность.

Из сравнительного анализа БК РФ, УК РФ и КоАП РФ можно сделать вывод, что правонарушениями являются не все указанные в БК РФ нарушения бюджетного законодательства, а лишь некоторые из них. В частности, административные санкции установлены лишь за такие нарушения бюджетного законодательства, как нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП), нарушение сроков возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15 КоАП), нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16 КоАП). Таким образом, КоАП РФ установлена административная ответственность только за 3 из 18 нарушений бюджетного законодательства несмотря на то, что в ст. ст. 292 - 306 БК РФ имеется прямая отсылка на санкции, установленные прежним КоАП РСФСР. Имеется еще ст. 19.7 КоАП, которая предусматривает административную ответственность за непредставление сведений в государственный орган, представление которых предусмотрено законом. Такая санкция может быть применена, например, за нарушение бюджетного законодательства, заключающееся в непредставлении отчетов об исполнении бюджетов в соответствии со ст. 292 БК РФ. Уголовная ответственность в соответствии со ст. 285.1 УК РФ предусмотрена лишь за нецелевое использование бюджетных средств.

Итак, основанием для применения ответственности за нарушения бюджетного законодательства является совершение нарушения бюджетного законодательства, которое указано БК РФ в качестве основания применения мер принуждения. Перечень оснований для применения мер принуждения установлен ст. 283 БК РФ. В целом перечень оснований для применения мер принуждения соответствует нарушениям бюджетного законодательства, установленным ст. ст. 289 - 306 БК РФ (см. таблицу). Перечень оснований для применения мер принуждения является открытым, иные основания могут быть установлены федеральными законами или БК РФ. При этом далеко не все нарушения бюджетного законодательства караются уголовными или административными санкциями.

Основания применения мер           
ответственности (по ст. 283 БК РФ)
Статьи
БК РФ
Статьи 
КоАП РФ
Статьи
УК РФ
1  
неисполнение закона (решения) о    
бюджете
2  
нецелевое использование бюджетных  
средств
289
15.14
285.1
3  
неперечисление бюджетных средств   
получателям бюджетных средств
293
4  
неполное перечисление бюджетных    
средств получателям бюджетных
средств
5  
несвоевременное перечисление       
бюджетных средств получателям
бюджетных средств
293
6  
несвоевременное зачисление         
бюджетных средств на счета
получателей бюджетных средств
305
7  
несвоевременное представление      
отчетов и других сведений,
связанных с исполнением бюджета
292
8  
несвоевременное доведение до       
получателей бюджетных средств
уведомлений о бюджетных
ассигнованиях
294
9  
несвоевременное доведение до       
получателей бюджетных средств
уведомлений о лимитах бюджетных
обязательств
294
10 
несоответствие бюджетной росписи   
закону (решению) о бюджете
295
11 
несоответствие уведомлений о       
бюджетных ассигнованиях,
уведомлений о лимитах бюджетных
обязательств утвержденным
расходам и бюджетной росписи
296
12 
несоблюдение обязательности        
зачисления доходов бюджетов в
бюджетную систему Российской
Федерации
303
13 
несвоевременное исполнение         
платежных документов на
перечисление средств, подлежащих
зачислению на счета бюджета
304
14 
несвоевременное представление      
проектов бюджетов и отчетов об
исполнении бюджетов
15 
необоснованный отказ подтвердить   
принятые бюджетные обязательства
306
16 
несвоевременное подтверждение      
бюджетных обязательств,
несвоевременное осуществление
платежей по подтвержденным
бюджетным обязательствам
306
17 
финансирование расходов, не        
включенных в бюджетную роспись
296
18 
финансирование расходов сверх      
утвержденных лимитов
297
19 
несоблюдение нормативов финансовых 
затрат на оказание государственных
или муниципальных услуг
20 
несоблюдение предельных размеров   
дефицитов бюджетов,
государственного или муниципального
долга и расходов на обслуживание
государственного или
муниципального долга
21 
открытие счетов бюджета в кредитных
организациях при наличии на соот-
ветствующей территории учреждений
Банка России, имеющих
возможность обслуживать счета
бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации
22 
иные основания по БК РФ и          
федеральным законам
290
291
298
299
300
301
302
15.15
15.16

Приведенная таблица позволяет сделать вывод, во-первых, о дискретности регулирования законодательством ответственности за нарушения бюджетного законодательства и, во-вторых, о выборочном установлении уголовной и административной ответственности за нарушения в бюджетной сфере.

Данные обстоятельства, в особенности отсутствие уголовных и административных санкций за многие виды нарушений бюджетного законодательства, позволяют некоторым исследователям сделать вывод о наличии особых бюджетных правонарушений и соответствующей им бюджетно-правовой ответственности <1>. Что касается ответственности за нарушения бюджетного законодательства, то в ряде случаев она действительно является особенной <2>, однако лишь тогда, когда имеет не карательный, а компенсационный или превентивный характер.

<1> См., например: Омелехина Н.В. Бюджетное право Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2005. С. 404.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Д.Л. Комягина "Бюджетно-правовая ответственность как подвид финансово-правовой ответственности: виды, классификация и особенности" включена в информационный банк.

<2> См. подробнее: Комягин Д.Л. Бюджетно-правовая ответственность как подвид финансово-правовой ответственности: виды, классификация и особенности // Финансовое право. 2006. N 10. С. 2 - 8.

Вывод же о том, что всякое нарушение бюджетного законодательства является правонарушением (бюджетным правонарушением), не может быть сделан без детального анализа имеющих место в действительности правоотношений.

Нецелевое использования бюджетных средств

Нецелевое использование средств федерального бюджета наряду с несвоевременным перечислением бюджетных средств является самым распространенным и исторически "первым" из установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации нарушений бюджетного законодательства. Долгое время при наличии установленных еще Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О Федеральном казначействе" и Положением о Федеральном казначействе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864, санкций за нецелевое использование отсутствовало законодательное определение нецелевого использования бюджетных средств, которое впервые установлено БК РФ.

Объективная сторона нецелевого использования. Целевое (или нецелевое) использование бюджетных средств всегда определяется в соотношении с целью выделения таких средств. Цель, в свою очередь, выводится из кода бюджетной (экономической) классификации, по которой доведены те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования. При отсутствии ограничения кодами бюджетной классификации средства, выделенные, например, на оплату электроэнергии, возможно будет направить на оплату капитальных расходов либо на выплату заработной платы. Однако, если конечная цель, определяемая по неким изначально задаваемым параметрам, достигнута, то есть имеется результат деятельности бюджетного учреждения, возникает вопрос о том, будет ли нецелевым использованием нарушение установленных процедур расходования выделенных из бюджета денежных средств в целях достижения наибольшего эффекта от их использования.

Сложившаяся на сегодняшний день арбитражная практика в целом позволяет сформулировать точку зрения судов таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но эта деятельность сопровождалась неправомерными действиями, то, с точки зрения судов, "...подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств". В этих ситуациях должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона "О бухгалтерском учете" <3>. При рассмотрении споров, связанных с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета, суд указывает, что "факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке", в нарушение постановления Правительства Российской Федерации о выделении соответствующего кредита, не может рассматриваться как нецелевое использование кредита. Значение согласно позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации имеет то, на что был использован кредит, полученный из бюджета <4>.

<3> Евтеева М.Ю. О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета (из практики Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа) // Вестник ВАС РФ. 2001. N 12.
<4> Постановление ВАС РФ от 24 июля 2001 г. N 1046/01.

Итак, с точки зрения судов, нецелевым использованием бюджетных средств является лишь недостижение цели, на которую они выделялись, хотя бы и сопровождавшееся неправомерными действиями. Что касается нарушений, связанных с неправомерным несоблюдением установленного порядка получения и расходования бюджетных средств, то сами по себе такие факты, по судебной трактовке, нецелевым использованием не являются.

В соответствии со ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях нецелевое использование бюджетных средств - использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств.

Уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств введена Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации". Согласно ст. 285.1 УК РФ нецелевое расходование бюджетных средств - расходование их должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Таким образом, на сегодняшний день имеются три (включая ст. 289 БК РФ) схожих законодательно установленных определения нецелевого использования бюджетных средств, которые дают понятие целевого использования средств бюджета как их направление на указанные при выделении этих средства цели (освоение), независимо от наличия результата, а также наличия (отсутствия) неправомерных действий, сопровождающих такое использование.

Исходя из практики органов государственного финансового контроля, в отличие от судебного трактования, возможно два критерия для установления наличия целевого использования бюджетных средств:

Наибольшей полнотой в изложении видов и признаков нецелевого использования бюджетных средств отличается сегодня не действующее письмо Минфина России от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета". В данном документе было подчеркнуто, что непременным признаком и условием нецелевого использования бюджетных средств являются неправомерные действия, неправомерное поведение, связанное с получением и использованием бюджетных средств. Такое неправомерное поведение своим результатом имеет как недостижение цели, на которую выделялись бюджетные средства, так и ненадлежащее их расходование, например сопровождающееся отсутствием первичных документов, отвлечением выделяемых ассигнований, превышением полномочий по их перераспределению, превышением установленных норм и др.

Можно еще добавить, что элементарным критерием, лежащим в основе квалификации правонарушений в российском административном и уголовном праве, является необходимость оценить степень общественной опасности правонарушения. Степень общественной опасности от неправомерного использования бюджетных средств может быть ничуть не меньше, чем от недостижения цели, на которую выделены бюджетные средства. В качестве иллюстрации можно привести пример из телесериала, когда сотрудник прокуратуры использовал выделенные на ремонт бюджетные средства на постройку собственной дачи, тем не менее отремонтировав казенное помещение с помощью "спонсоров". Достаточно просто представить, что отвлечение средств с одного кода экономической классификации на другой позволит достигнуть определенной цели, но породит в будущем кредиторскую задолженность бюджета, которую придется погашать не один год, в том числе и с помощью судебных решений. Вообще, любое безнаказанное нарушение закона порождает то, что именуется правовым нигилизмом, негативные последствия которого, в том числе и в экономике, столь же колоссальны, сколь трудно оценимы, и могут проявлять себя спустя годы самым неожиданным образом. При составлении проекта бюджета и последующем его исполнении одним из важнейших критериев является недопущение незапланированного дефицита, однако любое бюджетное планирование становится невозможным, когда предписания, установленные законом о бюджете (бюджетной росписью, казначейскими уведомлениями и расходными расписаниями), не соблюдаются. Большинство государственных расходов вовсе не должно иметь немедленный материально осязаемый результат, а это опять возвращает нас к бюджетной классификации как к единственному источнику целей или справочнику результатов.

Итак, объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств, как нарушения бюджетного законодательства имеет двоякую трактовку: судебную и органов исполнительной власти. Согласно первой трактовке нецелевым использованием бюджетных средств является недостижение цели их выделения, согласно второй - нецелевое использование возникает еще и при нарушении процедуры использования выделенных из бюджета денежных средств.

Субъект нецелевого использования. Для того чтобы определить субъекта ответственности при нецелевом использовании бюджетных средств как нарушении бюджетного законодательства, целесообразно рассмотреть его через призму установленных БК РФ санкций.

Санкции за нецелевое использование бюджетных средств распадаются на несколько видов. Во-первых, нецелевое использование средств бюджета влечет за собой изъятие соответствующей суммы нецелевого использования в бесспорном порядке. Данная мера является правовосстановительной и позволяет собственнику использованных не по назначению средств - Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или органу местного самоуправления - вновь зачислить данные средства в доходы соответствующего бюджета. Изъятие денежных средств в размере нецелевого использования возможно только с организации, не являющейся бюджетным учреждением. Важно то, что с бюджетных учреждений взыскание в размере нецелевого использования не производится в силу экономической бессмысленности такой операции (с единого счета бюджета на этот же единый счет).

Во-вторых, за нецелевое использование средств бюджета на руководителя организации - получателя бюджетных средств может быть в установленном порядке наложен административный штраф в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Статья 285.1 УК РФ в качестве субъекта ответственности называет должностное лицо получателя бюджетных средств. При этом УК РФ не содержит определения получателя бюджетных средств, и по аналогии может быть применена ст. 162 БК РФ, в соответствии с которой получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью.

Итак, субъектом ответственности за нецелевое использование бюджетных средств может быть как физическое (должностное) лицо, так и юридическое лицо, использовавшее средства не по целевому назначению. Однако в том случае, если правоотношения, связанные с применением ответственности за нецелевое использование, не регулируются уголовным или административным законодательством и не выходят за рамки исполнения бюджета (нарушителем является участник бюджетных правоотношений - бюджетное учреждение), не существует и субъекта ответственности.

Таким образом, рассмотрение только объективной стороны и субъекта такого нарушения бюджетного законодательства, как нецелевое использование бюджетных средств, уже позволяет сделать вывод об отсутствии какого-то специального состава бюджетного правонарушения, помимо состава соответствующего преступления и административного правонарушения.

Бюджетные средства и вина при нарушениях бюджетного законодательства

Для того чтобы решить вопрос о том, существует ли вина при совершении нарушений бюджетного законодательства, следует проанализировать правовую природу бюджетных средств, при распределении, зачислении и перечислении которых, как правило, и происходят нарушения бюджетного законодательства. Это же поможет по-иному взглянуть на содержание некоторых нарушений бюджетного законодательства, описываемых БК РФ.

Дело в том, что бюджетные средства не являются денежными средствами. Понятия "бюджетные средства" и "денежные (кассовые) средства" должны быть разграничены. Точно так же в германском бюджетном праве "бюджетные средства" - это содержащиеся в бюджете с указанием объемов и целевого назначения доходы, расходы, полномочия на принятие обязательств <5>. Таким образом, если бюджетные средства отражают объем полномочий по принятию денежных обязательств, то кассовыми средствами бюджета всегда являются остатки на банковских счетах.

<5> Бюджетная система Федеративной Республики Германия. Bundesministerium der Finanzen. Bonn, 1994.

Уместно провести аналогию между процедурами санкционирования в БК РФ и процедурами по выделению бюджетного кредита, существовавшими во времена СССР. Бюджетный кредит в 70 - 80 годах прошлого века представлял собой "оформленное в установленном порядке право руководителя предприятия, организации, учреждения на получение в текущем году в Госбанке СССР или Стройбанке СССР из бюджета определенной суммы средств на цели, предусмотренные финансовым планом или сметой. Открытие кредита в банке производилось финансовым органом посредством выписки расходного расписания - документа, изготовленного на специальной бумаге по форме, утвержденной Министерством финансов СССР" <6>. Бюджетные кредиты в соответствии с предусмотренными росписью ассигнованиями открывались Госбанком СССР и Стройбанком СССР каждому союзному министерству и ведомству для расходов, производимых как самим центральным учреждением непосредственно, так и подведомственными ему учреждениями и организациями.

<6> Евдокимов В.А. Контроль за исполнением государственного бюджета СССР. М.: Финансы, 1974. С. 18.

Если в советские времена бюджетные кредиты передавались посредством составления специальных документов - расходных расписаний, изготавливаемых на защищенном бумажном носителе, то на сегодняшний день расходные расписания доводятся и в электронном виде.

Приняв точку зрения, что бюджетные средства являются прежде всего информацией о полномочиях участников бюджетного процесса, можно сделать попытку сформулировать базовые отличия бюджетных средств от денежных средств вообще.

Бюджетные средства характеризуются, во-первых, индивидуальной принадлежностью, во-вторых - целевым назначением. Можно выразиться и таким образом, что информация о полномочиях участников бюджетного процесса, опосредованная в форме бюджетных средств, содержит в себе наименование распорядителя (получателя) бюджетных средств и его обязанности по достижению какой-то цели. Собственно, вся процедура санкционирования расходов бюджета, установленная в ст. 219 БК РФ, представляет собой процедуру целеполагания и определения конкретной принадлежности бюджетных средств. Процедура финансирования, в соответствии со ст. 219 БК РФ, следующая за процедурой санкционирования, представляет собой трансформацию бюджетных средств (информации о полномочиях участников бюджетного процесса) в конкретную транзакцию по перечислению денежных средств с банковского счета бюджета.

В любом случае, перечисление денежных средств с банковского счета бюджета не может произойти ранее, чем будут с максимально допускаемой нормативными правовыми актами точностью определены цель и принадлежность бюджетных средств. Можно добавить, что принадлежность бюджетных средств одновременно означает возложение ответственности на конкретное должностное и юридическое лицо за достижение соответствующего результата (цели).

Понимание бюджетных средств как информации о полномочиях участников бюджетного процесса, содержащей цель и наименование ответственного лица, снимает необходимость доказывания вины для многих нарушений бюджетного законодательства. Например, нет необходимости в доказывании вины при нецелевом использовании бюджетных средств. Сам факт неправомерного распоряжения бюджетными средствами предполагает осознанное действие по изменению назначения бюджетных средств либо неисполнение обязанностей по достижению установленного результата.

Нарушения порядка санкционирования расходов бюджета

Следующая группа нарушений бюджетного законодательства может быть в целом поименована как нарушения порядка санкционирования расходов бюджета. В общем нарушения порядка санкционирования расходов бюджета не выходят за рамки бюджетных правоотношений, происходят только в отношении бюджетных средств между участниками бюджетного процесса, внешние участники отсутствуют.

Еще одной особенностью нарушений порядка санкционирования расходов бюджета является то, что отсутствуют какие-либо меры административной и уголовной ответственности за нарушения порядка санкционирования расходов бюджета. Это обстоятельство вызвано прежде всего информационной природой бюджетных средств, когда невозможно определить реальный ущерб и общественную опасность в результате искажения фрагментов передаваемой информации. Кроме того, сложно определить виновное лицо при совершении того или иного нарушения, так как обязанности по совершению тех или иных транзакций, результирующих этапы процедуры санкционирования, установлены внутриведомственными регламентами.

Также особенностью нарушений порядка санкционирования расходов бюджета является их меняющееся содержание. Уже в настоящее время многие из установленных БК РФ нарушений не несут в себе какого-либо негативного содержания. В то же время по мере изменения технологий исполнения бюджета с учетом длящейся реформы бюджетного процесса можно формулировать все новые нарушения порядка санкционирования расходов бюджета. Например, БК РФ не предусмотрено нарушения за несвоевременное распределение бюджетных ассигнований, несвоевременное доведение объемов финансирования и др.

Итак, к нарушениям порядка санкционирования расходов бюджета в настоящее время можно отнести неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств (ст. 293 БК РФ); несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств (ст. 294 БК РФ); несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом (ст. 295 БК РФ); несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи (ст. 296 БК РФ); финансирование расходов сверх утвержденных лимитов (ст. 297 БК РФ); несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств (ст. 305 БК РФ); несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам (ст. 306 БК РФ).

Далее будут подробнее охарактеризованы данные нарушения.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств являлось нарушением тогда, когда счета получателей бюджетных средств открывались в банках, то есть при несоблюдении принципа единства кассы. Однако в настоящее время денежные средства на лицевом счете получателя бюджетных средств в любом случае не учитываются. До главных распорядителей бюджетных средств доводятся объемы бюджетных ассигнований, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования <7>. Транспортируются перечисленные агрегаты посредством направления казначейских уведомлений (от Федерального казначейства до главных распорядителей) и расходных расписаний (до распорядителей и получателей бюджетных средств). На лицевых счетах распорядителей и получателей бюджетных средств также учитываются объемы ассигнований, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования <8>. Таким образом, каких-либо банковских операций по перечислению бюджетных средств получателю бюджетных средств не происходит.

<7> См.: Порядок организации работы по доведению через территориальные органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, утвержденный Приказом Минфина России от 10 июня 2003 г. N 50н.
<8> Инструкция о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденная Приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. N 142н.

С точки зрения наблюдателя, не посвященного в тонкости бюджетного процесса, объективная сторона описываемого нарушения заключается в бездействии некоего государственного органа, вследствие которого получатель бюджетных средств не получает предусмотренных для него в бюджете средств. Однако здесь содержится неточность. Дело в том, что доведение бюджетных ассигнований осуществляется Федеральным казначейством, но лишь в случае предоставления соответствующего расходного расписания, содержащего необходимую информацию, распорядителем бюджетных средств. В том случае, если распорядитель бюджетных средств предоставил расходное расписание на сумму меньшую, чем было им же ранее при составлении росписи предусмотрено, либо с опозданием, ответственности он не несет.

Статья 293 БК РФ содержит также меру воздействия в виде выплаты компенсации получателю бюджетных средств в размере недофинансирования. Такая мера не отнесена к мерам принуждения. Выплата компенсаций в размере недофинансирования получателям бюджетных средств может быть произведена только из бюджета. Однако бюджет и сводная бюджетная роспись к началу бюджетного периода должны быть утверждены, и не предусмотренные выплаты влекут дисбаланс доходов и расходов утвержденного бюджета, то есть являются еще одним нарушением бюджетного законодательства (нарушением закона о бюджете).

В том случае, если средств, полученных бюджетным учреждением в текущем бюджетном периоде, оказалось недостаточно для решения уставных задач, всегда есть возможность и обязанность у данного бюджетного учреждения и его вышестоящего распорядителя запланировать необходимую сумму на следующий год.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств тождественно несвоевременному доведению уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств. Бюджетные средства на лицевом счете получателя бюджетных средств, как показано выше, представляют собой только информацию.

Несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, в качестве нарушения может произойти в момент утверждения сводной бюджетной росписи либо изменений и дополнений в нее. Бюджетная роспись по определению должна соответствовать расходам бюджета и представляет собой документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств в соответствии с бюджетной классификацией <9>. Суммарные показатели бюджетной росписи соответствуют параметрам, утвержденным бюджетом. В то же время информация, отраженная в сводной бюджетной росписи, может отличаться от утвержденных соответствующим законом (решением) о бюджете показателей в результате реализации процедур изменения бюджетных ассигнований <10>, которые затем сопровождаются изменениями в сводной бюджетной росписи. Внесение подобных изменений в большинстве случаев не сопровождается внесением изменений в закон (решение) о бюджете, утвержденный представительным органом власти. Таким образом, применение ответственности за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, может парализовать бюджетный процесс на стадии исполнения бюджета, сделав невозможным реализацию прав, предоставленных участникам бюджетного процесса <11>.

<9> См.: ст. ст. 6, 217 БК РФ.
<10> См.: ст. 228 БК РФ.
<11> См.: ст. ст. 229 - 230, 232, 234 БК РФ.

Финансирование расходов сверх утвержденных лимитов в условиях единства кассы, когда средства бюджета находятся на едином счете, является возможным в пределах общего остатка на едином счете бюджета. Такое нарушение всегда является умышленными действием, ибо программные продукты, применяемые при исполнении бюджетов, не позволяют осуществить запрещенные операции. Такое правонарушение влечет за собой искаженное исполнение утвержденной сводной бюджетной росписи и как следствие дисбаланс доходов и расходов при исполнении бюджета. Это может произойти, однако, лишь в том случае, если до завершения бюджетного года соответствующие лимиты бюджетных обязательств не будут скорректированы, что всегда и происходит.

Концепция реформирования бюджетного процесса предусматривает повышение ответственности распорядителей бюджетных средств посредством наделения их полномочиями свободного перераспределения лимитов внутри общего объема выделенных ассигнований. Это позволяет говорить о временном характере нарушения по финансированию расходов сверх лимитов.

Не следует также забывать, что том случае, когда предварительный и текущий контроль в ходе исполнения бюджета осуществляется Федеральным казначейством, совершение операции по расходованию (финансированию) бюджетных средств сверх утвержденных лимитов невозможно без участия одновременно должностных лиц учреждений - получателей средств соответствующего бюджета и территориального органа Федерального казначейства. До получателя бюджетных средств в соответствии со ст. 223 БК РФ в обязательном порядке доводятся лимиты бюджетных обязательств. Получателем средств на основании доведенных лимитов самостоятельно составляются платежные документы на перечисление бюджетных средств, которые предъявляются в Федеральное казначейство. Статьей 226 БК РФ обязанности по подтверждению денежных обязательств возложены на орган, исполняющий бюджет. Подтверждение денежных обязательств заключается в проверке соответствия составленных получателем бюджетных средств платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, доведенным лимитам бюджетных обязательств. В случае несоответствия принятых денежных обязательств доведенным лимитам орган, исполняющий бюджет, наделен правом и обязанностью отказа в подтверждении принятых получателем денежных обязательств.

Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств на лицевые счета получателям бюджетных средств возможно только в том случае, если счет получателей бюджетных средств находится в банке. Такого при соблюдении принципа единства кассы быть не должно, в связи с чем вышеупомянутого нарушения в условиях единого счета бюджета не существует.

Несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам может происходить между подтверждением денежных обязательств <12> получателя бюджетных средств и перечислением с единого счета бюджета денежных средств. Как правило, это происходит одномоментно. Здесь охраняются интересы скорее не бюджета (публично-территориального образования), а контрагента по соответствующему обязательству. До тех пор, пока средства находятся на едином счете бюджета, их нецелевое использование исключено. Вообще, по действующей технологии, временной разрыв между подтверждением денежных обязательств и их перечислением более суток возможен, только если отсутствует электронный канал связи между территориальным органом Федерального казначейства и учреждением Банка России или иной уполномоченной кредитной организации.

<12> Следует также иметь в виду, что БК РФ предусмотрено подтверждение только денежных обязательств бюджета. Бюджетное обязательство в соответствии со статьей 222 БК РФ является признанной органом, исполняющим бюджет, обязанностью совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока и в подтверждении не нуждается. Или, согласно статье 6 БК РФ, бюджетное обязательство - расходное обязательство, исполнение которого предусмотрено законом о бюджете на соответствующий год, что также делает невозможным его подтверждение.

Анализ составов нарушений порядка санкционирования расходов бюджета показывает, что они в силу постоянного обновления технологий носят временный характер, зачастую охраняя уже не существующие правоотношения.

Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением

Следующая группа нарушений состоит только из одного вида, заключающегося в непредставлении либо несвоевременном представлении отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением. В соответствии с КоАП РФ в числе административных правонарушений в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг подобного состава не предусмотрено.

Условно в данном случае может быть применена ст. 19.7 КоАП РФ, которой предусмотрена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом его законной деятельности, а равно представление в государственный орган таких сведений в неполном объеме или в искаженном виде влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одного до трех минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Необходимая информация для составления отчетов по исполнению бюджета и составлению проектов и исполнению бюджета представляется в уполномоченный орган исполнительной власти (его территориальные органы) главными распорядителями, распорядителями и получателями средств соответствующего бюджета в соответствии со ст. ст. 158, 159, 163 БК РФ. Главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств связаны между собой вертикальными отношениями подчинения, что дает распорядителям и главным распорядителям бюджетных средств достаточно инструментов воздействия на свои подведомственные учреждения без применения административной ответственности.

В результате непредставления главным распорядителем информации, необходимой для составления проекта бюджета, его интересы не будут учтены при составлении проекта бюджета и бюджетной росписи, что является достаточным мотивирующим воздействием для предотвращения нарушения.

Непредставление главными распорядителями, распорядителями и получателями отчетов об исполнении своей части бюджетной росписи не влечет негативных материальных последствий, однако делает невозможным составление отчета об исполнении бюджета, предоставляемого в орган представительной власти на утверждение.

Нарушения зачисления и перечисления доходов бюджетов

Следующей группой нарушений, которую целесообразно выделить при изучении оснований для применения мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства, являются нарушения зачисления и перечисления доходов бюджетов.

Субъектом таких нарушений является кредитная организация, выступающая в качестве налогового агента. В соответствии с п. 2 ст. 45 Налогового кодекса Российской Федерации обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика. Аналогично Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. N 24-П было установлено, что обязанность юридического лица по уплате налога считается исполненной со дня списания кредитным учреждением платежа с расчетного счета налогоплательщика независимо от времени зачисления сумм на соответствующий счет по учету доходов бюджета. Точно так же с момента списания со счета плательщика в бюджет иных (неналоговых) доходов бюджета они также должны быть зачислены на единой счет по учету доходов бюджетов, открытый Федеральному казначейству для учета и распределения между бюджетами различных уровней.

Процедура зачисления и перечисления доходов бюджета распадается на два этапа, за первый из которых отвечает банк, в котором открыт счет плательщика дохода бюджета, а за второй - банк, в котором открыт счет по учету доходов бюджетов Федерального казначейства, то есть Банк России. Банк - платежный агент обязан своевременно перечислить списанный со счета плательщика доход бюджета в банк, в котором открыт счет по учету доходов бюджета (это, как правило, учреждение Банка России), а последний обязан своевременно зачислить поступившую сумму на счет по учету доходов бюджета.

Статья 304 БК РФ содержит санкции за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов. Нарушений по несвоевременности зачисления доходов бюджетов БК РФ не предусмотрено.

Обязанность по уплате налогов подкрепляется и обеспечивается санкциями, установленными налоговым законодательством. В отношении иных (неналоговых) доходов бюджета ответственность бюджетным законодательством не установлена. Статья 303 БК РФ описывает нарушение по незачислению либо несвоевременному зачислению средств, подлежащих обязательному зачислению в доходы соответствующих бюджетов, субъектами которых являются руководителями государственных органов, органов местного самоуправления. Однако, как показано выше, зачисление осуществляется кредитными организациями, а не государственными органами. Плательщиками доходов бюджетов, например налоговых доходов, государственные органы являются лишь в качестве исключения, например при уплате налога на имущество или оплате государственных пошлин, поэтому ст. 303 БК РФ также охраняет не существующие в действительности правоотношения.

Нарушения, связанные с кредитованием из бюджета

Еще одна группа нарушений бюджетного законодательства включает нарушения, связанные с предоставлением средств бюджетов на возвратной основе, то есть с бюджетным кредитованием.

Нарушения возможны, во-первых, со стороны получателя кредита при его использовании и возврате и, во-вторых, со стороны государственных органов и должностных лиц, предоставляющих кредит.

БК РФ предусмотрены в качестве нарушений бюджетного законодательства невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290 БК РФ), и неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 291 БК РФ).

При предоставлении бюджетных средств отношения сторон переходят границы бюджетного процесса, так как получатель кредита - это не участник бюджетных правоотношений <13>. Кроме того, отношения сторон при предоставлении бюджетного кредита оформляются путем заключения гражданско-правового договора. Видимо, по этой причине в списке оснований для применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства в ст. 283 БК РФ невозврат кредитов и неперечисление платы за кредит отсутствуют.

<13> См.: ст. ст. 6, 76, 77 БК РФ.

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также неперечисление платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, являются одними из немногих видов нарушений бюджетного законодательства, за которые КоАП РФ установлена административная ответственность.

Невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе

В соответствии со ст. 15.15 КоАП РФ нарушение получателем бюджетных средств срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда.

Согласно БК РФ санкции за невозврат либо несвоевременный возврат применяются только в отношении руководителя получателя бюджетных средств, в то время как КоАП РФ установлены санкции как в отношении физических, так и в отношении юридических лиц.

Помимо административного штрафа, за невозврат бюджетного кредита применяются такие меры ответственности, как:

Эти меры носят правовосстановительный, компенсационный характер и направлены на сокращение потерь бюджета. Из БК РФ неясно, в отношении юридического или физического (должностного) лица должны быть применены данные меры, однако, согласно существующей практике, взыскание суммы невозвращенных средств и платы за пользование ею осуществляется с того лица, которому были предоставлены бюджетные средства.

Еще одной группой мер ответственности за невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств являются:

Неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе

Нарушение по несоблюдению сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами в соответствии со ст. 15.16 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

Так же как и при невозврате кредитов, в соответствии с БК РФ административные санкции за неперечисление платы за пользование бюджетными средствами применяются только в отношении руководителя получателя бюджетных средств, в то время как КоАП РФ установлены санкции как в отношении физических, так и в отношении юридических лиц.

Помимо административной санкции за неперечисление платы за пользование бюджетными средствами применяется такая мера правовосстановительного (компенсационного) характера, как изъятие в бесспорном порядке самой платы за пользование бюджетными средствами.

В БК РФ не указано, к физическому или юридическому лицу применяются изъятие в бесспорном порядке процентов и взыскание пени, однако по существующей практике данные меры применяются к лицу, которое получило средства бюджета на возмездной основе.

Нарушения порядка предоставления бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий, а также государственных закупок, в отличие от нарушений, связанных с кредитованием, могут совершаться не юридическими и физическими лицами, получившими кредит, инвестиции или гарантии, а должностными лицами государственных органов. В то же время административной ответственности виновных должностных лиц за вышеуказанные нарушения бюджетного законодательства действующим КоАП не предусмотрено. Компенсационные меры в виде изъятия денежных средств в сумме предоставленных кредитов и инвестиций, аннулирования гарантий и блокировки расходов по заключенным договорам с нарушением государственных контрактов не влекут каких-либо негативных последствий для должностных лиц, виновных в нарушениях.

В БК РФ в качестве нарушений упоминаются предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка (ст. 298 БК РФ), предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (ст. 299 БК РФ), предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (ст. 300 БК РФ), осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301 БК РФ).

Бюджетные кредиты и бюджетные инвестиции являются формами осуществления расходов бюджетов, и предоставление их с нарушением установленного порядка может привести к нецелевому использованию бюджетных средств, то есть к недостижению результата, планируемого при осуществлении расходов бюджета в форме бюджетного кредита или инвестиций (капитальных расходов бюджета).

Бюджетные кредиты юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными государственными предприятиями, при наличии условий, установленных ст. 76 БК РФ, на основе гражданско-правового договора. Бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) государственным или муниципальным унитарным предприятиям предоставляются на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами.

Обязательные условия осуществления бюджетных инвестиций установлены ст. ст. 79, 80, 92 БК РФ. Условия, которые должны соблюдаться при принятии обязательств по государственным и муниципальным гарантиям, перечислены в ст. ст. 115 - 117 БК РФ.

Ответственность за соблюдение порядка предоставления бюджетных кредитов, государственных гарантий и бюджетных инвестиций ст. 167 БК РФ возложена на Министерство финансов Российской Федерации, из чего можно сделать вывод, что лицами, к которым могут быть применены санкции в случае совершения нарушений, предусмотренных ст. ст. 298 - 300 БК РФ, являются должностные лица Минфина России. Однако контроль за соблюдением вышеперечисленных условий может осуществляться главным распорядителем и распорядителем бюджетных средств, которые могут быть уполномочены Правительством Российской Федерации представлять сторону государства в договорах о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций <14>. Таким образом, определенность в отношении субъекта ответственности за нарушение порядка предоставления бюджетных кредитов, инвестиций и гарантий отсутствует. В то же время, как упомянуто выше, каких-либо санкций к виновным в нарушении порядка предоставления бюджетных кредитов, инвестиций и гарантий должностным лицам законодательством также не установлено.

<14> Статьи 158, 159 БК РФ.

Нарушение установленного порядка государственных или муниципальных закупок следует выделить из числа других нарушений особо, так как правовое регулирование государственных или муниципальных закупок, помимо БК РФ, осуществляется также специальным Законом <15> (далее - Закон о закупках).

<15> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Законом о закупках установлено, что законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях ГК РФ, БК РФ и состоит из самого Закона о закупках, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. В соответствии с Законом о закупках лица, виновные в нарушении законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Уголовной и административной ответственности за совершение таких нарушений, однако, не установлено. Законом о закупках установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа со стороны государственного (муниципального) заказчика от заключения контракта. В число данных оснований не входит выявление нарушений установленного БК РФ порядка государственных или муниципальных закупок, в связи с чем после проведения конкурса контракт может быть не заключен только на основании решения суда. При выявлении факта совершения заказчиком действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, уполномоченный орган обязан в течение двух дней со дня выявления передать информацию и документы в правоохранительные органы.

Нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление является еще одним видом нарушений бюджетного законодательства (ст. 302 БК РФ). Данная норма обеспечивает соблюдение принципа единства кассы, установленного для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Наличие счетов бюджетных учреждений в учреждениях Банка России и в кредитных организациях противоречит БК РФ <16>. В то же время согласно ст. 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" органы исполнительной власти не вправе вмешиваться в деятельность кредитной организации, а кредитная организации обязана хранить банковскую тайну о счетах и вкладах своих клиентов, при этом справки по операциям и счетам юридических лиц выдаются кредитной организацией исключительно им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате Российской Федерации, налоговым органам, таможенным органам Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия прокурора - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве. Статьей 27 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" установлено, что на денежные средства, находящиеся на счетах в кредитной организации, арест может быть наложен не иначе как судом и арбитражным судом, судьей, а также по постановлению органов предварительного следствия при наличии санкции прокурора. При этом арест означает прекращение всех расходных операций по данному счету в пределах средств, на которые наложен арест.

<16> Статьи 215, 215.1 БК РФ.

Тем не менее Приказом Минфина России от 26 октября 2004 г. N 94н утвержден Порядок приостановления органами Федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях (филиалах) для операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (далее - Порядок приостановления). Порядком приостановления предусмотрено, что закрытие счетов осуществляется в принудительном порядке на основании постановления территориального органа Федерального казначейства.

В отношении нарушений порядка предоставления бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций, бюджетных гарантий и осуществления государственных и муниципальных закупок следует сказать, что в целом совершение данных правонарушений ведет к нецелевому использованию бюджетных средств. Более того, в своей сущности вышеперечисленные нарушения бюджетного законодательства являются разновидностями нецелевого использования бюджетных средств и именно в качестве таковых квалифицируются правоохранительными органами при установлении признаков состава преступления. Это же можно заметить и в отношении нарушения запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление. Денежные средства, составляющие доходы и расходы бюджета, предназначены для учета на едином счете бюджета. Незачисление их на единый счет бюджета является нарушением целевого характера данных средств, то есть использованием не по целевому назначению.

Анализ показывает также, что далеко не все нарушения бюджетного законодательства можно определить как правонарушения либо в силу неопределенности элементов их состава, либо в силу фактического отсутствия охраняемых ими правоотношений.