Мудрый Юрист

Особенности правового регулирования местных финансов во франции

Богорад Л.М., аспирант кафедры государственного права Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения.

Болотина Е.В., профессор кафедры государственного права Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения, доктор юридических наук, доцент.

Анализируя правовое регулирование местных финансов во Франции, необходимо отметить серьезное влияние политики децентрализации. Основные принципы функционирования местных финансов во Франции были закреплены в Законах от 2 марта 1982 г. и 1 декабря 1988 г. Эти Законы занимают центральное место в реформе государственного управления, проведенной в 80-е годы, и в процессе реформирования местного управления, в том числе местных финансов.

Закон от 2 марта 1982 г. "О правах и свободах коммун, департаментов, регионов", известный как "закон децентрализации", ввел новую процедуру контроля за решениями местных органов; расширил полномочия последних за счет передачи им ряда функций государственных органов (соответствующих служб, имущества и средств), а также прав по подготовке и принятию бюджета. Предусмотрен новый порядок финансирования местных бюджетов: в ежегодном законе о госбюджете вводится новая глава "Финансирование территориальных коллективов" <1>.

<1> Бюджетный процесс во Франции: центральный и местные бюджеты: Сборник обзоров. Серия: "Региональное управление и местное самоуправление". М.: РАН; Институт научной информации по общественным наукам, 1995. С. 53.

В целом процесс реформирования местных финансов можно разделить на два этапа: с 1982 по 2003 г. и с 2003 г. по настоящее время. Первый этап, с 1982 по 2003 г., характеризуется последовательностью действий сменявших друг друга правительств. Приоритетными задачами политики реформ являются расширение хозяйственной и финансовой самостоятельности местных властей, повышение эффективности использования бюджетных ресурсов с учетом потребностей экономики регионов. Однако, несмотря на все реформы в сравнении с соседними европейскими странами, французская система государственных финансов, в том числе и местных, остается высокоцентрализованной.

Высокий уровень централизации государственных финансов во Франции отчасти объясняется историческими традициями, сложившимися после Великой французской революции. Наряду с этим определенную роль играют и особенности административно-территориального деления страны. Число местных коллективов разного юридического статуса во Франции чрезвычайно велико. Это сильно отличает ее от других европейских стран. Так, здесь почти столько же коммун, сколько в остальных странах Европейского союза. При этом коммуны имеют, как правило, очень небольшие размеры. В 80% коммун проживает менее 2 тыс. человек <2>. Вместе с тем среди коммун есть очень крупные коллективы, сравнимые по численности населения и экономическому потенциалу с департаментами и регионами (например, коммуны крупных городов).

<2> Jossa E., Semo I. Les finances locales: la decentralisation macnevee? P.: Documentation fr. // Notes et etudes documentaires. 1990. N 4911. P. 9.

В силу этой особенности при анализе местных финансов необходимо учитывать не только юридический статус, но и размеры муниципалитета. Процесс децентрализации государственных финансов по-разному сказался на развитии крупных и мелких местных коллективов. Крупные города, департаменты и регионы получили наибольшую выгоду от децентрализации. Они активно использовали предоставленные им полномочия для расширения хозяйственной деятельности, привлечения средств с рынка капиталов, оптимизации бюджета и т.д.

В то же время исследователями отмечается тот факт, что неспособность к полноценному самостоятельному выполнению компетенций является нормой для большинства французских коммун ввиду их малочисленности (из 36763 коммун Франции 69% насчитывают менее 700 жителей) и соответственно небольшого налогового потенциала <3>. С другой стороны, все крупные городские агломерации представляют собой совокупность самостоятельных коммун, руководство которых может принадлежать к разным политическим партиям, а уровень экономического развития существенно различаться <4>.

<3> Прокофьев В.В. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 1990. С. 250.
<4> Серебренников В.П. Проблемы конституционного права Франции. Минск: Изд. БГУ, 1982. С. 160.

Таким образом, мелкие коммуны из-за недостаточности финансовых ресурсов остались в стороне от этого движения. Бюджеты этих коллективов по-прежнему находятся в сильной зависимости от центрального бюджета, а деятельность местных властей - от рекомендаций центральных ведомств.

По-видимому, мелкие коммуны смогут в полной мере использовать преимущества децентрализации, если только на основе межкоммунальных объединений решат свои структурные проблемы, связанные с небольшим размером подведомственной территории.

По мнению французских экспертов Э. Жосса и И. Семо <5>, централизация проявляется в трех моментах: высокой доле государственных субсидий в доходах местных бюджетов; сохранении очень жесткой юридической регламентации в отношении местных финансов; прямом вмешательстве государства в управление местными финансами.

<5> Jossa E., Semo I. Les finances locales: la decentralisation macnevee? P.: Documentation fr. // Notes et etudes documentaires. 1990. N 4911.

За счет государственных субсидий и дотаций местные бюджеты обеспечивают примерно 40% своих доходов. Эта цифра, впрочем, не сильно отличается от соответствующих показателей в странах - партнерах по Европейскому союзу. Дотации используются государством для выравнивания доходов местных бюджетов, т.е. для перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся местных коллективов. Из-за своего значительного удельного веса в местных бюджетах государственные субсидии неизбежно усиливают зависимость местных властей от центрального государственного аппарата. Вместе с тем оригинальность ситуации во Франции состоит в том, что эта зависимость отчасти нейтрализуется следующими обстоятельствами: увеличение дотаций осуществляется путем их индексации, и государство не может уменьшить дотации, не изменив правил индексации; в большинстве случаев дотации предоставляются автоматически, когда местный коллектив соответствует объективным критериям, закрепленным в законодательных документах; основные виды государственных дотаций могут быть использованы по усмотрению местных властей.

Многочисленные законодательные акты ограничивают свободу действий местных властей в области финансов. Так, местные власти должны соблюдать порядок бухгалтерского учета, выработанный центральными счетными органами. Все основные правила местного налогообложения (налоговая база, порядок установления процентных ставок, особенности взимания отдельных налогов и т.д.) определяются в централизованном порядке через специальные законы.

Государственные ведомства осуществляют прямое вмешательство в местные финансы, в частности в прямое налогообложение и в управление свободными денежными средствами. Местные власти имеют право при разработке бюджета определять сумму доходов от прямых местных налогов и в соответствии с потребностью устанавливать ставки налогообложения. Однако из их компетенции выпадают вопросы определения базы налогов и учета суммы налоговых поступлений. Налоговая база определяется Центральным налоговым управлением. Учет налоговых поступлений ведет отделение национального счетоводства, куда поступают сведения из государственных налоговых инспекций, на которые возложена функция взимания местных налогов. Казначейство ежемесячно выделяет каждому местному коллективу 1/12 часть суммы годовых налоговых поступлений, записанных в соответствующем местном бюджете <6>.

<6> Бюджетный процесс во Франции: центральный и местные бюджеты: Сборник обзоров. Серия: "Региональное управление и местное самоуправление". М.: РАН; Институт научной информации по общественным наукам, 1995. С. 56.

Кроме того, местные власти могут пользоваться свободными денежными средствами только через специального бухгалтера, уполномоченного казначейством. За редким исключением все свободные денежные средства местных бюджетов хранятся на счетах казначейства, и на эти вклады не начисляются проценты.

Второй этап реформирования местных финансов начинается с принятия Конституционного закона от 28 марта 2003 г., которым внесена поправка в Конституцию Франции, предусматривающая, что финансовая самостоятельность является составляющей свободы управления. Статья 72 Конституции Франции гласит, что "административно-территориальные образования получают ресурсы для того, чтобы они могли свободно ими распоряжаться на условиях, предусмотренных законом. Они могут получать все или часть от любых налогообложений. Закон предоставляет им право определять налоговые ставки и налоговые базы в установленных пределах. Налоговые и иные собственные доходы территориальных коллективов представляют для каждой категории коллективов основу их финансовых ресурсов. Любая передача полномочий между государством и муниципалитетами должна сопровождаться предоставлением соответствующих ресурсов на осуществление данных полномочий. Любое наделение или расширение компетенции, влекущее увеличение расходов территориальных коллективов, также должно сопровождаться предоставлением соответствующих материальных ресурсов. Законодателем предусматривается пропорциональное налогообложение (в зависимости от возможностей налогоплательщиков), предназначенное для выравнивания территориальных образований" <7>.

<7> Текст Конституции получен на официальном сайте законодательства Франции: http://www.legifrance.gouv.fr.

Дальнейшее развитие и уточнение данный принцип получил в органическом Законе о финансовой самостоятельности территориальных образований от 29 июля 2004 г. <8>.

<8> Loi organique 2004-758 du 29 juillet 2004 pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relative a l'autonomie financiere des collectivites territoriales // Journal Officiel de la Republique Francaise. N 175 du 30 juillet 2004.

Собственные ресурсы территориальных коллективов состоят из налоговых доходов, базы, ставки или тарифы которых Закон разрешает определять самостоятельно в пределах, установленных законом, платежей за оказанные услуги, дохода от имущества, участия в градостроительстве, иных финансовых доходов, подарков, завещаний <9>.

<9> Dantonel-Cor N. Droit des collectivitus territorieles. Paris: Breal, 2 edition, 2005. P. 232.

Для каждой категории территориальных коллективов часть собственных ресурсов рассчитывается исходя из получаемых доходов, за исключением займов и средств, переданных для осуществления делегированных полномочий. При этом не учитываются финансовые трансферты между коммунами и общественными учреждениями межкоммунального сотрудничества. И наконец, для каждой категории территориальных коллективов часть собственных ресурсов не может быть ниже установленного законом уровня.

Таким образом, правовое регулирование местных финансов на современном этапе характеризуется особым значением для эффективной деятельности территориальных образований принципа финансовой автономии, получившего юридическое определение в Законе от 29 июля 2004 г. <10>. В Законе определены источники средств, которыми распоряжается местная власть, а также задана планка, ниже которой эта автономия опускаться не может (процент собственных средств в совокупных средствах территориального образования не может быть ниже определенного уровня. Наибольшая часть средств (более 55% всех поступлений) сосредоточена в коммунах; они же несут и большую часть всех расходов (56% против 32,8% у департаментов и 11,3% у регионов)). Основную часть этих средств составляют налоги и сборы; территориальные образования могут самостоятельно прибегать к займам, но только для новых инвестиций. Еще один важнейший источник средств - это государственные дотации. Вследствие децентрализации доля государства в финансировании территориальных образований не только не уменьшилась, но и возросла с 1982 г. почти вдвое (до 41 млрд. евро в 2003 г.). Дотации составляют около трети всех средств территориальных образований; они призваны компенсировать отмену ряда местных налогов, введение налоговых льгот, а также рост расходов, вызванный передачей полномочий на местный уровень. Территориальное образование вправе расходовать дотации по своему усмотрению; их перечисление происходит автоматически <11>.

<10> Loi organique 2004-758 du 29 juillet 2004 pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relative a l'autonomie financiere des collectivites territoriales // Journal Officiel de la Republique Franzaise. N 175 du 30 juillet 2004.
<11> Беф Ж.-Л., Маньян М. Территориальные образования и децентрализация // Отечественные записки. 2006. N 5(32). С. 22.

Вместе с тем французскими исследователями неоднократно отмечалось, что право местных финансов расположено между двумя полюсами, с одной стороны, это автономия местных коллективов, а с другой - необходимый контроль, обусловленный единством государства. При этом автономия не отождествляется с независимостью, "закон защищает, но он может и вынудить" <12>. Финансовая автономия проявляется в двух составляющих. Во-первых, относительная налоговая свобода, означающая, что территориальные коллективы имеют возможность в определенных пределах изменять базу налогообложения по основным местным налогам, а также право определять ставки местных налогов. Однако территориальные коллективы не могут ни устанавливать налоги, ни получать налоговые платежи (эти функции осуществляют соответствующие государственные службы). Во-вторых, финансовая автономия проявляется в свободе управления, означающей финансовую компенсацию любой передачи полномочий от государства муниципалитету. Согласно ст. L 16111-1 Кодекса об административно-территориальных образованиях Франции "никакие расходы государства или национального государственного учреждения не могут быть навязаны, прямо или косвенно, территориальным коллективам и их объединениям, кроме случаев и в порядке, предусмотренном законом" <13>.

<12> Mouzet P. Finances locales. Paris: Gualino editeur, 2003. P. 20 - 22.
<13> Code general des collectivites territoriales // Journal iciel de la Republique Franzaise, 24 fevrier 1996. N 47.

Дальнейшее развитие свобода управления получила в ст.ст. L 1111-3 и L 1111-4 Кодекса об административно-территориальных образованиях, согласно которым установлен запрет любой опеки (контроля, надзора) между территориальными коллективами и право местных коллективов принимать решения о предоставлении или об отказе в предоставлении финансовой помощи. Предусматривается свободный выбор моделей управления местными финансами (прямое, делегированное, партнерство) <14>.

<14> Mouzet P. Finances locales. Paris: Gualino editeur, 2003. P. 23.

Вместе с тем не следует забывать, что свобода управления связана и с определенными финансовыми рисками для территориальных коллективов, обусловленными недостаточной компетентностью названных субъектов с экономической и юридической точек зрения. Этим обстоятельством, а также тем, что государственная финансовая помощь местным органам власти составляет свыше 50 млрд. евро в год, французские специалисты мотивируют наличие контроля за местными финансами со стороны государства <15>.

<15> См., например: Mouzet P. Finances locales. Paris: Gualino editeur, 2003. P. 24; Bouvier M. Les finances locales. Paris, 2004. P. 25 - 27.

Данный контроль проявляется прежде всего в деятельности префекта по проверке законности бюджетной и бухгалтерской документации. Однако следует отметить, что решения местных органов власти ранее подлежали предварительному контролю, т.е. до утверждения, а в настоящее время этот контроль заменен на последующий. Таким образом, префект не осуществляет ни ведомственного контроля, ни проверки целесообразности решений, ни предварительного контроля над финансовой деятельностью муниципалитетов, он проводит последующий контроль законности решений и передает в суд спорные. В 2007 г. префектами было рассмотрено более 5 миллионов таких актов, из которых лишь 2 тысячи были переданы в административный суд <16>.

<16> Mouzet P. Finances locales. Paris: Gualino editeur, 2003. P. 25.

Подводя итог, следует отметить, что постепенное смещение акцентов от местного управления к самоуправлению подразумевает, во французском варианте, важную характеристику, закрепленную законодательно (Закон от 2 марта 1982 г.) и включающую в себя следующие принципы:

финансовые решения органов местного управления, ранее подлежавшие предварительному утверждению, подлежат исполнению после передачи их префекту и опубликования (или регистрации);

префект не осуществляет ни ведомственного контроля, ни проверки целесообразности решений, ни предварительного контроля над деятельностью муниципалитетов. Он проводит последующий контроль законности решений и передает в суд спорные;

отменен режим целевых государственных дотаций. Вместо них каждая территориальная единица получает глобальную финансовую субсидию, которой свободно распоряжаются выборные органы;

одновременно с передачей некоторых компетенций от государства местному управлению передаются финансовые, кадровые и технические средства, необходимые для их выполнения;

не существует никакой иерархии между территориальными сообществами, никакого контроля одного уровня власти над другим. Все местные сообщества взаимонезависимы юридически и подконтрольны только государству. Ни одно из сообществ не может давать финансовых указаний другому.

В то же время исключительные права государства в сфере контроля и частичное сохранение иерархических отношений, особенно применительно к местным финансам, во многом позволяют сохранить общую тенденцию: абсолютное доминирование центра, который не допускает возникновения реальных политических конкурентов на местном уровне, сохраняя за собой исключительное право верховного регулирования.