Мудрый Юрист

Административные методы осуществления миграционного контроля (по материалам Краснодарского края)

Меликян А.М., член Российской академии юридических наук, профессор, доктор исторических наук, кандидат юридических наук.

Демократизация во всех сферах жизни России, развитие интеграции в современном мире резко усиливают миграционные процессы, что обусловлено политическими и социально-экономическими изменениями, произошедшими за последние десять-пятнадцать лет.

Очевидно, что происходящие миграционные процессы неоднородны. Исходя из определения основных направлений миграционных проектов, миграция может различаться по причинам (добровольная, вынужденная и принудительная), по типу (внешняя и внутренняя), по временным критериям (возвратная или безвозвратная). Принято различать также индивидуальную, семейную (перемещение группы родственников для восстановления или сохранения семейных связей) и коллективную (организованное переселение группы лиц) миграцию.

В системе добровольной миграции следует выделить экономическую и, прежде всего, трудовую миграцию, а также внутри одной страны с целью найма на работу. Как правило, экономический мигрант покидает свою страну добровольно, при этом в случае принятия решения вернуться на родину он продолжает пользоваться защитой со стороны своего государства. Наиболее тяжелые как для личности, так и для общества, государства последствия несет вынужденная миграция. Вынужденная миграция, так же как и добровольная, может иметь различные характеристики. Она бывает внешней (лица, ищущие убежища, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные внутри страны лица, вынужденные переселенцы), возвратной и безвозвратной, легальной и нелегальной и т.д.

В последнее время происходит постепенная трансформация характера миграции: из рефлекторной, вызванной конкретной, сиюминутной ситуацией, военным или межнациональным конфликтом, она превращается в эволюционную, обусловленную долгосрочными причинами. Среди них выделяются, например, экономические причины, отсутствие перспектив трудоустройства, дискриминационный характер законодательства по отношению к отдельным категориям лиц и др.

Для России, входящей в число стран, образовавшихся из единого в прошлом государства - Союза ССР, вопросы миграции населения являются особенно актуальными. Признание и оформление новых межгосударственных отношений как с ближним, так и с дальним зарубежьем, национальные конфликты на этнической, политической и экономической основе, резкий переход к политике открытых дверей при одновременном снижении пограничного и иммиграционного контроля - эти и другие факторы сделали российскую территорию достаточно свободной для выезда различных категорий иммигрантов, в том числе нелегальных. Внутренние этнические конфликты также повлекли за собой рост миграции на территории государства.

Одной из серьезных проблем в области миграции для России на сегодняшний день является концентрация мигрантов в центральных густонаселенных и южных районах страны с благоприятными природно-климатическими условиями либо относительно высоким уровнем социально-экономического развития, в число которых входит и Краснодарский край.

В результате миграции происходит также этническая поляризация населения в ряде республик. Она выражается в относительном росте численности представителей тех национальностей, этническое самоназвание которых легло в основу наименования конкретных субъектов Российской Федерации. Кроме того, растет численность национальных диаспор из зарубежных государств, что способствует дополнительному притяжению мигрантов соответствующих национальностей в регионы расселения диаспор. Следует учитывать, что миграционная политика в Российской Федерации в настоящее время проводится в достаточно узком коридоре возможностей, обусловленном рядом ограничений, среди которых основные - это экономические ограничения, значительно сужающие социальную составляющую миграционной политики, а также ограничения, вытекающие из интересов обеспечения национальной безопасности государства.

К нерешенным проблемам следует отнести и отсутствие полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов миграции, что также является значительным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, создает прямую угрозу национальной безопасности государства <1>.

<1> См.: Постановление главы Администрации города Краснодара от 16 августа 2002 г. N 1382 "О плане мероприятий по усилению контроля над миграционными процессами в городе Краснодаре в 2002 году", а также Постановление главы администрации г. Краснодара от 19 марта 2003 г. N 512 "Об утверждении Плана мероприятий по усилению контроля над миграционными процессами в городе Краснодаре в 2003 году" (с изменениями от 24 июля 2003 г.).

Следует напомнить, что законодательство в области регулирования миграционных отношений первоначально развивалось достаточно хаотично. Причины этого носили во многом объективный характер и были обусловлены необходимостью принятия срочных мер на законодательном уровне в силу специфики проблемы (массовое перемещение населения в страну из государств - бывших республик СССР; социальная напряженность, имевшая место в Северо-Кавказском регионе; изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.).

Наибольшее законодательное обеспечение получили, по существу, только две категории мигрантов: беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении их, как наиболее уязвимой части населения, были приняты (и действуют в настоящее время) Федеральный закон N 4528-1 "О беженцах" и Закон РФ N 4530-1 "О вынужденных переселенцах".

В отдельных субъектах Российской Федерации принимались акты в области регулирования миграции. Их принятие нередко было связано с необходимостью восполнения пробелов в федеральном законодательстве. В Краснодарском крае названным вопросам всегда придавалось особое значение, поскольку край является пограничным, многонациональным, расположен на юге России и привлекателен для расселения в силу как исторических, географических, так и природно-климатических и социально-экономических особенностей.

С приходом к власти молодой команды губернатора А.Н. Ткачева вопросам контроля за миграцией уделяется все больше внимания, и не от случая к случаю, а системно. Это проявляется в том числе в особом внимании к вопросам миграционного контроля в самом краевом центре - в г. Краснодаре. Так, начиная с 2002 г. постановлением главы администрации г. Краснодара <2> ежегодно утверждается план мероприятий по усилению контроля над миграционными процессами в г. Краснодаре.

<2> См.: Миграция в России: проблемы и противоречия. Рекомендации парламентских слушаний Государственной Думы. 4 апреля 2002 г. Комитет по делам национальностей совместно с Комитетом по безопасности, Комитетом по международным делам, Комитетом по делам СНГ и связям с соотечественниками.

В кратком обосновании необходимости принятия названного плана указано, что "...распад союзного государства, политические и социально-экономические изменения, происшедшие за последнее десятилетие на всем постсоветском пространстве, резко усилили межгосударственную миграцию.

Краснодарский край наиболее остро испытывает высокую степень миграционного давления. Масштабы, формы и направления миграционных процессов в городе создают дополнительные трудности и проблемы в экономической, социально-политической сферах. Нерегулируемая миграция является значительным фактором роста напряженности в обществе".

Поскольку, как уже отмечалось выше, миграция бывает в том числе нелегальной, небезынтересны методы получения достоверной информации о действительных размерах миграции, которые предусматривает названный план, а также мероприятия по реализации этой информации.

  1. Так, План предписывает ГУВД Краснодарского края совместно с Комиссией миграционного контроля, органами территориального местного самоуправления и казачеством постоянно проводить проверки документов иностранных граждан и лиц без гражданства, подавших заявления в комиссию миграционного контроля:

Источник информации, как следует из Плана, абсолютно законный, основан на личных заявлениях указанных лиц.

  1. Существенным фактором, влияющим на объем миграции, являются иностранные граждане, обучающиеся в вузах Краснодарского края. Поэтому следующим источником о потенциальных мигрантах являются сведения о пребывании в крае иностранных учащихся, выпускников учебных заведений иностранных граждан, срок обучения которых закончился. Представлять данную информацию обязаны ГУВД Краснодарского края и Отдел администрации по работе с иностранными учащимися. В обязанность названных органов входит и представление информации о наборе иностранных учащихся в учебные заведения края. Очевидно, что не покинувшие своевременно территорию Краснодарского края отучившиеся студенты пополнят национальные общины, проживающие на территории края, вынуждены будут каким-либо образом добывать хлеб насущный со всеми вытекающими социально-экономическими проблемами для коренного населения.
  2. Следующим объектом внимания властей в целях осуществления миграционного контроля являются общежития. Унитарным муниципальным предприятиям "Общежитие" совместно с ГУВД предписано проводить проверку жильцов общежитий края на предмет наличия у них иного жилья с целью их возможного выселения из общежитий, а также представление сведений о гражданах, прибывших из-за пределов Краснодарского края, постоянно проживающих в общежитиях.
  3. Учитывая, что трудовая миграция имеет достаточно большие объемы, ГУВД Краснодарского края совместно с главами административных округов предписано проводить проверку организаций всех форм собственности по соблюдению законодательства Российской Федерации по привлечению иностранной рабочей силы.
  4. ГУВД Краснодарского края совместно с органами территориального местного самоуправления, Управлением по делам казачества, Департаментом по потребительскому рынку и услугам предписано разработать и утвердить график совместных рейдов с участием добровольных народных дружин, казачества по выявлению лиц, находящихся на территории края без регистрации. Проводить согласно графику совместные рейды в садоводческих товариществах, на предмет выявления лиц, проживающих без регистрации. Проводить совместные рейды на рынках городов Краснодарского края с целью выявления лиц, без регистрации осуществляющих торговую деятельность.
  5. Управлению здравоохранения осуществлять сбор информации о пролеченных в лечебных учреждениях края иностранных гражданах, прибывших из-за пределов Краснодарского края.
  6. Паспортно-визовой службе ГУВД Краснодарского края, инспекторам по делам несовершеннолетних, Управлению общего и профессионального образования администрации поручено проводить мероприятия по выявлению родителей, не имеющих регистрации на территории Краснодарского края, чьи дети посещают муниципальные образовательные учреждения.

Следует отметить, что мероприятия, указанные выше в Плане, не есть раз и навсегда застывшие: мероприятия в плане изменяются из года в год и могут корректироваться в течение года в связи с изменениями в странах ближнего и дальнего зарубежья, которые влияют на миграцию. Так, например, было в связи с известными событиями в Афганистане в 2002 г., когда многие афганцы, оказавшиеся на территории Краснодара, запросили политического убежища и статус вынужденных беженцев.

Очевидно, что немалая роль в перечисленных мероприятиях отводится сбору достоверной информации, что особенно важно в условиях нелегальной миграции, когда иностранные граждане, лица без гражданства не заинтересованы афишировать свое пребывание на той или иной территории. Путем анализа миграционной ситуации, вовлечения различных подразделений администрации края, силовых ведомств, общественности очевидно, что руководству Краснодарского края удалось осуществить системный подход к решению достаточно сложной проблемы - наладить контроль за миграционными процессами на территории края. Понятно, что до идеального состояния в этой сфере еще достаточно далеко, но вместе с тем очевидно, что выбрано стратегически правильное направление, которое позволит непрерывно держать миграционные процессы под контролем государства и органов местного самоуправления.