К вопросу о судебном администрировании (сравнительно-правовой аспект)
Михеева И.В., член Международной ассоциации судебного администрирования, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Государственного университета - Высшая школа экономики.
Судами представлена одна из трех ветвей государственной власти в Российском государстве - судебная. При этом особенностью ее реализации является то, что, с одной стороны, решение нижестоящего суда может быть отменено вышестоящей судебной инстанцией. С другой - вышестоящий суд не имеет возможности и права влиять на принятие решения нижестоящей инстанцией. При этом бесперебойно работающий механизм организации судебной деятельности может и должен способствовать обеспечению самостоятельности судебных органов при очевидной процессуальной иерархичности судебных инстанций.
Существует несколько подходов к определению содержания судебного администрирования. Одни включают сюда процесс движения и хранения дел до и после судебного разбирательства, до и после принятия решений по делу судьей (т.е. обеспечение подготовки и движения судебного дела по всем стадиям судопроизводства без какого бы то ни было влияния на его процессуальную судьбу) <1>. Другие приближают понимание судебного администрирования к мировой практике его трактовки как "всей деятельности суда, кроме собственно отправления правосудия, включая и посредничество в досудебном урегулировании споров <2>. Кроме того, многие авторы судебное администрирование отождествляют с организацией деятельности суда и используют термин "судебное администрирование", говоря об организационном обеспечении деятельности суда <3>.
<1> См.: Горицвет Ю. Государственная практика. Слово о модельном суде // Юридическая практика // http://www.yurpractika.com; Организация деятельности судов: Учебник / Под ред. В.М. Лебедева. М.: Норма, 2007.<2> См.: Решетникова И. Выступление на первой международной конференции по судебному администрированию в Люблянах, 26 - 28 сентября 2004 г. (Хотя Председатель ВАС РФ Иванов, не умаляя значимости досудебных методов урегулирования споров, усомнился в правильности использования термина "судебное администрирование" в отношении этих методов, поскольку они предполагают лишь субсидиарное, косвенное участие судов.)
<3> См.: Ермошин Г.Т. Организационное обеспечение деятельности суда (судебное администрирование) в контексте реализации принципа самостоятельности судебной власти // Российская юстиция. 2005. N 3. С. 2 - 9.
В любом случае администрирование предполагает широкий спектр управленческой деятельности, механизм осуществления которой в судах имеет свою специфику, детерминированную особенностью организации всей судебной системы. Так, организация деятельности по-разному идет в судах общей юрисдикции (включая мировых судей - мировой суд <4>) и арбитражных судах.
<4> О соотношении понятий "мировой суд", "мировой судья" см.: Сачков А.Н. Правовая модель мирового суда: принципы современного конструирования // Российская юстиция. 2007. N 3 // СПС "Гарант".В арбитражных судах она осуществляется "через институт руководителя аппарата - администратора арбитражных судов, входящего непосредственно в штат арбитражного суда в ранге, фактически соответствующем заместителю председателя арбитражного суда" <5>.
<5> Организация деятельности судов: Учебник / Под ред. В.М. Лебедева. М.: Норма, 2007; Положение о руководителе - администраторе арбитражного суда, утвержденное Приказом Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 февраля 2004 г. N 12.Для системы судов общей юрисдикции создан специальный орган государственной власти - Судебный департамент при Верховном Суде РФ с управлениями в субъектах РФ, задача которого - организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции. При этом часть функций по организационному обеспечению судебной деятельности выполняет администратор суда.
Кроме того, обеспечение деятельности мировых судей имеет свои особенности. В соответствии со ст. 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" обеспечение заработной платы мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными законами, является расходным обязательством Российской Федерации и осуществляется через органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (т.е. речь идет о финансировании - материальном и социальном обеспечении содержания мировых судей). А материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей (кстати, в отличие от судов общей юрисдикции) осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации <6>. При этом Закон Российской Федерации не содержит понятия организационного обеспечения деятельности мировых судей. Это понятие дается в Федеральном законе "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации". В нем говорится: "...под организационным обеспечением деятельности судов... понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия" <7>. Исходя из этого организационное обеспечение мировых судей должно включать аналогичные мероприятия. Тем не менее в Законе о мировых судьях определены не все составляющие организации судебной деятельности (нет, например, мероприятий кадрового характера, нечетко определены источники финансирования аппарата мировых судей и пр.). В связи с этим ряд ученых приходит к выводу о том, что "возложение финансирования расходов на заработную плату и материально-технического обеспечения мировых судей на органы, относящиеся к различным ветвям государственной власти (Судебный департамент и органы исполнительной власти субъекта РФ), порождает неопределенность и неоднозначность в создании условий для обеспечения правосудия, приводит к отсутствию единого подхода в осуществлении организационного обеспечения деятельности мировых судей в различных субъектах Российской Федерации" <8>.
<6> См.: Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270.<7> Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" (с изм. от 27 октября 2003 г., 30 ноября 2004 г., 2 марта 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 2. Ст. 223.
<8> Гравина А.А. Правовые проблемы организации и деятельности мировых судей в Российской Федерации // Российский судья. 2002. N 5 // http://www.lawmix.ru/comm.phpid.
Таким образом, в ходе судебной реформы идет поиск наиболее совершенных моделей управления в рамках судебной системы, создание новых институтов (судебного администрирования, администратора суда <9> и др.), уточнение содержания правовых терминов. В связи с этим можно обратиться к опыту зарубежных стран, имеющих сходные с российскими правовые институты. В этом смысле интересными могут быть элементы механизма судебного администрирования в Америке.
<9> О проблемах становления института судебного администратора см.: Михеева И.В. Администратор суда: проблемы развития и становления // Администратор суда. 2007. N 1. С. 20 - 25.В США с различными правовыми системами в разных штатах существует много подходов к организации деятельности судебных органов, а потому нет единой модели такого рода организационной деятельности (в отличие от России, которая, на наш взгляд, тяготеет к оправданной унификации). Но по общему правилу так называемая административная политика судебной системы в целом определяется высшей судебной инстанцией (собственно, как и в России).
Но если в России реализовано два подхода к судебному администрированию - в системе арбитражных судов и в системе судов общей юрисдикции (с некоторой вариацией относительно мировой юстиции), то в США это сделать довольно сложно. Скорее, можно выделить лишь обязательные общие компоненты судебной административной системы. К ним относятся:
- определение административной политики судебной власти судом последней инстанции и отражение ее в судебном нормотворчестве - судебных предписаниях, приказах, директивах. Здесь существует некая проблема. Дело в том, что судебное нормотворчество - существенный и противоречивый аспект работы американских судов, поскольку границы судебного нормотворчества четко не определены. Это является важным отличием от российского законотворчества. Официально все судебные процедуры в Российской Федерации закреплены законом, а судебный прецедент не является источником права. В то же время все внутриорганизационное управление в российских судах осуществляется с помощью локального правотворчества внутри судебной системы. Рамки последнего при этом строго определены. В США, с одной стороны, "остаются неопределенными конкретные области выработки норм судопроизводства", а законодатели признают, что судебные процессуальные нормы эффективнее регулируются решением самих судебных органов. С другой стороны, законодательные органы резервируют за собой право осуществлять внутреннее регулирование деятельности органов судебной власти, а также сроков и мест проведения судебных заседаний, количества и видов персонала и прочих вопросов административной деятельности судов. В связи с этим судебной власти и законодателям приходится "договариваться": суды наделяются правом разрабатывать процессуальные и административные нормы, касающиеся выполнения судами действующих стандартов и порядка организации работы, обеспечивающего своевременное рассмотрение судебных дел. Это закрепляется в законах, определяющих полномочия судов разрабатывать собственные нормы и правила;
- контроль за ходом реализации принципов судебной практики главным судьей, который привлекает к решению административных вопросов административный отдел и различные комитеты. При этом основным представителем главного судьи является судебный администратор штата. В данном случае роль главного судьи схожа с ролью председателя суда в Российской Федерации. Его основная задача заключается в том, чтобы выступать по административным вопросам от имени суда, информировать суд о содержании принятых решений, осуществлять общий контроль за соблюдением принятых в суде административных норм и выносить необходимые решения. Но в отличие от российского председателя суда большую часть административных полномочий главный судья передает администратору штата, административному отделу и различным комитетам. Круг функциональных обязанностей отделов судебной администрации включает управление кадрами, финансами и бюджетом, распределение судебных дел в системе в целом, вопросы автоматизации управления, работу с присяжными, связь с общественностью, работу с информационными источниками и распространение информации, ведение делопроизводства, проведение исследовательской работы и предоставление консультаций, связь с другими государственными учреждениями, службы секретариата судебных приставов. Следует сказать, что в структуре российских судов также созданы соответствующие отделы, которые выполняют часть аналогичных функций, - отделы кадров, делопроизводства и т.д.;
- оказание именно судебным администратором штата административной поддержки главному судье и суду в реализации различных административных и правовых функций. То есть существование судебного администратора штата (общее понятие) как лица, оказывающего в качестве административного представителя судебной системы штата поддержку верховному суду штата, главному судье или судебному совету. Судебный администратор штата обычно избирается полным составом суда и подотчетен ему. Но прежде всего администратор работает в прямом контакте с главным судьей штата, а со всем составом суда встречается при рассмотрении административных вопросов. Отношения между судебным администратором и главным судьей складывались непросто. Сегодня в США существует стойкая тенденция к расширению полномочий администраторов. Хотя до сих пор сфера этих полномочий в разных штатах различна. Следует сказать, что сначала на должности администраторов назначали юристов. В настоящее время предпочтение отдается профессиональным менеджерам. Нельзя не отметить, что статус администратора суда в Российской Федерации пока значительно отличается от аналогичного института в США: и двойным подчинением - председателю суда и Судебному департаменту (его управлению в субъекте РФ), и диапазоном функционального наполнения (в российских судах занимается чаще всего хозяйственной деятельностью), и субординационными полномочиями (у нас в судах общей юрисдикции администратор суда не является руководителем аппарата суда) и т.п. <10>;
- осуществление управления деятельностью различных категорий судов ниже уровня верховного суда старшими судьями соответствующего суда, которые наделяются административными полномочиями. При этом в США суды с многочисленным составом судей по принципу предметной юрисдикции разделяются на несколько подразделений, в каждом из которых может быть учреждена должность административного судьи. Если старший судья назначается решением верховного суда или его главным судьей, его роль в системе вертикальной подчиненности от суда последней инстанции до суда первой инстанции усиливается. В то же время расширяется возможность принятия более серьезных административных решений относительно рамок коллегиальных отношений, которые складываются, когда старшие судьи избираются судьями первой инстанции из своего окружения в соответствии со старшинством или путем ротации;
- наличие администраторов судов первой инстанции и административных отделов судов первой инстанции, которые принимают участие в оказании поддержки старшим судьям при выполнении ими своих управленческих функций. При этом функциональные обязанности администраторов американских судов первой инстанции имеют очень большой диапазон форм. В одних судах первой инстанции у администраторов очень большие обязанности: от определенной роли в ведении судебных дел до финансирования и снабжения, включая управление персоналом суда, делопроизводство и пр. При этом бюджет и персонал администратора суда первой инстанции могут превышать бюджет и персонал администратора суда штата! В других судах первой инстанции администратор может быть наделен только специальными функции при незначительном участии в организационной работе. В третьих - он может заниматься персоналом и финансами, а в ведении судебных дел не участвовать <11>.
Перечисленные компоненты судебной административной системы США имеют подчас российские аналогии. Кроме того, можно найти некоторые сходства и между другими судебными институтами в рамках федерации в России и США. Так, в обоих государствах благополучно функционируют Советы судей США и РФ; Административное управление судов действует в США, в РФ - Судебный департамент при Верховном Суде РФ (в рамках системы судов общей юрисдикции); Федеральный судебный центр реализует образовательные программы для судей и сотрудников судов по юридическим вопросам в США, Российская академия правосудия выполняет подобную функцию в Российской Федерации; окружные судебные советы США наделены кроме прочего полномочиями принимать необходимые дисциплинарные меры по отношению к судьям - в Российской Федерации это квалификационные коллегии; клерк суда в США в определенной степени соответствует администратору суда в Российской Федерации и т.д. Между тем есть и существенные различия. При схожести содержания организационного обеспечения судебной деятельности на данном этапе в Российской Федерации очевиден иной подход к распределению полномочий административного характера между служащими суда - администратором и аппаратом суда, между администратором и председателем суда. Существует разница в системе финансирования судов и полномочиях последних в расходовании этих финансов и многое другое. Все эти сходства и различия имеют безусловное право на существование, исходят из разных исторических традиций становления судебных систем разных государств, национальной ментальности разных народов. При этом значимым фактором, объединяющим различные государства Европы, Америки, Азии и пр. в стремлении усовершенствовать управление деятельностью судебных органов, является осознание важности создания необходимых и достаточных условий для качественного осуществления правосудной функции, важности и необходимости уточнения и расширения административных полномочий служащих, призванных помогать реализации главной задачи судей - отправлению правосудия. Именно для этого создается, развивается и совершенствуется институт судебного администрирования в каждой стране мира, претендующей на статус правового государства.