Мудрый Юрист

Саморегулирование в системе государственного регулирования

Мрясова Ю.Р., преподаватель кафедры предпринимательского и коммерческого права юридического факультета Южно-Уральского государственного университета.

Гарантируемая Конституцией Российской Федерации <1> свобода экономической деятельности предполагает развитие необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере, проявлением чего является создание саморегулируемых организаций (далее - СРО). В рамках проводимой административной реформы <2> предусмотрена передача им ряда функций государственных органов.

<1> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря.
<2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046; Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р) // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

До настоящего времени ни на законодательном, ни на теоретическом уровне не решены вопросы о возможности и необходимости государственного вмешательства в сферу саморегулирования, о соотношении государственного регулирования и саморегулирования. Как представляется, для их решения необходимо определить место саморегулирования в системе регулирования экономической сферы общества.

Как и в любой социальной системе, в экономике функционируют два механизма регуляции: при помощи автоматических регуляторов и посредством сознательной, целеустремленной деятельности <3>. В первом случае в качестве регуляторов рассматриваются механизмы так называемого рыночного саморегулирования, под которым понимается наличие в экономической системе элементов, свойств, позволяющих автоматически устанавливать и поддерживать желаемый режим функционирования <4>. Однако рыночное саморегулирование не носит всеобщего характера. Как справедливо отмечается в экономической литературе, ничем не ограниченный, предоставленный самому себе рынок не в состоянии решить ряд проблем, стоящих перед обществом <5>.

<3> См.: Нижечек В.И. Советское право в системе нормативного регулирования социалистических общественных отношений. Иркутск, 1973. С. 10.
<4> См.: Дудкин В. Саморегулирование и регулирование рыночной экономики // Экономист. 1998. N 5. С. 42; Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: Дис. ... докт. экон. наук. М., 2005. С. 10; Государственное регулирование экономики / Под ред. А.Н. Петрова. Ч. 1: Учеб. пособие. СПб.: Знание, 1999. С. 17 - 22.
<5> См.: Нургалиев Р.Г. Формирование предпринимательства в современной России: экономические аспекты. М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2002. С. 72; Государственное регулирование экономики / Под ред. А.Н. Петрова. С. 6; Корсаков Е.А. Государственно-правовое регулирование экономических отношений: проблемы, методы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 19; Ершов Н.Н. Правовые пределы вмешательства российского государства в сферу экономики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 1999. С. 12.

Поэтому в действие вступают иные регуляторы. И прежде всего это государство. Под государственным регулированием экономики понимают деятельность государства в лице его органов, направленную на упорядочение отношений в рыночной экономике <6>.

<6> См.: Губин Е.П. Правовые проблемы государственного регулирования рыночной экономики и предпринимательства: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 47.

Иные позиции см.: Орешин В.П. Государственное регулирование национальной экономики: Учеб. пособие. М.: Юрист, 1999. С. 26; Бажанов В.А. Государственное регулирование экономики: Учеб. пособие для вузов. Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2005. С. 7; Корсаков Е.А. Государственно-правовое регулирование экономических отношений: проблемы, методы. С. 7 - 8; Мартемьянов В.С. Хозяйственное право: Учебник. Т. I. М.: БЕК, 1991. С. 193 и др.

Следует заметить, что иные формулировки понятия "государственное регулирование" не меняют его сути, просто исследователи подчеркивают различные аспекты явления: цели, методы, принципы, функции, структуру, субъектный состав.

В сфере экономики государством широко используются экономические, правовые, политические, информационные и иные средства, перечень которых постоянно пополняется. В то же время и государство не в состоянии принять на себя в полном объеме всю ответственность за эффективное функционирование экономики в силу ряда объективных и субъективных причин <7>. В результате возникает необходимость в повышении эффективности государственного регулирования экономики либо в появлении иных регуляторов <8>. В их числе и называют саморегулирование.

<7> Подробнее см.: Губин Е.П. Правовые проблемы государственного регулирования рыночной экономики и предпринимательства. С. 32 - 34; Тамбовцев В.Л. Институциональные исследования на экономическом факультете // Вестник Московского университета. Сер. 9. Экономика. 2005. N 1. С. 101 - 102; Крючкова П. Снятие административных барьеров в экономике (условия и возможности глобальной институциональной трансформации) // Вопросы экономики. 2003. N 11. С. 66.
<8> Фурнье Ж. Юридический аспект государственного вмешательства в экономику / Международный институт Париж ля Дефанс; Высшая школа экономики; Российский фонд правовых реформ. М., 2000. С. 55; Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник / Под общ. ред. В.И. Кушлин. М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 35; Крючкова П. Снятие административных барьеров в экономике (условия и возможности глобальной институциональной трансформации). С. 68.

Именно саморегулирование многими учеными рассматривается как лучшая из возможных альтернатив преодоления "провалов" рынка и государства, поскольку является гибким инструментом, предполагает более низкие издержки по его применению для бизнеса по сравнению с государственным регулированием и не предполагает дополнительных затрат со стороны государства <9>.

<9> См.: Ершов Н.Н. Правовые пределы вмешательства российского государства в сферу экономики. С. 21; Право и экономика: Регулирующее воздействие в рыночной экономике / Institut International de Paris La defense. Государственный университет; Высшая школа экономики. М., 2000. С. 276 - 277.

Вместе с тем в мировой практике на процесс саморегулирования определенное воздействие оказывает государство, формами проявления которого выступают следующие:

  1. государство передает определенные функции по регулированию рынка (лицензирование, контроль за определенным видом деятельности) СРО; выполнение ими своих функций находится под контролем у государства. Указанная модель используется при регулировании деятельности определенных профессий (адвокаты, врачи, аудиторы) <10>.
<10> Например, в Великобритании на основании Закона "О солиситорах" 1974 г. солиситоры должны являться членами Юридического общества. Это Общество учреждено Королевским указом и полностью управляется членами профессии. Только члены Общества имеют право выполнять функции солиситора. Похожие схемы действуют в Великобритании для дантистов, аудиторов, профессиональных медсестер и ряда других профессий (см.: Тай Ю.В. Правовые проблемы арбитражного управления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 177).

В России она использована СРО арбитражных управляющих, оценщиков;

  1. процедура "одобрения" или "предписания" кодексов саморегулирования. Это означает, что за нарушение кодекса следуют санкции не только со стороны СРО, но и со стороны государства.

Таким же путем государство может вывести нормы СРО за пределы антимонопольного законодательства <11>;

<11> Так, в Великобритании существует схема т.н. одобренных кодексов саморегулирования. Кодексы разрабатываются профессиональными ассоциациями при консультации антимонопольного органа (Office of Fair Trade, OFT), а затем официально признаются Генеральным директором OFT. К подобным кодексам, одобренным OFT, не применяется ряд общих норм антимонопольного законодательства, однако никакие иные санкции кроме санкций самой организации к нарушителям применены не могут быть. В Австралии кодекс саморегулирования может быть "предписан" отрасли. Это означает, что за нарушение кодекса следуют санкции не только со стороны организации саморегулирования, но и со стороны государства. При этом "предписанные" кодексы могут быть как добровольными (обязательными для исполнения только подписавшими их участниками рынка), так и обязательными (см.: Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков. С. 28).
  1. государство поддерживает саморегулирование в отрасли предоставлением каких-либо льготных правовых режимов <12>;
<12> Например, см.: п. 6 ст. 7 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3436; п. 14 ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3434.
  1. вмешательство государства ограничивается установлением общих правил ведения хозяйственной деятельности.

Наряду с этим имеются сферы, когда в созданную участниками рынка систему регулирования государство не вмешивается <13>.

<13> Фурнье Ж. Юридический аспект государственного вмешательства в экономику. С. 58; Аузан А.А. Три публичные лекции о гражданском обществе. М.: ОГИ, 2006. С. 21 - 22.

Не все исследователи согласны с тем, что существование саморегулирования возможно при участии в той или иной форме государства. По данному вопросу высказаны следующие точки зрения:

<14> См.: Страхова С.Г. Саморегулирование в сфере предпринимательства: аспекты правовой активности субъектов // Проблемы теории и юридической практики в России: Материалы Международной научно-практической конференции. 28 - 29 апреля 2005 г. / Отв. ред. А.Е. Пилецкий. Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 2005. С. 226; Грачев Д.О. Саморегулируемые организации: проблемы определения правового статуса // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 121 - 126; Николаев И., Шульга И. Устойчивость административных барьеров // Общество и экономика. 2003. N 4-5. С. 220 - 223.<15> См.: Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 12 - 14.
<16> См.: Тай Ю.В. Правовые проблемы арбитражного управления. С. 173; Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков. С. 26.
<17> См.: Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков. С. 25; Введение в институциональный анализ / Под ред. В. Тамбовцева. М.: ТЕИС, 1996. С. 51. Цит. по: Осипенко О. Проблемы отраслевого саморегулирования в российской экономике // Вопросы экономики. 2005. N 2. С. 70.

В практике саморегулирования есть примеры возникновения и функционирования саморегулирования без какого-либо участия государства. Так, в США в начале XX в. были созданы так называемые Комитеты бдительности, одной из задач которых было выявление недобросовестной и недостоверной рекламы с целью улучшения ее качества. В связи с действием системы саморегулирования в США не создано федерального законодательства, регулирующего рекламу, за исключением рекламы пищевых продуктов и медикаментов, алкоголя, табака и некоторых других групп товаров <18>.

<18> См.: Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков. С. 38 - 39.

Есть и иной опыт, когда государство отказывается от саморегулирования в силу его неэффективности. Так поступила Великобритания, передав в 2001 г. функции СРО в области рынка ценных бумаг Управлению финансовых услуг (Financial Services Authority - FSA) <19>.

<19> См.: Чулюков Ю.В. Развитие законодательства о саморегулировании в сфере паевых инвестиционных фондов // Законодательство. 2007. N 4.

Постепенный отказ от государственного регулирования применяется, например, в Австралии. Там в 1998 г. на смену государственному регулированию сферы миграционного консультирования пришло обязательное саморегулирование, которое рассматривается как переходная ступень к саморегулированию добровольному <20>.

<20> См.: Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков. С. 94.

При этом государство необходимо саморегулированию для эффективного его развития. Получается, что, если государство тем или иным образом участвует в процессе саморегулирования, существует возможность обеспечить реальную защиту участников этого процесса, так как они в случае необходимости вправе рассчитывать на государственный аппарат принуждения.

Безусловно, государственное вмешательство накладывает свою специфику на саморегулирование, однако это не меняет сущности рассматриваемого явления как самостоятельной и инициативной деятельности субъектов по разработке и установлению правил своей деятельности, а также контролю за соблюдением требований указанных правил.

Однако остается еще проблема - это характер делегирования государством своих функций СРО и осуществления контроля за их исполнением. В Российской Федерации к таким СРО можно отнести СРО арбитражных управляющих, оценщиков, лиц, выполняющих инженерные изыскания, осуществляющих подготовку проектной документации или строительство. Перечень этот должен вскоре пополниться СРО аудиторов и бухгалтеров <21>.

<21> См.: проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" (о переходе к новой системе регулирования аудиторской деятельности) N 146680-4; Зубарева И.Е. Кому придется объединиться в саморегулируемые организации // Финансовые и бухгалтерские консультации. 1998. N 2.

Названные СРО обладают рядом особенностей. Они, во-первых, основаны на принципе обязательного участия субъектов в СРО (ст. 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" <22> (далее - Закон о банкротстве), ст. 4 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <23> (далее - Закон об оценочной деятельности), ст. 47, 48, 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации <24> (далее - ГрК РФ)).

<22> Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
<23> Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.
<24> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.

Во-вторых, СРО, обладающие "делегированными" полномочиями, осуществляют контроль за соблюдением своими членами не только правил (стандартов), но и законодательства Российской Федерации в области профессиональной деятельности (ст. 22 Закона о банкротстве, ст. 22.1 Закона об оценочной деятельности). Требования, принципы и обязательные процедуры системы контроля, осуществляемого СРО в отношении своих членов, утверждаются уполномоченным федеральным органом <25>.

<25> См.: Правила проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверки деятельности своих членов, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2003 г. N 366 // СЗ РФ. 2003. N 26. Ст. 2663.

В отношении СРО лиц, осуществляющих инженерные изыскания, проектирование или строительство, ст. 55.13 ГрК РФ установлены иные правила - они осуществляют контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований к выдаче свидетельств о допуске, а также требований стандартов и правил саморегулирования СРО (если последние приняты СРО).

В-третьих, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти принимают более активное участие в деятельности СРО, что проявляется в утверждении ими ряда правил, касающихся профессиональной деятельности члена СРО и самой СРО (ст. 29 Закона о банкротстве, ст. 19 Закона об оценочной деятельности, ст. 6 ГрК РФ).

Можно ли в анализируемой ситуации говорить о "замене" государственного регулирования саморегулированием <26>? Как мы полагаем, нельзя, так как в данном случае речь идет о государственном регулировании, которое может осуществляться двумя способами: делегированием полномочий или наделением полномочиями (передачей государственных функций) <27>.

<26> Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права. С. 12.
<27> На необходимость разделения этих понятий указывается в литературе. См., например: Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 145.

Институт делегирования государственных полномочий известен еще со времен римского права <28>, в настоящее время в Российской Федерации он разрабатывается в конституционном праве применительно к механизму передачи государственных функций органам местного самоуправления. Делегирование понимается как передача прав или полномочий от носителя первичных прав принимающему лицу на осуществление действий от имени носителя <29>. При перемещении государственных полномочий посредством делегирования не происходит их качественной трансформации, и принимающий субъект выступает как "инструмент" их реализации. При этом бремя расходов на выполнение делегированных полномочий несет само государство <30>.

<28> См.: Бартошек М. Римское право: понятия, термины, определения. М., 1989. С. 147.
<29> См.: Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. N 2.
<30> См.: Пивоваров К.А. Делегирование государственных полномочий местным органам власти: зарубежный опыт // Сибирский юридический вестник. 2002. N 1.

СРО при осуществлении своих функций действует самостоятельно и от своего имени без какой-либо финансовой государственной поддержки. В этой связи следует вывод, что государство свои полномочия СРО не делегирует.

При передаче государственных функций СРО мы имеем дело с процессом децентрализации или дерегулирования - деятельностью, направленной на совершенствование отношений, с использованием потенциала рыночной экономики, выражающейся в устранении воздействия государства на рыночные отношения <31>. При этом СРО наделяется собственными полномочиями, которыми субъекты гражданских правоотношений в принципе обладать не могут <32>. Прежде всего это властные полномочия по отношению к своим членам, более характерные для вертикальных правоотношений <33>. Наделение СРО этими полномочиями является способом государственного регулирования.

<31> Губин Е.П. Правовые проблемы государственного регулирования рыночной экономики и предпринимательства. С. 53.
<32> См.: Талапина Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. N 11; Богомолова Т.П. Неправительственные саморегулируемые организации как институт становления гражданского общества в современной России: социологический анализ: Дис. ... канд. соц. наук. М., 2006. С. 26; Грачев Д.О. Саморегулируемые организации: проблемы определения правового статуса.
<33> Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права. С. 8.

Этот вывод подтверждается и толкованием норм Основного Закона Российской Федерации, данным Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении N 12-П от 19 декабря 2005 г. <34>. Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации заключается в том, что с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - СРО арбитражных управляющих, призванных выполнять в сфере общественных отношений, связанных с банкротством, функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников. Это не означает, что государство отказывается как от своих конституционных полномочий по установлению правовых основ единого рынка и по влиянию на содержание правовых норм, принимаемых СРО, посредством судебного нормоконтроля, а также иным образом (ч. 1 ст. 46, ч. 2 ст. 120, ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации).

<34> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева" N 12-П от 19 декабря 2005 г. // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

Также Конституционный Суд Российской Федерации указал, что возложение на СРО такой функции, как контролирование профессиональной деятельности своих членов в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации и установленных СРО правил профессиональной деятельности члена, является результатом определенной модификации контрольной деятельности государства. Государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публичную деятельность, обязательные условия назначения на должность и пребывания в должности.

Аналогичная позиция была высказана и Европейским судом по правам человека. В деле Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) и Де Мейер (De Meyere) против Бельгии (решение от 23.06.1981) <35> Европейский суд пришел к выводу, что Орден врачей Бельгии - это институт публичного права. Он создан законодателем, а не частными лицами и интегрирован в государственные структуры. Для осуществления задач, которые государство поставило перед ним, он пользуется в соответствии с законом очень широкими правами, в том числе административными и дисциплинарными, и использует в связи с этим процедуры, свойственные публичной власти.

<35> Решение Европейского суда по правам человека "Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) и Де Мейер (De Meyere) против Бельгии" от 23.06.1981 // СПС "Гарант".

В решении от 3 апреля 2001 г. по вопросу приемлемости жалобы, поданной О.В. Романовской против Российской Федерации, Европейский суд отметил, что исполнительно-регулятивные органы профессиональных структур, создаваемых лицами так называемых свободных профессий, имеют целью осуществление контроля и содействие развитию профессиональной деятельности, при этом они выполняют важные публично-правовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц. Эти органы интегрированы в государственную структуру <36>.

<36> Окончательное решение Европейского суда по правам человека по вопросу приемлемости жалобы N 44319/98 "OVR против Российской Федерации" от 03.04.2001 // СПС "Гарант".

В целом из изложенного можно сделать следующие выводы. Во-первых, в различных областях экономики в зависимости от уровня развития рыночных отношений, социальных и культурных процессов формы и степень саморегулирования могут различаться. Во-вторых, вмешательство государства в процесс саморегулирования необходимо, в том числе для придания правилам и стандартам саморегулирования обязательного властно-принудительного характера.

В-третьих, вопрос о соотношении саморегулирования с государственным регулированием, на наш взгляд, решается неоднозначно, так как его решение зависит от вида саморегулирования. "Добровольное" саморегулирование можно рассматривать соответственно как самостоятельный способ регулирования (СРО действует в отсутствие законодательства) или как вид государственного регулирования (СРО действует на основе общих принципов и норм законодательства) экономики. "Делегированное" саморегулирование (СРО наделяется полномочиями для осуществления функций государства) должно рассматриваться как вид государственного регулирования экономики.