Мудрый Юрист

Саморегулирование: модернизация фармрынка или половинчатые реформы?

"Московские аптеки", 2009, N 11

В последнее время участники фармацевтического розничного рынка все сильнее ощущают необходимость консолидации для защиты своих профессиональных интересов.

Наиболее эффективной формой для выстраивания конструктивных взаимоотношений профессионального сообщества с властью, представителями фармбизнеса и потребителями является создание саморегулируемых организаций (СРО), объединяющих участников рынка. Однако государство ставит перед собой более глобальную цель существования СРО - обеспечение и содействие реформированию отрасли, на основании этого выдвигаются жесткие требования к саморегулируемым объединениям. Однако по факту действующий закон "О саморегулируемых организациях" не предоставляет СРО достаточных возможностей для реализации полноценных преобразований.

"Мировоззренческий" конфликт

На данный момент положение фармацевтической розницы весьма неоднозначно, и вызвано это, главным образом, различиями в восприятии отрасли ее игроками и государством. Для аптечных организаций фармацевтический розничный рынок - это, прежде всего, площадка для ведения бизнеса, со всеми атрибутами конкурентной борьбы, движимой рыночными механизмами. Здесь и битва за покупателей, и оптимизация расходов на операционную деятельность, и выстраивание грамотных схем логистики... При таком раскладе обилие административных барьеров, не всегда умело выстраиваемых государством в целях регулирования отрасли, вызывает недоумение и раздражение - никаких пряников, сплошной кнут.

Государство со своей стороны видит фармацевтическую розницу исключительно в свете выполнения аптеками своей социальной функции и практически не учитывает рыночную среду их обитания. Обилие законопроектов (к сожалению, рамочных), направленных на усиление социальной защищенности простых граждан, - прямое тому подтверждение. Таким образом, власти уже пошли по пути привития бизнесу социальной ответственности, но еще не идентифицируют бизнес-сообщество как равноправного партнера, а оттого и не признают его коммерческих интересов. Потому и обсуждение способов регулирования фармдеятельности власти по привычке проводят "за закрытыми дверьми", хотя время командной экономики прошло.

Как лебедь, рак и щука

Нужно отдать должное аптечным организациям, они уже начали борьбу за отстаивание своих интересов, образуя профессиональные саморегулируемые организации (СРО) и делая более или менее успешные попытки вести диалог с властью. Сейчас насчитывается порядка 20 таких организаций, некоторые из них существуют уже несколько лет. Так, где же весомые улучшения от проводимой терапии?

Дело в том, что большинство существующих сейчас саморегулируемых организаций по сути своей являются "клубами по интересам". Эти разрозненные и обособленные объединения, преследующие каждое свои цели, не могут достичь компромисса друг с другом и выступить, что называется, единым фронтом, в защиту интересов всего профессионального сообщества. Можно с уверенностью констатировать, что отрасль пока не имеет эффективного механизма взаимодействия и выработки общей единой позиции по важнейшим вопросам.

При этом государству выгодно развитие саморегулируемых организаций: потенциально они смогут более оперативно модернизировать отрасль за счет прямой заинтересованности в этом процессе, облегчат борьбу с недобросовестной конкуренцией, обеспечат контроль качества лекарственных препаратов, поспособствуют реализации госпрограммы импортозамещения, возьмут на себя функции создания систем добровольной сертификации в сфере обращения ЛС и т.д. Однако, имея дело с раздробленными и неорганизованными СРО, Минздравсоцразвития зачастую просто не видит той надежной, социально ответственной ассоциации представителей фармсообщества, которая способна эффективно и грамотно выполнять все эти функции. Решение данного вопроса лежит в плоскости признания и соблюдения обоюдной выгоды и определения областей ответственности всех участников процесса регулирования фармдеятельности, что возможно только при взаимном учете интересов каждой из сторон.

Партнерство требует усилий

Понятно, что создание СРО - не самоцель, а всего лишь средство для достижения определенной цели: устранения элементов госрегулирования, препятствующих развитию рыночных механизмов регулирования бизнес-процессов и модернизации отрасли, повышения социальной защищенности граждан, интенсификации усилий по развитию отечественной Фарминдустрии. Многие эксперты, кстати, видят в саморегулируемых организациях ключевое звено для реализации программы импортозамещения.

Эффективное саморегулирование = единая проработанная законодательная база + общие высокие внутренние стандарты СРО

Необходимость разработки грамотной законодательной базы в области регулирования фармацевтической деятельности - это задача, которая решается исключительно в диалоге равноправных партнеров: профильного министерства и саморегулируемых организаций, выработавших общую позицию и способных ее обосновать и отстаивать.

Для возведения СРО в статус равноправного партнера государства, саморегулируемым организациям требуется продемонстрировать на практике свою состоятельность и способность уже сейчас брать на себя действительную (а не гипотетическую) ответственность.

ФЗ N 315 "О саморегулируемых организациях" от 16.11.07 (в ред. Федеральных законов от 22.07.08 N 148, от 23.07.08 N 160, от 28.04.09 N 62) по сути, и является "инструкцией" для СРО, соблюдая которую, они могут достичь столь желанного диалога на равных с властями.

Так, например, по закону СРО обязана быть "прозрачной" для общества: публиковать сведения о своих членах, "условиях, способах и порядке обеспечения ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг)", содержании своих стандартов и правил, принятых решениях, нарушениях со стороны своих участников, исках и заявлениях, поданных в суды, о ходе и результатах своей деятельности и проч. В свою очередь, стандарты и правила СРО должны устанавливать требования, "препятствующие недобросовестной конкуренции, совершению действий, причиняющих моральный вред или ущерб потребителям товаров (работ, услуг) и иным лицам, действий, причиняющих ущерб деловой репутации члена саморегулируемой организации либо деловой репутации саморегулируемой организации". Что это, если не приглашение аптек руководствоваться повышенными требованиями к своей деятельности, создающими перспективное поле для внедрения национальных стандартов Надлежащей Аптечной Практики, а также предложение повысить социальную ответственность фармрозницы?

Во избежание лоббирования своих интересов со стороны кого-то из членов СРО закон запрещает саморегулируемой организации "осуществлять деятельность и совершать действия, влекущие за собой возникновение конфликта интересов саморегулируемой организации и интересов ее членов или создающие угрозу возникновения такого конфликта". Кроме того, для снижения риска появления "карманных" СРО предусмотрено объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов "не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной деятельности определенного вида".

В законе есть целая статья, посвященная конфликту интересов, где оговорено, что "заинтересованные лица (члены саморегулируемой организации, лица, входящие в состав органов управления саморегулируемой организации, ее работники, действующие на основании трудового договора или гражданско-правового договора) должны соблюдать интересы саморегулируемой организации, прежде всего, в отношении целей ее деятельности, и не должны использовать возможности, связанные с осуществлением ими своих профессиональных обязанностей, или допускать использование таких возможностей в целях, противоречащих целям, указанным в учредительных документах некоммерческой организации". По сути, при соблюдении всех предписаний, изложенных в данном законе, государство обязуется привлекать СРО к участию в обсуждении проектов федеральных и региональных законов и нормативных правовых актов, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования (п. 2, ст. 22).

Проще говоря, требования со стороны государства для осуществления равноправного сотрудничества обозначены довольно четко. Так что предложение о партнерстве есть, и не совсем честно говорить об абсолютной "глухоте" чиновников. Другой вопрос, что СРО необходимо приложить некоторые усилия, чтобы соответствовать статусу партнера.

Игра стоит свеч?

Справедливости ради отметим, что ряд положений закона "О саморегулируемых организациях" тоже далеко не идеален, и они нуждаются в скорейшем прояснении (и/или корректировке) - без этого СРО не в состоянии разрабатывать надлежащие уставы и стандарты.

Предоставляя саморегулируемым организациям право участвовать в разработке только новых законопроектов, закрепляя за СРО "право обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации", а, также устанавливая, что стандарты и правила СРО "должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам", государство признает абсолютную непогрешимость уже существующего федерального законодательства. Получается замкнутый круг: текущая законодательная база подобна аварийному зданию, которое дороже отремонтировать, чем снести и выстроить на его месте новое, и вроде признали необходимость комплексного реформирования, а в итоге (судя по некоторым положениям закона "О саморегулируемых организациях") ограничиваются новыми занавесками и покраской фасада. Встает вопрос экономической эффективности и целесообразности такой модернизации. Видно, что государство хочет партнерских взаимоотношений, выдвигает свои требования (их можно отнести на счет беспокойства по поводу способности СРО взять на себя функции регулирования), многие аптечные организации "дозрели" до повышения стандартов работы. Перед запуском этого масштабного проекта осталось только наладить диалог с властью и установить степень глубины планируемых и допускаемых государством реформ в фармотрасли. Иначе может получиться, что цель не стоит усилий, затраченных на ее достижение.

Редакционный материал