Мудрый Юрист

Надзор за исполнением законодательства о выборах

Петров М., заместитель начальника Управления прокуратуры Самарской области.

Защита конституционных прав граждан - одна из непосредственных задач органов прокуратуры, закрепленных федеральным законодательством. Она обусловливает необходимость постоянного совершенствования методов надзорной деятельности, совершенствования подходов к ее организации. Формирующийся на протяжении последних лет механизм выражения политической воли посредством свободных выборов требует качественного анализа и выработки принципиально новой и эффективной стратегии работы прокуратуры в сфере избирательного права.

Конституция России (ст. 3) провозглашает в качестве высшего непосредственного выражения власти народа референдум и свободные выборы. Очевидно, что установление политической стабильности в обществе, реализация конституционных гарантий граждан напрямую связаны с исполнением законов, поддержанием правопорядка. В связи с этим деятельность органов прокуратуры, призванных обеспечивать законность, охватывает сферу общественных отношений, связанных с проведением выборов различных уровней.

Законодательные новеллы, связанные с регламентацией избирательных процессов, и, что особенно важно, повышенная общественная значимость состоявшихся в декабре 2007-го и марте прошлого года выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ не могли не сказаться на формировании методики осуществления надзорных полномочий прокурорами. При этом основа такой методики заложена руководящими отраслевыми документами - указаниями, разработанными и направленными на места Генеральной прокуратурой РФ <1>.

<1> Указания Генерального прокурора РФ от 28 сентября 2007 г. N 153/7 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", от 16 января 2008 г. N 4/7 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах Президента Российской Федерации".

В развитие этих указаний прокурором Самарской области обеспечение законности в период проведения указанных избирательных кампаний, а также эффективность и своевременность решения связанных с ними вопросов были объявлены приоритетными направлениями деятельности, в осуществлении которой задействовали наиболее квалифицированных сотрудников.

В частности, из числа руководителей структурных подразделений аппарата прокуратуры создана рабочая группа, возглавляемая первым заместителем прокурора области. К непосредственным задачам членов группы отнесены организация качественного проведения проверок по всем фактам нарушения законов о выборах, рассмотрение обращений соответствующей категории, а также проведение еженедельного мониторинга состояния законности, анализа и прогнозирования ситуаций, связанных с отступлением от требований законодательства.

Целесообразность создания указанных групп вызвана прежде всего необходимостью осуществления комплексного системного надзора в рассматриваемой сфере, обусловленного как сложностью выборного процесса, так и многообразием форм реализации прав его участников.

Бесспорна также и важность координации работы структурных подразделений аппарата прокуратуры, полномочия которых позволяют охватить прокурорским вниманием весь спектр общественных отношений, связанных с выборами. Качественный уровень такой координации, имеющей своим выражением правильность и своевременность выбора мер прокурорского реагирования, находится в непосредственной взаимосвязи с оперативностью пресечения правонарушений, а также успешной профилактикой их совершения.

Неоспорима актуальность оперативного получения и проверки информации о выявленных нарушениях закона, предпосылках и причинах их совершения, к одним из источников которой следует отнести сведения правоохранительных и иных органов, задействованных в обеспечении законного проведения выборов.

В связи с этим особое значение приобрела рекомендуемая Генеральной прокуратурой практика формирования межведомственных групп под эгидой прокуратуры субъекта Федерации.

Примечательно, что в работе межведомственных групп на период выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ, наряду с представителями основных силовых ведомств Самарской области (прокуратура, следственное управление Следственного комитета при прокуратуре РФ, УВД области, управление МЧС России и ФСБ России по области), приняли участие сотрудники Поволжского управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия и Федеральной регистрационной службы, а также областной избирательной комиссии. В преддверии голосования прокуратурой области было налажено взаимодействие с Центром специальной связи и информации ФСО России по области.

Более того, представители прокуратуры приняли участие в заседании рабочих групп при правительстве области, селекторных совещаниях избиркома, где обсуждались состояние законности в рассматриваемой сфере и общая подготовленность к голосованию.

Межведомственные группы с привлечением к работе в них должностных лиц администраций муниципальных образований по указанию прокурора области созданы в прокуратурах районного звена. Работники горрайпрокуратур были ориентированы на незамедлительное информирование аппарата прокуратуры области о всех выявленных фактах нарушения закона.

При этом прокуроры городов и районов области, наряду с осуществлением надзора за исполнением федерального законодательства, акцентировали внимание на законности муниципального нормотворчества, соблюдении порядка опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления, касающихся подготовки, организации и проведения выборов.

Анализ работы межведомственных групп позволяет говорить о результативности их деятельности как в агитационный период, так и во время голосования, обусловленной правильной организацией и распределением обязанностей между ее участниками.

Во время избирательных кампаний участники групп проводили рабочие встречи с представителями органов государственной власти субъекта РФ, главным федеральным инспектором по области, ведущими политологами, представителями средств массовой информации.

В целях прогнозирования обстановки и эффективного предупреждения возможных нарушений закона перечисленные лица и участники межведомственной группы поддерживали постоянную оперативную связь, наладили информационный обмен.

Так, в порядке обмена информацией прокуратурой области в адрес Поволжского управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (Росохранкультуры) направлен список печатных изданий, распространяемых на территории Самарской области, в которых, по оперативным данным, готовилось размещение статей предвыборной тематики недостоверного содержания, в том числе с порочащими участников избирательных кампаний сведениями.

В ответ Росохранкультуры представило сведения о тех печатных изданиях, свидетельства о регистрации которых на момент начала предвыборной кампании аннулированы судом, что позволило своевременно ориентировать прокуроров районов на пресечение любых фактов незаконного распространения печатных СМИ.

По результатам проверок указанных прокуратурой изданий в суд направлены заявления об аннулировании свидетельств о регистрации трех из них, составлено два протокола по ст. 13.22 (нарушение порядка объявления выходных данных) и ст. 13.23 (нарушение порядка предоставления обязательного экземпляра документов, письменных уведомлений, уставов и договоров) КоАП. Деятельность остальных печатных СМИ по предложению прокуратуры постоянно контролировалась сотрудниками Росохранкультуры на протяжении выборов.

В рамках информативного обмена участников межведомственной группы прокуратура заблаговременно получала сведения о некоммерческих организациях, исключенных из ведомственного реестра Управления Федеральной регистрационной службы, а также об общественных объединениях, деятельность которых приостановлена в связи с допущением ими существенных нарушений федерального законодательства. Соответствующая информация незамедлительно направлялась прокурорам городов и районов для использования в надзорной работе.

Повышенное внимание участники межведомственной группы уделяли вопросам своевременного разрешения обращений граждан и юридических лиц, содержащих сведения о нарушениях законодательства о выборах.

Применительно к органам прокуратуры области обращения этой категории по указанию прокурора области при их поступлении маркировались особым штампом "Выборы", проведение проверок содержащейся в них информации о нарушениях закона лично контролировали руководители структурных подразделений, городских и районных прокуратур. Прокурору области еженедельно предоставлялся отчет о результатах проверок обращений.

В целях наиболее оперативного реагирования на нарушения прав граждан, недопущения роста социальной напряженности и дестабилизации избирательного процесса заместители прокурора Самарской области в период каждой из рассматриваемых избирательных кампаний выезжали в города и районы для приема граждан.

При этом жалобы, принятые на личных приемах, касались не только вопросов соблюдения выборного законодательства, но также и других социально значимых проблем: жилищного строительства, проблем вкладчиков, пенсионного и лекарственного обеспечения. Руководители прокуратуры области незамедлительно организовывали проверки обращений названных категорий с принятием конкретных мер к восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан, чтобы исключить возможность использования голосов заявителей названных категорий нечистоплотными политическими силами.

По указанию руководства работники прокуратуры области во время круглосуточного дежурства осуществляли постоянный мониторинг информации, распространяемой радио- и телевизионными средствами массовой информации, при наличии оснований организовывались проверки.

Кроме того, в день голосования и в предшествующий ему день работники прокуратур районов, аппарата прокуратуры области осуществляли дежурства, в период которых от граждан и общественных объединений также принимали обращения о нарушениях закона, осуществляли проверки.

Так, в день голосования на выборах депутатов Государственной Думы прокуратурой Самарского района г. Самары рассмотрено обращение М., из которого следовало, что в выданном ему на избирательном участке бюллетене вычеркнуты из списка региональной группы одной из политических партий реквизиты кандидата. По мнению заявителя, выданный бюллетень был недействительным.

Вместе с тем, как показала проверка, интересующий заявителя кандидат был исключен из списка региональной группы на основании распорядительных документов областного избиркома, а также решения Центральной избирательной комиссии РФ, т.е. в соответствии с требованиями законодательства.

Характерно, что количество обращений, доводы которых по результатам проверочных мероприятий прокуратуры нашли свое подтверждение, кратно уступает числу жалоб с неподтвердившимися доводами.

Так, в течение избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы и Президента РФ в органы прокуратуры Самарской области поступило 96 обращений, из которых признано обоснованными и удовлетворено - 5, отклонено - 17, по 13 - даны мотивированные разъяснения применения положений законодательства, 61 обращение направлено для проверок в иные органы в соответствии с их компетенцией.

Следует отметить, что при осуществлении функции прокурорского надзора в рассматриваемой сфере работники аппарата прокуратуры не ограничивались констатацией статистических данных о поступивших и рассмотренных обращениях, а проводили их постоянный мониторинг, включающий в себя анализ и классификацию поставленных заявителями доводов.

Такая методика позволила как получить четкое представление о наиболее распространенных отступлениях от требований закона, так и спрогнозировать возникновение аналогичных нарушений на последующий период, своевременно применять меры профилактического характера.

Данные мониторинга обращений, рассмотренных прокуратурой, свидетельствуют о том, что большинство из них связано с вопросами нарушения законодательства о выборах в части регламентации проведения агитационных мероприятий.

Так, в октябре 2007 г. в прокуратуру Кировского района г. Самары поступило коллективное обращение жителей района о проведении незаконной агитации неустановленными лицами, выразившейся в расклейке листовок в поддержку одной из политических партий на фонарных столбах, т.е. вне мест, где размещение подобных материалов разрешено.

Проверкой прокуратуры с привлечением к участию в ней поднадзорного отдела внутренних дел были установлены личности граждан, занимавшихся расклейкой листовок. В отношении правонарушителей возбуждены дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 5.12 КоАП, по результатам рассмотрения которых мировым судом вынесены постановления о привлечении к ответственности с наложением взыскания в виде штрафов.

Накануне выборов Президента РФ прокуратурой проверено обращение К., сообщившего о возможных, как считал заявитель, призывах в день голосования со стороны инициативных групп явиться на избирательные участки, что было истолковано автором обращения как проведение незаконных агитационных мероприятий.

Заявителю разъяснены положения ст. 56 ФЗ от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации", регламентирующей требования к порядку проведения предвыборных мероприятий, а также сообщено о том, что акции, связанные с призывами принять участие в голосовании, не могут рассматриваться в качестве агитации.

Сведения, полученные благодаря мониторингу обращений, позволили выявить тенденцию к возможному проявлению нарушений законодательства о наружной рекламе, которая могла быть использована в политических целях, что послужило основанием для инициирования соответствующей проверки накануне избирательных кампаний.

Выявленные прокурорами отступления от закона сводились здесь главным образом к размещению наружной рекламы (баннеров, стендов, щитов и т.д.) в наиболее посещаемых гражданами местах - на остановках общественного транспорта, вблизи торговых центров и учреждений культуры - без разрешения органов местного самоуправления, а также собственников зданий и сооружений.

По фактам выявленных нарушений прокуроры городов и районов вынесли 44 постановления о возбуждении дел об административных правонарушениях по ст. 14.3 (нарушение законодательства о рекламе) КоАП, внесли 93 представления, в суд направили 5 заявлений о сносе самовольно возведенных рекламных конструкций.

Своевременность проведения проверки позволила пресечь допущение значительного числа аналогичных нарушений в агитационный период и дни голосования.

Неотъемлемой и завершающей частью мониторинга обращений стала практика размещения публикаций о результатах рассмотрения наиболее актуальных из них с обязательным указанием принятых мер прокурорского реагирования в средствах массовой информации, а также на официальном сайте прокуратуры области, что призвано способствовать укреплению правосознания населения.

Несмотря на наличие определенных положительных моментов в организации и осуществлении прокурорской деятельности, выразившихся прежде всего в пресечении большинства существенных правонарушений, приходится констатировать наличие определенных сложностей в создавшейся надзорной практике.

Так, проблемы возникали при пресечении прокурорами фактов незаконной агитации (распространении агитационных материалов) неустановленными лицами.

Деятельность по установлению этих лиц и привлечению их к установленной законом ответственности, включая уголовную, силами прокуратур и поднадзорных им органов правопорядка не всегда эффективна, что обусловлено достаточно высоким уровнем подготовленности правонарушителей, в том числе и технической, наличием у них типографской и копировальной техники, использованием автотранспорта, средств мобильной связи, групповой поддержки, распределением ролей в совершении неправомерных действий.

Кроме того, отмечается недостаточный опыт осуществления надзора за исполнением избирательного законодательства работников прокуратур. К причинам этого следует отнести непродолжительный стаж работы (менее одного года) помощников прокуроров, что вызвано кадровой динамикой. Нельзя не принимать во внимание и специфику этого законодательства, а также нерегулярность соответствующих проверок, организуемых лишь в период предвыборной кампании и непосредственно выборов.

В свете сказанного особое значение приобретает работа по повышению профессионального уровня оперативных сотрудников. Она не должна ограничиваться такими традиционными формами, как направление на места информационных писем и методических рекомендаций.

В период агитационной кампании по выборам депутатов Государственной Думы по инициативе прокурора области организовано проведение тематического семинара, на котором оперативным работникам городских и районных прокуратур, задействованным в осуществлении рассматриваемого вида надзора, была дана возможность задать интересующие их вопросы представителям всех правоохранных и контролирующих органов области, а также получить необходимые разъяснения от кураторов аппарата прокуратуры. Аналогичное семинарское занятие проведено также в период выборов Президента РФ.

Представляется, что практика подобных обучающих занятий должна найти эффективное применение при реализации надзорных полномочий по иным направлениям, требующим комплексного взаимодействия прокуратуры с соответствующими полномочными органами.