Мудрый Юрист

Нарушение государственными органами порядка привлечения к административной ответственности - основная причина отмены арбитражными судами постановлений о привлечении к административной ответственности

Клыкова В.Н., помощник председателя 17-го судебного состава Арбитражного суда города Москвы.

За последние годы число заявлений об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, поступающих в арбитражные суды, постоянно увеличивается, о чем свидетельствуют данные статистической отчетности арбитражных судов.

Так, в Арбитражный суд города Москвы в 2005 г. поступило 1671 заявление, в 2006 г. - 2076 заявлений, в 2007 г. - 2957 заявлений, в первом полугодии 2008 г. - 1842 заявления.

Вместе с тем увеличивается и число дел по указанной категории споров, требования по которым удовлетворены арбитражными судами. По данным статистической отчетности Арбитражного суда города Москвы, в 2005 г. судом были удовлетворены требования по 891 заявлению из 1671 поступившего заявления, в 2006 г. - 1116 из 2076 поступивших, в 2007 г. - 1912 из 2957 поступивших, в первом полугодии 2008 г. - 1268 из 1842 поступивших.

Анализ решений, вынесенных Арбитражным судом города Москвы по делам об оспаривании постановлений государственных органов о привлечении к административной ответственности, свидетельствует о том, что приблизительно в 70% случаев, удовлетворяя требования заявителей, арбитражный суд в мотивировочной части решения указывает на нарушение государственным органом порядка привлечения к административной ответственности, установленного Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), по причине того, что руководитель или полномочный представитель привлекаемого лица при составлении протокола об административном правонарушении не присутствовал, извещения о дате, месте, времени рассмотрения административного дела заявитель не получал. Составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение дела об административном правонарушении проходили в отсутствие представителя привлекаемого лица. Учитывая изложенное, заявитель был лишен предоставленных ему ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ гарантий защиты, поскольку не может квалифицированно возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также воспользоваться помощью защитника.

Согласно ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, которые установлены законом.

Защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, осуществляет его законный представитель.

В соответствии со ст. 26.3 КоАП РФ при производстве по делу об административном правонарушении необходимо получение объяснений законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется административное производство.

Частью 1 ст. 25.1 КоАП РФ установлено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами.

В соответствии с ч. 2 ст. 25.1 и ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Законным представителем юридического лица в соответствии со ст. 25.4 КоАП РФ является его руководитель, а также лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Тем не менее в большинстве случаев административные органы составляют протоколы об административных правонарушениях и рассматривают административные дела в отсутствие представителей лиц, привлекаемых к административной ответственности. Доказательства, которые с достоверностью подтвердили бы направление извещения о вызове представителя на составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение административного дела, как правило, в материалах административного дела отсутствуют и ответчиком в судебное заседание не представляются.

Так, арбитражный суд, удовлетворяя требования ЗАО об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, указал на то, что, согласно представленным материалам дела об административном правонарушении, в составлении протокола законный представитель ЗАО участия не принимал. Доказательств, с достоверностью подтверждающих направление извещения ЗАО о вызове представителя на составление протокола об административном правонарушении, в материалах дела не имеется и ответчиком не представлено. Факсограмма, направленная на имя руководителя ЗАО по телефону, находящаяся в материалах административного дела, таким доказательством не является, поскольку указанная факсограмма была принята секретарем Д., не являющимся руководителем ЗАО. Доказательств, подтверждающих полномочия Д. действовать от имени ЗАО, ответчиком не представлено.

Составление протоколов об административном правонарушении и рассмотрение административных дел зачастую происходит в присутствии лиц, не являющихся в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации законными представителя привлекаемого лица.

Так, арбитражный суд, удовлетворяя требования ООО об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, указал на то, что, как следует из протокола об административном правонарушении, он был составлен в присутствии Г. - исполняющего обязанности директора ООО.

Г. не признается законным представителем Общества, поскольку Г. руководителем ООО не является, доверенности или иного документа, подтверждающего полномочия Г. действовать от имени ООО, в материалах дела не имеется и ответчиком не представлено.

Государственные органы также не учитывают то, что факт явки представителя, не обладающего необходимыми полномочиями, для участия в составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении административного дела не свидетельствует о надлежащем своевременном извещении привлекаемого лица о месте, времени составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения административного дела.

Кроме того, нарушением процедуры привлечения к административной ответственности является составление административным органом протокола об административном правонарушении и рассмотрение административного дела с участием представителя организации при наличии у него общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию его в конкретном административном деле, что само по себе доказательством надлежащего извещения привлекаемого лица не является, поскольку, согласно п. 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 июля 2007 г. N 46 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола об административном правонарушении может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле.

Так, арбитражный суд, удовлетворяя требования ООО об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности, указал на то, что, как следует из протокола об административном правонарушении, он был составлен в присутствии представителя ООО Л., действующего от имени общества на основании доверенности.

Л. не признается законным представителем Общества, поскольку, согласно доверенности, указанный представитель имеет следующие полномочия: в соответствии со ст. 25.1, 25.4, 25.5 КоАП РФ представлять интересы ООО в Объединении административно-технических инспекций г. Москвы при производстве по делам об административных правонарушениях с правом подписи и получения документов. Судом установлено, что доверенность на Л. не подтверждает право названного лица быть законным представителем Общества в административных органах, в том числе участвовать в качестве представителя при составлении протокола об административном правонарушении и присутствовать при рассмотрении данного административного дела.

В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется с участием законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Законному представителю разъясняются права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, предоставляется возможность ознакомиться с протоколом, представить свои замечания по содержанию протокола.

Пунктом 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 марта 2003 г. N 2 установлено, что нарушение положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, может являться основанием для отмены оспариваемого постановления.

Согласно п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

В соответствии с ч. 2 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Таким образом, составление протокола об административном правонарушении без участия законного представителя привлекаемого лица, не извещенного надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, нарушает его права и является основанием для признания постановления о привлечении к административной ответственности незаконным, поскольку существенное нарушение процедуры наложения административного взыскания свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к административной ответственности, административное правонарушение. Указанные процессуальные нарушения являются существенными, так как не позволяют всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Возможность устранения этих недостатков отсутствует.