Мудрый Юрист

Основание возникновения жилищного правоотношения по найму специализированных жилых помещений: договор или решение уполномоченных лиц?

Шипунова Е., адвокат, аспирант кафедры гражданского и семейного права МГЮА.

В настоящее время вопрос об основании возникновения жилищного правоотношения по найму специализированных жилых помещений является одним из дискуссионных в науке жилищного права. Ранее была достаточно распространенной теория об ордере как основании возникновения указанного жилищного правоотношения. Однако в настоящее время произошли существенные изменения в жилищном законодательстве.

ДИСКУССИИ В НАУКЕ ЖИЛИЩНОГО ПРАВА

Для того чтобы правоотношение по найму специализированного жилого помещения возникло, необходимо наличие определенных оснований. При этом вокруг оснований возникновения любого гражданско-правового отношения разворачивались бурные дискуссии, итогом которых стало признание юридических фактов или определенной их совокупности (юридических составов) в качестве оснований возникновения правоотношения. Данное положение справедливо и неоднократно было подчеркнуто многими учеными, в частности, О.С. Иоффе, О.А. Красавчиковым, Р.О. Халфиной, Б.М. Гонгало, В.Б. Исаковым, В.С. Емом <1>.

<1> Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1949. С. 158; Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М.: Государственное издательство юрид. лит-ры, 1958. С. 5, 53; Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории хозяйственного права. М.: Статут, 2000. С. 622, 626; Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит., 1974. С. 296; Гонгало Б.М. Основания изменения жилищных правоотношений: Дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1984. С. 61; Исаков В.Б. Проблемы теории юридических фактов: Дис. ... докт. юрид. наук. Свердловск, 1985. С. 28; Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов (автор главы - В.С. Ем). М.: Изд-во БЕК, 2000. С. 90; Гражданское право: Учебник / Под ред. С.П. Гришаева (автор главы - С.П. Гришаев). М.: Юристъ, 2001. С. 18; Грудцына Л.Ю. Жилищные правоотношения: теоретический аспект и современные тенденции // Законодательство и экономика. М., 2005. N 7. С. 88; Филиппова Е. Современные тенденции развития жилищных правоотношений // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. М., 2006. N 101. С. 163; Филиппова Е.С. Жилищное право. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007. С. 77; Гришаев С.П. Жилищное право: Повторительный курс в вопросах и ответах. М.: Норма, 2007. С. 16; Толстой Ю.К. Жилищное право. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2007. С. 158.

В науке жилищного права много разногласий среди ученых вызвала проблема четкого определения конкретных юридических фактов, служащих основанием возникновения жилищного правоотношения. Особенно широко развернулась дискуссия об основаниях возникновения жилищного правоотношения в советский период развития жилищного законодательства.

Так, С.И. Аскназий первоначально определял в качестве такого основания административный акт (ордер) <2>.

<2> Аскназий С.И. Советское жилищное право. М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР, 1940. С. 62 (проф. С.И. Аскназий позднее изменил свою позицию).

Другие исследователи (в частности, Г.И. Петрищева, М.Г. Гуревич, В.Ф. Маслов, Ю.Г. Басин, Т.П. Базова, Е. Филиппова и другие, а позже - и сам С.И. Аскназий) к основаниям возникновения жилищного правоотношения относили ордер и договор <3>. Например, Ю.Г. Басин в обосновании данной позиции ссылался на то, что "отношения по распределению квартир (предоставлению жилья) не могут быть признаны подлинно товарными отношениями, значение экономического регулятора стоимости (проявляющего свое действие через договор) в распределении жилых помещений исчезает. Соотношение административного акта и договора заключается в том, что первый юридический акт управомочивает гражданина на вселение в квартиру, второй - определяет (уточняет) права и обязанности" <4>. В.Н. Литовкин подчеркивал, что "договор служит юридической гарантией устойчивости жилищных прав проживающих. Выселение из жилого помещения возможно лишь как следствие расторжения договора" <5>.

<3> Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. Жилищное право. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1956. С. 117; Петрищева Г.И. Основания возникновения и изменения жилищных правоотношений в государственном жилищном фонде: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1959. С. 8 - 9; Гуревич М.Г. Основания возникновения жилищных правоотношений // Ученые записки. Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 1961. С. 176 - 177; Маслов В.Ф. Защита жилищных прав граждан. Харьков: Изд-во Харьк. ун-та, 1970. С. 40, 196; Воронина Н.П. Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик о правовом режиме общежитий // Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: УрГУ, 1981. С. 104 - 105; Базова Т.П. Некоторые вопросы возникновения, изменения и прекращения жилищных правоотношений // Проблемы социалистической законности. Республиканский междуведомственный научный сборник. Харьков: Вища шк.; Изд-во при Харьк. ун-те, 1986. С. 140; Филиппова Е. Современные тенденции развития жилищных правоотношений // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. М., 2006. N 101. С. 166; Филиппова Е.С. Жилищное право. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2007. С. 83.
<4> Басин Ю.Г. Указ. соч. С. 29 - 30, 33, 35.
<5> Литовкин В.Н. Указ. соч. С. 102.

Далее дискуссия об основаниях возникновения жилищного правоотношения начала развиваться по пути увеличения количества юридических фактов - оснований возникновения жилищного правоотношения <6>. В частности, Р.А. Ханнанов помимо ордера и договора выделял еще и вселение, обоснованно полагая, что, когда письменная форма договора найма не соблюдена, вселение как юридический факт приобретает особое значение <7>.

<6> Ханнанов Р.А. Основания возникновения советских жилищных правоотношений. Свердловск, 1971. С. 13; Герасимова Л.П. Жилищное право. Краткий курс. СПб.: Питер, 2005. С. 93.
<7> Ханнанов Р.А. Основания возникновения советских жилищных правоотношений. Свердловск, 1971. С. 13 - 14.

Несмотря на различные позиции по поводу оснований возникновения жилищного правоотношения, тем не менее большинство ученых не рассматривали решение о предоставлении жилого помещения в качестве такого основания, отмечая лишь, что "на основании решения о предоставлении жилого помещения гражданину выдается ордер" <8>. В частности, И.С. Вишневская аргументировала это тем, что "конституционное право на жилище может считаться реализованным, когда у гражданина возникает субъективное право пользования конкретным жилым помещением. Именно тогда следует считать процесс формирования этого права завершенным. В доме государственного и общественного жилищного фонда момент завершения этого процесса может быть отнесен к моменту заключения договора найма жилого помещения" <9>. В.Н. Литовкин подчеркивал, что "исполком, выдавший ордер, не вправе предлагать жилищно-эксплуатационной организации отказывать ордеродержателям в заключении договора найма, даже если орган, распределяющий жилую площадь, решил отменить ранее принятое решение о предоставлении жилого помещения" <10>.

<8> Вишневская И.С. Советское жилищное право. Изд-во Ростовского университета, 1986. С. 25.
<9> Вишневская И.С. Советское жилищное право. Изд-во Ростовского университета, 1986. С. 26.
<10> Литовкин В.Н. Указ. соч. С. 101.

Более того, самому решению в науке жилищного права, его юридической природе уделено не так много внимания. Так, И.Б. Марткович писал о том, что "правомочие распоряжения жилыми помещениями (предоставления их в пользование граждан) осуществляется в применении к государственному жилищному фонду - местными Советами народных депутатов в лице их исполнительных комитетов и теми предприятиями, учреждениями, организациями, в ведении которых находится ведомственный жилищный фонд, в лице их администрации, принимающей соответствующие решения". Таким образом, И.Б. Марткович определял решение как правомочие распоряжения собственника, отмечая, что "жилищно-эксплуатационная организация, на балансе которой находятся жилые дома и которой как юридическому лицу принадлежит право оперативного управления домами, не обладает правомочием распоряжения жилыми домами в этих домах, хотя она и выступает в качестве их наймодателя" <11>.

<11> Марткович И.Б. Жилищное право: закон и практика. М.: Юрид. лит., 1990. С. 45.

Кроме того, ряд ученых высказываются относительно решения о предоставлении жилого помещения при исследовании правоотношения по социальному найму. Так, А.П. Сергеев заключает, что "решение о предоставлении жилого помещения является основанием для заключения договора социального найма в срок, установленный данным решением. Таким образом, законодатель отказался от такого понятия, как "ордер на жилое помещение" <12>. П.В. Крашенинников отмечает, что "на основании решения органа местного самоуправления заключается договор социального найма жилого помещения" <13>. С.Л. Филимонов, Г.Ф. Шешко подчеркивают, что "по-существу ордер являлся промежуточным звеном между решением о предоставлении жилого помещения и заключением договора социального найма жилого помещения" <14>. Ю.П. Свит заключает, что "отношения по принятию решения о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма гражданам являются административными, носят организационный характер" <15>. М.Ю. Тихомиров отмечает, что "основанием для заключения договора является административный акт - решение о предоставлении жилого помещения" <16>.

<12> Сергеев А.П. Жилищное право: Учеб. М.: КНОРУС, 2006. С. 72.
<13> Крашенинников П.В. Жилищное право. М.: Статут, 2005. С. 85.
<14> Филимонов С.Л., Шешко Г.Ф. Комментарий к новому Жилищному кодексу РФ. М.: МЦФЭР, 2005. С. 206.
<15> Свит Ю.П. Жилищное право: Учеб. пособие / Отв. ред. В.П. Мозолин. М.: Юристъ, 2005. С. 140.
<16> Тихомиров М.Ю. Социальное жилье для нуждающихся в жилых помещениях граждан (по новому Жилищному кодексу Российской Федерации). М.: Изд. М.Ю. Тихомирова, 2005. С. 25.

В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ

Представляется, что изложенные выше подходы применяются и при анализе проблемы соотношения договора найма специализированного жилого помещения как правообразующего юридического факта и решения о предоставлении специализированного жилого помещения. С одной стороны, решение представляет собой распоряжение собственником принадлежащим ему специализированным жилым помещением: на основе решения конкретному гражданину предоставляется определенное жилое помещение. С другой стороны, нельзя отрицать то, что данные решения оформляются актами исполнительных органов и носят административный характер, являются обязательными для исполнения лицами, во владении которых находятся специализированные жилые помещения. Таким образом, можно отметить определенную двойственность решения о предоставлении специализированного жилого помещения по юридическому содержанию и правовой форме.

Некоторые ученые, в частности Г.Ф. Шешко, Ю.К. Толстой, обосновывают идею о том, что основаниями для предоставления жилых помещений являются решение о предоставлении специализированного жилого помещения и сам договор найма специализированного жилого помещения <17>. Однако исследователи пишут именно об основаниях предоставления жилых помещений, которые, безусловно, не тождественны основаниям возникновения жилищного правоотношения.

<17> Шешко Г.Ф. Жилые помещения специализированного жилищного фонда. Предоставление, пользование, выселение // Жилищное право. 2006. N 1. С. 22; Толстой Ю.К. Жилищное право. М.: ТК "Велби", Изд-во "Проспект", 2007. С. 50.

Кроме того, решение о предоставлении специализированного жилого помещения является выражением воли собственника на заключение договора, так же как и гражданин должен предварительно для заключения договора обратиться с соответствующим заявлением о предоставлении жилого помещения к собственнику или уполномоченному им лицу. Наличие или отсутствие решения, безусловно, влияет на возникновение жилищного правоотношения, но не непосредственно, а опосредованно, являясь основанием для предоставления специализированного жилого помещения, о чем специально упоминает ЖК РФ. Само жилищное правоотношение имеет договорную природу, которая обеспечивает юридическое равенство в правовом положении нанимателя и наймодателя. Соответственно, решение не следует рассматривать в качестве юридического факта, непосредственно влекущего за собой возникновение прав и обязанностей сторон, входящих в содержание жилищного правоотношения.

Следует отметить, что при заключении договора найма жилого помещения, который регламентируется главой 35 ГК РФ, также необходимо решение собственника о предоставлении жилого помещения (как необходимо выражение воли собственника любого имущества на распоряжение принадлежащим ему имуществом). Так, ч. 1 ст. 671 ГК РФ устанавливает, что по договору найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения или управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во владение и пользование для проживания в нем. Однако специального упоминания о наличии такого решения собственника в ГК РФ нет, оно презюмируется.

Только в ЖК РФ закреплено требование о наличии соответствующего решения собственника, принятого в пределах очерченных Жилищным кодексом параметров. Данное требование обусловливается особым субъектом (собственник - государство и муниципальные образования) и спецификой жилищного фонда, из которого предоставляются специализированные жилые помещения - государственного или муниципального жилищного фонда.

ФУНКЦИИ РЕШЕНИЯ

Важно то, что наймодателем в договоре найма специализированного жилого помещения является не сам собственник специализированных жилых помещений, а уполномоченные им лица. Представляется, что в данной ситуации, в том числе и с целью избежания злоупотреблений со стороны уполномоченных лиц - несобственников, требуются решения собственников о предоставлении конкретных специализированных жилых помещений, с помощью которых собственник распоряжается принадлежащими ему жилыми помещениями. Данные решения также способствуют контролю собственника за использованием специализированных жилых помещений по назначению и соблюдением владельцами условий заключения договоров найма специализированных жилых помещений.

Поскольку уполномоченные собственником лица - наймодатели не вправе самостоятельно распоряжаться специализированными жилыми помещениями, решения необходимы наймодателям для того, чтобы они могли заключить договор найма в отношении конкретного жилого помещения с конкретным лицом. В то же время решения являются определенными гарантиями прав нанимателей, поскольку обязывают уполномоченных собственником лиц заключить договоры найма с гражданами-нанимателями, указанными в решениях.

Кроме того, в случае отсутствия жилых помещений у будущего наймодателя, решение необходимо также и для выделения конкретного жилого помещения из специализированного жилищного фонда с целью его последующей передачи будущему наймодателю. Так, (относительно недавно, после принятия ЖК РФ) после подписания префектами г. Москвы распоряжений (т.е. решений о предоставлении специализированных жилых помещений) Департаментом жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы служебные жилые помещения предоставлялись работодателям для последующей передачи работникам по договору.

ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ В СЛУЧАЕ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ

Необходимо отметить, что законодатель прямо не определяет правовые последствия, возникающие в случае признания решения недействительным. В юридической литературе данный вопрос практически не исследовался <18>. В советский период развития жилищного законодательства были установлены последствия признания ордера недействительным. Однако, учитывая изложенные мнения ученых, в том числе и относительно различий между решением о предоставлении жилого помещения и ордером, необходимо констатировать, что недействительность решения не повлечет за собой те последствия, которые ранее были установлены законом в случае признания ордера недействительным.

<18> Жилищное право: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция" / Под ред. проф. И.А. Еремичева, проф. П.В. Алексия. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право. 2007; Корнеева И.Л. Жилищное право Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 2006; Покровская А.Ю. Жилищное законодательство в России сегодня. СПб.: ИГ "Весь", 2005; Свит Ю.П. Договор найма специализированного жилого помещения // Жилищное право. 2005. N 3.

Представляется, что в правоприменительной практике решение о предоставлении специализированного жилого помещения может быть оспорено по различным основаниям, к которым можно отнести, в частности, несоблюдение требований, предъявляемых к форме и порядку принятия указанного решения, а также отсутствие необходимых юридических фактов, без которых не может быть заключен и сам договор найма специализированного жилого помещения (предоставление не соответствующих действительности сведений о заключении трудового договора или назначении на должность, наличие иных жилых помещений у нанимателя в данном населенном пункте, предоставление жилых помещений гражданам, которые не отнесены законом к категориям граждан, имеющих право на получение специализированного жилого помещения, и т.д.).

Учитывая, что законодатель в ч. 1 ст. 99 ЖК РФ определяет решение как основание для предоставления специализированного жилого помещения, а также то, что решение представляет собой распоряжение собственником принадлежащим ему имуществом, следует заключить, что признание недействительным решения равнозначно признанию отсутствия волеизъявления собственника на предоставление специализированного жилого помещения и заключение договора найма с конкретным гражданином. Следовательно, в данной ситуации договор найма, заключенный между управомоченным собственником лицом и гражданином, может быть признан недействительным.

Подводя итог сказанному, необходимо еще раз подчеркнуть, что решение о предоставлении специализированного жилого помещения является именно необходимым основанием для заключения договора, но не служит непосредственным основанием для возникновения жилищного правоотношения. Именно в данном ключе и следует толковать положения ч. 1 ст. 99 ЖК РФ, устанавливающей, что специализированные жилые помещения предоставляются на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений, за исключением жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан, которые предоставляются по договорам безвозмездного пользования.

ДОГОВОР - ЕДИНСТВЕННЫЙ ПРАВООБРАЗУЮЩИЙ ФАКТ

Еще в рамках дискуссии советского периода А.И. Пергаментом, Ю.Г. Васиным, М.В. Иванчуком, а позднее и Н.В. Белоусовым, А.И. Емельяновой, А.Ю. Покровской, Э.В. Гурбановой, Н.Л. Ледовских была разработана теория, определяющая договор найма в качестве единственного и необходимого основания возникновения жилищного правоотношения <19>.

<19> Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. (автор главы - А.И. Пергамент) // Жилищное право. М.: Гос. изд-во юрид. лит-ры, 1956. С. 206; Басин Ю.Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 24; Иванчук М.В. Право на служебное жилое помещение: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1982. С. 9; Белоусов Н.В., Емельянова А.И. Использование жилых помещений, предоставленных органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, в хозяйственное ведение и оперативное управление из государственного и муниципального жилищных фондов // Российский военно-правовой сборник: Актуальные вопросы жилищного обеспечения военнослужащих. 2005. С. 120; Покровская А.Ю. Жилищное законодательство в России сегодня. СПб.: ИГ "Весь", 2005. С. 105; Гурбанова Э.В. Особенности обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями // Военно-юридический журнал. 2006. N 6. С. 12; Ледовских Н.Л. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (поглавный). М.: Изд-во "Эксмо", 2006. С. 237.

При этом М.Г. Гуревич справедливо заключал, что "отсутствие договоров или формальное отношение к ним отрицательно сказывается на устойчивости жилищных отношений, не способствует сохранению жилищного фонда, улучшению жилищных условий трудящихся" <20>. Е.А. Максимкина, Е.Ю. Бакирова, не достигая единства в определении юридических фактов - оснований движения жилищного правоотношения, тем не менее обоснованно сходятся во мнении, что договор найма является безусловным и необходимым основанием возникновения жилищного правоотношения <21>.

<20> Гуревич М.Г. Основания возникновения жилищных правоотношений // Ученые записки. Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 1961. С. 185.
<21> Максимкина Е.А. Изменение жилищных отношений в связи с принятием нового Жилищного кодекса // Право и политика. 2005. N 8(68). С. 146; Бакирова Е.Ю. Юридические факты в современном жилищном праве. М.: Изд-во "Прометей"; МПГУ, 2006. С. 109.

В настоящее время в ст. 100 ЖК РФ законодатель прямо устанавливает в качестве основания возникновения правоотношения именно договор найма специализированного жилого помещения.

При этом наличие юридических особенностей, свойственных правоотношению по найму специализированного жилого помещения, не умаляет его договорной природы и того, что жилое помещение предоставляется именно по договору, что, в свою очередь, способствует обеспечению юридического равенства в правовом положении сторон и защите прав нанимателей, правовой определенности, информированности сторон о своих правах и обязанностях.

Таким образом, учитывая изложенные концепции об основаниях возникновения жилищного правоотношения, а также предписания законодателя, можно заключить, что конкретное жилищное правоотношение по найму специализированного жилого помещения возникает с момента заключения договора найма специализированного жилого помещения. Иными словами, договор найма специализированного жилого помещения и есть то непосредственное основание возникновения правоотношения по найму специализированного жилого помещения.