Мудрый Юрист

К вопросу о государственно-правовой природе института полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах

Черкасов К.В., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского филиала Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, доцент, кандидат юридических наук.

Статья посвящена исследованию государственно-правовой природы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. На основе анализа содержания и практики реализации полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах принадлежащих им основных функций и прав автор приходит к выводу, что сущность института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах определена местом Президента России в системе разделения властей, его статусом, значением и положением в иерархии органов публичного управления.

The article is devoted research of the state-right nature of institute of plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in federal districts. On the basis of the analysis of the maintenance and practice of realization by plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in federal districts of basic functions belonging to them and the rights the author comes to a conclusion that the essence of institute of plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in federal districts is defined by a place of the President of Russia in system of division of the authorities, its status, value and position in hierarchy of bodies of public management <*>.

<*> Cherkasov K.V. On the question of state-law nature of the institute of plenipotentiary representatives of the President of the RF in federal districts.

Напомним, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с посл. изм. и доп.) <1> в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

<1> СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

Содержание и практика реализации полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах принадлежащих им основных функций и прав, направленных на достижение поставленных перед ними задач, позволяет рассматривать их в качестве основных институциональных звеньев института федерального присутствия. Роль и значение полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах возрастает в особых, чрезвычайных ситуациях. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, по сути, выступает инструментом антикризисного управления, звеном института федерального вмешательства. Как верно подмечают некоторые авторы, в стабильные периоды он является механизмом контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации; в кризисные периоды - "нервом" административной машины, инструментом проведения директив Президента России в субъектах Российской Федерации <2>.

<2> См.: Багба А.И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 140; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 62; Лексин В. Феномен "федерального присутствия" в политической культуре России // Федерализм. 2005. N 4. С. 13 - 16; Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм. 2002. N 3. С. 172; Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 239 - 240.

Этому способствует некоторая неопределенность правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, что позволяет главе государства наделить их в установленное время и в необходимый момент "скрытыми" полномочиями, проистекающими из "явных" и "подразумеваемых" полномочий Президента России. Не все функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах подвергаются общественной огласке, обнародованию. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах - институт скрытых полномочий. Данное обстоятельство стало основой значительной "мобильности" и "подвижности" компетенции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Отсюда и противоречия между их правовым статусом, с одной стороны, и фактическим положением в системе государственного аппарата России, с другой стороны, сегодня являются весьма значительными <3>.

<3> См.: Гончаров В.В. Роль и место Государственного совета Российской Федерации и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в координации системы исполнительной власти в стране и преодолении центробежных политических тенденций // Юридический мир. 2008. N 3. С. 18; Красных О.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 117 - 118; Муравьев А.А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Журнал российского права. 2003. N 8. С. 14 - 15.

Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах сегодня формально не обладают административной властью. Вместе с тем их полномочия носят публичный характер, они могут обнаружить нарушение, потребовать их устранения, но самостоятельно не вправе применить меры ответственности. Лишь служащие их аппаратов (за исключением заместителей и помощников) находятся в прямом административном подчинении полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Однако на практике для разрешения возникающих проблем они могут обратиться к главе государства, который вправе будет в этом случае принять соответствующий нормативно-правовой либо индивидуальный акт, тем самым отчасти косвенно выразив волю и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Поэтому даже при отсутствии административного подчинения на практике вряд ли какое должностное лицо регионального или муниципального уровня откажется от реализации позиций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Кроме того, в ряде ведомственных нормативных актов нередко фиксируется обязанность федеральных органов исполнительной власти и их территориальных структур не только реагировать на обращения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов, но в некоторых из них "ставить на контроль" и следовать в своей дальнейшей деятельности содержащимся в данных обращениях "предписаниям" и даже осуществлять поручения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, руководствоваться ими <4>.

<4> См., например: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. N 278 "Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. N 11; Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 6 ноября 2007 г. N 98н "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 23.

Применительно к компетенции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах можно говорить о властности, не тождественной подчиненности. Полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах распространяются на независимые от них органы публичной власти, что определяет разнообразие в методах осуществления принадлежащих им функций в управленческой сфере. Усматривать же проявление государственно-властных полномочий лишь только при взаимоотношениях неравных, подчиненных сторон - значит в определенной степени сузить сферу управленческой деятельности и административно-правовых отношений. Полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах обладают основными признаками межотраслевого администрирования <5>. Об этом, в частности, свидетельствуют осуществляемые ими функции организации контроля, а также обеспечения координации (взаимодействия).

<5> См.: Азарнина И.В. Системное взаимодействие полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с государственными органами исполнительной власти // Власть и управление на Востоке России. 2006. N 1. С. 35; Вагин И.С. Роль полномочных представителей Президента РФ в обеспечении единства системы государственного управления // Право и государство. Теория и практика. 2004. N 1. С. 58 - 61; Макарова Т.Б. К вопросу о правовом статусе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации межотраслевой компетенции // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 1. С. 8 - 9; Пронина В.С. Центральные органы управления народным хозяйством. М., 1971. С. 123.

Многие функции и права полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах дублируют функции и права Правительства России, прокуратуры, а отчасти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи некоторые авторы утверждают, что функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах носят "дополнительный" характер, их единственной "чистой" функцией является мониторинг ситуации на местах и подготовка в этой связи регулярных докладов главе государства <6>. Действительно, это имеет место быть. Так, например, правом внесения главе государства предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина наделены одновременно и полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, и Правительство России. С правовой точки зрения это обусловлено тем, что полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах обеспечивают реализацию компетенции Президента России на местах в области обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. С политико-организационной точки зрения подобное дублирование стало результатом неэффективной работы указанных органов, а также по-прежнему низкой исполнительской дисциплины <7>.

<6> См.: Медведев В.Н. Система исполнительной власти Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 120; Полуян Л. Каким путем идти к эффективному государству // Федерализм. 2002. N 1. С. 112 - 113; Семенов А.В. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе (вопросы теории и конституционно-правового регулирования): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 120 - 121, 124; Чернов С.Н. Правовые проблемы теории и практики конституционного регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 43 - 44.
<7> См.: Неверов А.Я. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти и механизме государства // Теоретические аспекты и правоприменительная практика российского законодательства [Текст]: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Ред. кол.: С.Г. Емельянов [и др.]. Курск, 2007. С. 203 - 204; Некоторые итоги работы Контрольного управления Президента Российской Федерации за первое полугодие 2005 г. // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 2005. N 9. С. 3 - 8.

Вместе с тем функции и права полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах обладают и определенной особенностью - в отличие от иных указанных органов, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах привносят в их содержание значимую политическую составляющую. Большая часть их функций обладает политической направленностью, что свидетельствует о по-прежнему весомой ее составляющей в сущности исследуемого института. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах не являются сугубо "исполнительскими" государственными органами, характеризуются чертами "политических исполнителей". Данное обстоятельство позволяет утверждать о нецелесообразности разработки административных регламентов их деятельности. В противном случае они будут серьезно ограничены в реализации принадлежащих им полномочий. В конечном итоге это приведет к ограничению полномочий Президента России как центральной фигуры политической системы Российской Федерации. Кроме того, анализ практики реализации схожих функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и иных государственных органов свидетельствует и об их определенном расхождении.

Относительно дублирования части функций Администрации Президента России, Совета Безопасности Российской Федерации, то это закономерно и оправданно в силу того, что полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппараты фактически являются их структурным продолжением на территориальном и межрегиональном уровнях, "филиалами" Администрации Президента России и Совета Безопасности Российской Федерации на местах. При этом основная цель существования как Администрации Президента России, Совета Безопасности Российской Федерации, так и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах одна и состоит в обеспечении реализации полномочий главы государства, но на разных уровнях и отчасти направлениях публичного управления.

Важно отметить, одни функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах носят обобщенный характер, а другие - более предметный. Именно функции, имеющие широкие формулировки, и содержат потенциал их "скрытых" полномочий, а также возможность для дальнейшего развития рассматриваемого института как государственно-правового явления. Но в то же время такие функции вызывают некоторые проблемы, так как затрудняют определение реального правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также установление законности и правомерности их вмешательства в деятельность иных органов публичной власти и прочих элементов политической системы общества. Ситуацию усугубляет неурегулированность правового механизма и формы реализации их функций. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе указывает на возможность принятия полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах актов - распоряжений, но только в отношении своих аппаратов. Такие распоряжения могут быть как нормативные, так и ненормативные. Однако на практике они принимают также и иные акты - обращения, не носящие нормативного содержания.

Существование указанных проблем имеет своим следствием отдельные факты вмешательства полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в деятельность иных органов публичной власти, в региональные избирательные кампании, в партийное строительство <8>. Впрочем, случаи их прямого вмешательства в процессе государственного управления крайне редки, и в каждом из них они выступают лишь как ретрансляторы воли главы государства. Тем не менее это свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования данного относительно нового института государственного управления. В противном случае все это будет негативно отражаться не только на деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, но и на функционировании единой системы исполнительной власти в стране.

<8> См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 380; Ермаков В.Г. Некоторые проблемные аспекты будущего федеративного устройства Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. N 4. С. 123; Медведев В.Н. Система исполнительной власти Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 121; Паин Э. Новые административные реформы и их влияние на этнополитические процессы в России // Казанский федералист. 2002. N 3. С. 68; Панов А.А. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах: особенности правового статуса и перспективы развития // ИПС "КонсультантПлюс"; Туровский Р. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. 2003. N 1. С. 226 - 227; Филиппов В. Укрепление вертикали власти и деполитизация этничности в России // Федерализм. 2005. N 4. С. 35.

Анализ основных направлений деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволяет включиться в известную дискуссию о наличии или отсутствии в государстве самостоятельной президентской власти (в силу определенного противоречия между ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции России). В соответствии с Основным Законом страны президентская и исполнительная власти являются самостоятельными, что предполагает недопустимость произвольного вмешательства в деятельность их органов и позволяет Президенту России иметь собственные территориальные структуры. Роль таких структур сегодня и выполняют полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах совместно со своими аппаратами, тем самым образуя вертикаль президентских государственных органов.

Оставаясь вне пределов трех ветвей единой государственной власти, глава государства персонифицирует и интегрирует российскую государственность, сосредоточивает и представляет интересы всего общества, выполняя функции главного арбитра по согласованному функционированию всей системы органов власти в стране. Он призван предотвращать разного рода кризисные ситуации, охранять государственные устои и обеспечивать положение, при котором государственный аппарат в целом, органы публичной власти и их должностные лица в частности могут эффективно осуществлять свои полномочия в нормальных условиях. Компетенция Президента России явно выходит за пределы его полномочий только в сфере исполнительной власти <9>. Однако близость президентской к исполнительной власти позволяет говорить о Президенте России как об организаторе и координаторе всей системы исполнительной власти в стране, а иногда и как о ее руководителе, обладающем императивными полномочиями в ее организации и функционировании. Фактически у главы государства находятся все важнейшие рычаги управления <10>. Некоторые исследователи даже полагают, что в России высший орган исполнительной власти служит лишь инструментом президентской власти и всецело зависит от нее <11>. В действительности сегодня существуют два центра руководства федеральными органами исполнительной власти - Президент России и Правительство России при лидирующей роли первого. Впрочем, обеспечить в полном объеме независимость и самостоятельность каждой из названных ветвей власти вообще вряд ли возможно <12>.

<9> См., например: Ашаев Д. Исполнительные полномочия Президента России и их место в системе разделения властей // Федерализм. 2003. N 1. С. 166; Березка С.В. Конституционно-правовой статус главы государства в России и Украине (сравнительно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 13, 22; Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005. С. 82 - 83; Иксанов И.С. Организационное обеспечение выполнения функций Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 9. С. 22 - 23; Лучин В.О., Мазуров А.В. Президент - гарант Конституции // Право и политика. 2000. N 3. С. 34 - 42; Мартышкин О.В. Конституция Российской Федерации 1993 г. как памятник эпохи // Государство и право. 2004. N 4. С. 14; Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы). Саратов, 2003. С. 75; Суворов В.И. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2000. С. 18; Тихон Е.А. Президент Российской Федерации - гарант прав и свобод человека и гражданина. Саратов, 2008. С. 33 - 38, 154; Филиппов И.В. Роль Президента в обеспечении разделения и взаимодействия властей в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 13; Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 114 - 121.
<10> См.: Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель / Под ред. И. Шаблинского. М., 1997. С. 18.
<11> См.: Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий (опыт сравнительно-правового анализа) // Государство и право. 2003. N 10. С. 17.
<12> См.: Старилов Ю.Н. Будущее Конституции Российской Федерации: "реализация без изменений", "преобразование" или "неизбежность пересмотра" (часть 1) // Право и политика. 2005. N 1. С. 10.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что реорганизация института полномочных представителей Президента Российской Федерации на местах проведена, в частности, в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Согласно Положению о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе они: организуют по поручению Президента России проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов России; организуют взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления; принимают участие в работе органов государственной власти субъектов России, а также органов местного самоуправления; направляют на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов России, органов местного самоуправления и должностных лиц жалобы и обращения граждан.

Данные полномочия явно выходят за рамки деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах только в сфере исполнительной власти. Как глава государства на своем уровне вынужден в ряде случаев принимать на себя функции исполнительной власти, точно так и полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах на межсубъектном и региональном уровнях зачастую поставлены перед такой же необходимостью в силу слабой результативности работы исполнительной власти в современной России. Иными словами, взаимоотношение полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с иными органами публичной власти в настоящее время строится в соответствии как с принципами их самостоятельности и независимости с одной стороны, так и единства власти, с другой стороны, что обусловливает отношения с некоторыми, пусть даже не ярко выраженными, элементами субординации и иерархической соподчиненности.

В целом конкретное содержание задач, функций, прав, основных направлений деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, в том числе и не нашедших нормативного закрепления в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, а также механизмы взаимодействия с иными государственными органами и негосударственными объединениями определены местом Президента России в системе разделения властей, его статусом и значением как главы государства, гаранта Основного Закона страны, прав и свобод человека и гражданина, а также должностного лица, занимающего доминирующее положение в системе органов публичного управления в России. Полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах имеют полифункциональную направленность, их правовой статус "вторичен" по отношению к правовому статусу Президента России и в основе своей сконцентрирован на решении вопросов обеспечения национальной безопасности страны в территориальном разрезе.