Мудрый Юрист

Правовой режим деятельности территориальных фондов социальной поддержки населения

Кирилловых А.А., юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии.

Указом Президента РФ от 26.12.1991 N 328 "О дополнительных мерах по социальной поддержке населения в 1992 году" <1> для формирования финансовых источников наиболее нуждающихся граждан было предусмотрено образование территориальных и республиканских фондов социальной поддержки населения. В развитие настоящего Указа Постановлением Правительства РФ от 19.02.1992 N 121 утверждено Положение о республиканском (федеральном) и территориальных фондах социальной поддержки населения.

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 02.01.1992. N 1. Ст. 51.

Согласно п. 1 Положения республиканский (федеральный) и территориальные фонды являются самостоятельными государственными учреждениями, осуществляющими свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Положением. Фонды являются юридическими лицами, имеют печати с изображением Государственного герба Российской Федерации и своими наименованиями.

Территориальные фонды образуются и действуют на основании положений <2>, утвержденных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

<2> Например, распоряжением администрации Кировской области от 15.04.1992 N 385 "О создании областного фонда социальной поддержки населения" утверждено Положение об областном фонде социальной поддержки населения на территории Кировской области.

Основные разделы Положения устанавливают формирование средств, предпринимательскую деятельность, направления расходования средств, управление фондами.

Территориальный фонд не имеет прямого финансирования из бюджета, поэтому фонд не является бюджетным учреждением. Исходя из определенных направлений расходования средств, деятельность фонда носит целевой характер. Что определяет фонд как организацию с установленными целями деятельности.

Территориальный фонд имеет статус внебюджетного фонда. Вся деятельность фонда строится на результатах реализации принципов некоммерческого характера, которая обеспечивается за счет средств, формируемых из следующих источников:

При этом в соответствии с п. 8 Положения фонды вправе за счет внебюджетных средств осуществлять предпринимательскую деятельность, с целью извлечения доходов, направленных на решение задач социальной защиты населения и развитие фондов.

Создание данных фондов, происходившее на этапе становления законодательства о юридических лицах, ставит под сомнение изначальную правовую базу их функционирования, как и статус коллективного субъекта данных образований, определяемый в соответствии с законодательством, действующим в настоящий период.

Особенности статуса указанных фондов и применения к ним норм о юридических лицах подтверждались, в частности, и высшими судебными инстанциями. Так, в Постановлении Высшего Арбитражного Суда РФ от 26.08.1997 N 1250/97 <3> в качестве юридического лица признан Целевой внебюджетный фонд социальной поддержки населения г. Апатиты Мурманской области и указано, что Положением о республиканском (федеральном) и территориальных фондах социальной поддержки населения, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.1992 N 121, определен правовой статус указанных фондов как юридических лиц.

<3> Вестник ВАС РФ. 1997. N 12.

Исходя из логики судебного решения, за подобными фондами признается специальный установленный правовой порядок их функционирования. Причем иное нормативное регулирование данных юридических лиц возможно лишь в порядке субсидиарного правоприменения.

Необходимо отметить, что в гражданском законодательстве фонды упоминаются лишь в качестве определения их конструкции как юридического лица. В отношении имущества фондов их учредители (участники) не имеют имущественных прав (п. 3 ст. 48 ГК РФ). В зависимости от целей деятельности ГК РФ определяет благотворительные иные фонды как юридические лица, не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками, - некоммерческие организации (ст. 50 ГК РФ). Фонд как юридическое лицо может быть ликвидирован по решению суда в случае осуществления деятельности с неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях (п. 2 ст. 61 ГК РФ).

Кроме того, специальное правовое регулирование некоммерческих организаций подобного вида содержится в Федеральном законе от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <4>.

<4> СЗ РФ. 15.01.1996. N 3. Ст. 145.

В качестве формы организации фонд в ст. 7 Закона определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Вместе с тем близкой по своей юридической конструкции к фондам социальной поддержки населения является государственная корпорация, основы правового положения которой определены ст. 7.1 Закона "О некоммерческих организациях".

Исходя из правовой характеристики фондов, созданных на государственном имуществе, государственная корпорация имеет отдельные черты государственных учреждений, имеющих публично-правовую природу. Это объясняется в первую очередь особым статусом учредителя, которым выступает государство, а также особым порядком наделения данных образований, признаваемых юридическими лицами, правоспособностью и легализацией установленного правового статуса.

Государственная корпорация не имеет членства, создается Российской Федерацией, т.е. по своей правовой природе близка к учреждениям. Цель создания - осуществление социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация учреждается на основе федерального закона, в котором устанавливается объем ее прав и обязанностей как публично-правового коллективного образования. Хотя в буквальном смысле подобная юридическая конструкция не отражает одно из основных свойств юридического лица как в первую очередь коллективного субъекта. Унитарный характер организации государственной корпорации в современном представлении о корпоративной природе юридических лиц ни в коей мере не отождествляет ее с организациями корпоративного типа, поскольку единственным участником такого лица является государство. Закрепление статуса организации по общему правилу производится в ее учредительных документах, к таковым ст. 52 ГК РФ относит устав, либо учредительный договор и устав, либо только учредительный договор. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Вместе с тем в отношении рассматриваемых фондов и государственных корпораций документом, определяющим их деятельность, является прямой властный документ - нормативный акт федерального органа государственной власти, прямым образом определяющий деятельность данных организаций.

Между тем правовой режим, который закрепляет основы статуса государственной корпорации, установлен Законом "О некоммерческих организациях", являющимся федеральным нормативным актом, регулирующим частноправовую сферу. Однако сфера его применения в части государственных корпораций ставится в зависимость от специального закона о создании подобных организаций. Положения настоящего Федерального закона применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено настоящей статьей или законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

Единственное, что Законом "О некоммерческих организациях", следуя его смысловой нагрузке, определенно установлено, так это некоммерческий характер данных организаций, которым, по сути, придан статус юридического лица в гражданско-правовом смысле этой категории.

Между тем нельзя проводить параллель в определении фондов социальной поддержки как государственных учреждений в сопоставлении их с организационно-правовой формой юридического лица, понятие которого установлено в ст. 120 ГК РФ.

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Отдельной особенностью статуса фондов социальной поддержки населения является также установленный перечень направлений расходования денежных средств от их деятельности, определяющий, таким образом, цели создания и функционирования организации.

В связи с этим средства фондов определяются как дополнительное (сверхбюджетное) финансирование по следующим направлениям:

Исходя из направлений работы фондов социальной поддержки населения их деятельность носит благотворительный характер. Основы правового регулирования благотворительной деятельности устанавливаются Федеральным законом от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" <5>.

<5> СЗ РФ. 14.08.1995. N 33. Ст. 3340.

Определенное в ст. 6 Закона понятие благотворительной организации устанавливает, что благотворительной организацией является неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для реализации предусмотренных настоящим Федеральным законом целей путем осуществления благотворительной деятельности в интересах общества в целом или отдельных категорий лиц. Благотворительные организации создаются в формах общественных организаций (объединений), фондов, учреждений.

При этом благотворительное учреждение может быть создано только благотворительной организацией. Для учреждений как некоммерческих организаций характерно то, что они создаются собственником, который сохраняет право собственности на имущество, закрепленное за учреждением.

Благотворительные организации являются некоммерческими организациями, поэтому при анализе их гражданско-правовой конструкции применяются нормы действующего законодательства, которые регулируют правовое положение некоммерческих организаций.

Между тем Законом четко определено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения не могут выступать учредителями благотворительной организации (ст. 8 Закона).

Соответственно, учитывая особый статус учредителей фондов социальной поддержки, следует отметить и публично-правовой порядок их учреждения, поскольку в качестве лиц, которым Законом предоставлено право учреждать некоммерческие благотворительные организации, выступают лишь только гражданско-правовые субъекты, наделенные данным статусом.

Интересным является определение в Положении порядка ликвидации фондов. Как указано в п. 21 Положения, ликвидация республиканского и территориальных фондов социальной поддержки населения производится в соответствии с действующим законодательством.

Следовательно, в этой части нормы Положения имеют отсылочный характер, определяющий "правовое поле" прекращения деятельности фондов. При этом ликвидация фондов "в соответствии с действующим законодательством" предполагает применение к данным процедурам норм Гражданского кодекса (ст. ст. 61 - 64). Следует учесть, что указы Президента, постановления Правительства РФ, а также акты (нормы) министерств и ведомств, изданные до введения части первой ГК РФ (1995 г.), продолжают действовать в части, не противоречащей ГК РФ. К деятельности подобных фондов применяется гражданское законодательство, регулирующее функционирование фондов в качестве юридических лиц в части, которая не урегулирована Положением.

Следовательно, при отсутствии противоречий содержания нормативных актов нормам действующего законодательства соответствующие акты подлежат применению, как регулирующие круг соответствующих общественных отношений.

Постановление Правительства РФ от 19.02.1992 N 121 "Об утверждении Положения о республиканском (федеральном) и территориальных фондах социальной поддержки населения и мерах по обеспечению населения и мерах по обеспечению деятельности этих фондов" в настоящее время не утратило силу, является действующим и, по сути, регулирует особенности режима основной и хозяйственной деятельности соответствующих организаций. Исходя из проведенного анализа действующего законодательства, правовое регулирование функционирования фондов социальной поддержки населения, образованных в порядке реализации указа Президента РФ, осуществляется указанным Положением, в свою очередь, определяющим организационные, экономические и управленческие основы деятельности фондов.

Таким образом, Положением о республиканском (федеральном) и территориальных фондах социальной поддержки населения, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.1992 N 121, установлен правовой статус указанных фондов как юридических лиц, определяющих режим их деятельности.