Правовая платформа построения электронного государства

Бачило И.Л., заведующая сектором информационного права ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

В статье рассматриваются понятия "электронное государство" и "электронное правительство" и исследуются связи между ними при построении гражданского информационного общества и правового государства в свете реализации положений Стратегии развития информационного общества в России. В качестве основ создания инфраструктуры Э-правительства предлагаются четыре платформы: развитие производства, адаптация ИТ и технологий коммуникаций (связи); включение потенциала ИКТ в рынок; использование потенциала ИКТ для создания сетевого и системно организованного информационного взаимодействия всех видов структур гражданского общества (информационного пространства страны); превращение ИКТ в реальный источник инноваций во всех сферах жизни общества и человека.

О понятиях "электронное государство" и "электронное правительство" и их связи

В связи с бурным развитием информационных технологий и созданием глобальных сетей коммуникаций, позволяющих осуществлять общение различных субъектов независимо от местонахождения и времени, в обиход вошел термин "электронный". И хотя формы передачи информации становятся все более разнообразными и постоянно совершенствуются средства приема и передачи информации, включая и беспроводные средства связи, этот термин используется для обозначения многих механизмов и параметров формирования информационного общества. Ориентация на создание нового состояния общества, зрелость которого определяется уровнем включения потенциала информационно-коммуникационных технологий в различные направления жизни общества, породила такие формы измерения, оценки наличного состояния и перспектив освоения и использования этого потенциала ИКТ через использование термина "электронный", как "электронное государство", "электронная Европа", "электронный город" или иные территориальные структуры, "электронный офис", "электронный человек". Неисчислимое множество прогнозных и плановых документов в мире в области информатизации социальных форм общения широко, но далеко не однозначно, используют прилагательные "электронный" и "цифровой".

Для наиболее точного понимания выражения "электронное государство" важно уяснить связь и различия между такими смежными понятиями, как "информационное общество" и "электронное государство"; "гражданское общество" и "информационное общество"; "электронное государство" и "электронное правительство", "информатизация", "компьютеризация", "кибернетизация".

Современное глобальное информационное пространство развивается на дихотомической основе связи каждого государства, как основной геополитической единицы суверенной и имеющей свою систему юрисдикции, и глобализированной среды использования информационного и коммуникативного ресурса - Интернета. Учитывая, что государственными и иными структурами гражданского общества все более широко используется потенциал ИКТ, есть основание ставить вопрос, как соотносится деятельность по информатизации пространства государства, при том что Интернет может отражать степень включенности в глобальную систему структур каждого отдельного государства хотя бы по признакам доменов.

Если же говорить о зависимости гражданского и информационного общества (можно в рамках одного государства, их союзов, или глобально - о всей планетарной системе), то границы информационного и гражданского будут совпадать. Это значит, что гражданское общество должно стремиться к состоянию информационного, а информационные параметры общества должны быть распространены на все составляющие гражданского общества. Отсюда вывод: информационное общество и государство в его геополитическом аспекте совпадают. Государство электронное то, которое соответствует нашим требованиям к информационному его состоянию. Информационное общество и информационное (электронное) государство - понятия однопорядковые.

Было бы просто с этим согласиться без сомнений. Но есть один вопрос, который этому может существенно мешать.

За последние годы в научных и нормативных источниках в России произошло смешение таких понятий, как "государство" и "органы государственной власти". Очень часто вместо системы органов власти говорят: "государство". И если с этой нивелировкой согласиться, то вопросы информатизации общества будут свернуты до информатизации системы органов государственной власти, в лучшем случае до всей совокупности органов государственного управления. Проблема "общества" со всеми его сложными составляющими и задачами исчезает. Эта тема рассмотрена более основательно в коллективной работе специалистов Института государства и права РАН <1>. С точки зрения развития информационное общество должно быть гражданским, а гражданское - информационным. И это касается каждого государства и всех государств мирового содружества. Именно в этом тандеме заключается главная черта нового этапа развития современной цивилизационной волны. Государство в рамках его органов государственной власти призвано формировать общество, которое одновременно является и гражданским, и информационным. Именно это не позволит посадить "новый мотор" на "старую телегу".

Но тогда что же такое "электронное правительство"? Имеется множество аспектов и трактовок этого феномена. Комиссия Европейского сообщества определяет этот термин как "использование ИКТ в государственном управлении в сочетании с организационными изменениями и новыми навыками для улучшения услуг и демократических процессов и укрепления поддержки для государственной политики. В США согласно принятому законодательству Э-правительство определено как "деятельность по использованию органами власти интернет-приложений и других информационных технологий, интегрированных с процессами, которые используют данные технологии для того, чтобы улучшить доступ и распространение государственной информации и услуг гражданам, другим государственным организациям или внести улучшения в деятельность органов власти, в частности в результативность, качество услуг и преобразований". В приведенных формулировках общим является внимание к тому, что Э-правительство - это "деятельность" или "использование" потенциала ИКТ в сфере государственного управления.

Об охвате всего информационного пространства речь как бы не идет. Но в процессе раскрытия отдельных направлений этой деятельности структур, которые ее выполняют, неминуемо захватывается и область связи государственных органов с бизнес-структурами, структурами социальной сферы и отношения с гражданами.

В России Э-правительство понимается достаточно широко, и его сфера деятельности проецируется на все общество.

При любом варианте информационного пространства, в котором действует Э-правительство, следует иметь в виду, что в структурном отношении Э-правительство представляет собой систему специализированных органов, механизмов и правил, обеспечивающих реализацию государственной политики в области информатизации <2>. Это можно проследить на раскрытии архитектуры Э-правительства в серии работ, посвященных внедрению идеологии этого феномена, которая была издана Центром компетенции по электронному правительству при Американской торговой палате в России, Фондом поддержки системного проектирования... (ФОСТАС) и Фондом экономических исследований "Новая экономика" <3>. За последние пять лет достаточно прочно укоренилась идеология формирования и широкого использования деятельности институций Э-правительства, которые ответственны за состояние информатизации в России, само государство стало рассматриваться как "сервильное", т.е. осуществляющее в основном услуги для населения. В меньшей мере Федеральная целевая программа "Электронная Россия" (2002 - 2010) способствовала переводу на ИТ деятельности органов государственной власти в его основной функциональной сфере - реализации конкретных функций органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечению процессов принятия решений.

Принятие Стратегии развития информационного общества как раз и позволяет установить реальное соотношение понятий электронного государства (информационного общества) и электронного правительства. В повседневной жизни часто эти понятия смешиваются и порождают недоразумения. Очень грамотно, например, отражает связь реальной управленческой и властной структуры с Э-правительством название должности Peter(a) Reichstadter(a), который выступил на конференции Национального форума "Информационное общество, электронное государство, электронное правительство", прошедшего в Москве 30 сентября - 2 октября. Его должность называется "Глава развития построения электронного правительства Федеральной канцелярии Австрии".

Стратегия развития информационного общества демонстрирует, что цель создать такое общество и само его название "информационное" - это не бренд и не пропагандистская фигура для страны. Информационное общество - это характеристика состояния общества на переходе к новому этапу культуры в общемировом плане, его готовности ответить на вызовы глобализации и формирования новой цивилизации, новой личности и роли человека в жизнеспособности этой цивилизации.

Условия построения Э-государства

"Целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации, - сказано в Стратегии, - является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий". Эта цель достигается путем создания и целенаправленного функционирования Э-правительства. Его направления деятельности определены ФЦП "Электронная Россия". Опыт реализации этой программы позволяет проследить связь различных блоков и установить состояние правового регулирования отношений, через которые реализуется деятельность всех структур и блоков Э-правительства как самостоятельного кластера в структуре экономики и управления в области инновационных процессов на основе формирования информационного общества.

Еще раз напомним, что Э-правительство представляет собой совокупность (желательно, систему) органов и организаций, непосредственно ориентированных на формирование условий, обеспечивающих формирование информационного общества, создание таких параметров Российского государства, при которых это государство может рассматриваться как информационное общество.

Из каких реальных материальных и организационных параметров складывается инфраструктура Э-правительства? На первом плане находятся по крайней мере четыре платформы. Они включают такие производственные, экономические и организационные структуры, которые образуют новый кластер российской экономики - ИКТ. В рамках этого кластера решаются комплексы задач, которые требуют соответствующего управления, координации и правового регулирования. Предлагается учесть следующие четыре платформы:

1. Развитие производства, адаптация ИТ и технологий коммуникаций (связи).
2. Включение потенциала ИКТ в рынок - внутренний и внешний.
3. Использование потенциала ИКТ для создания сетевого и системно организованного информационного взаимодействия всех видов структур гражданского общества (информационного пространства государства, страны).
4. Превращение ИКТ в реальный источник инноваций во всех сферах жизни общества и человека.

Предложение такой структуризации сферы деятельности всех компонентов Э-правительства позволяет выявить специфику каждого направления, подойти к мониторингу по каждому из них, оценить вклад каждого в общий процесс информатизации и обнаружить слабые звенья.

Однако перечисленные платформы развития Э-правительства для реализации работы своих направлений, а также для обеспечения их связи и системного взаимодействия нуждаются еще в одной платформе, которая их организационно объединяет. Это пятая платформа, и она именуется как платформа правовая. Без правового регулирования деятельности любой структуры в экономической, социальной, управленческой сферах и т.д. нельзя ожидать позитивных результатов. Таким образом, инфраструктура Э-правительства на любом уровне интегрируется и организуется на основе действующего законодательства в первую очередь.

Роль правовой платформы Э-правительства в процессе построения информационного общества, т.е. электронного государства

Правовая платформа - это совокупность идеологий, концепций, доктрин, стратегий, планов, программ и правовых норм по их реализации от имени государственной власти. Когда такая совокупность документов реализуется в процессе деятельности конкретных субъектов в структуре Э-правительства, мы говорим о правовом обеспечении этой деятельности. Стержнем правовой платформы является действующее законодательство.

Состояние информационного законодательства в России неоднократно подвергалось анализу и критике. Несмотря на сложности его развития, к настоящему времени оно оформлено как информационное законодательство и включено в структуру отраслей системы права Российской Федерации <4>.

Информационное право рассматривает Э-правительство как один из важнейших институтов формирования информационного общества.

Если взять за основу перечисленные четыре платформы формирования инфраструктуры информационного общества, то рациональность такой структуризации всех форм реализации деятельности Э-правительства просматривается в том, что этот подход позволяет структурировать и конкретизировать правовые средства регулирования отношений с учетом специфики каждой платформы.

Так, платформа N 1 объединяет все формы деятельности в области производства информационных и коммуникационных технологий и должна приблизить правовое регулирование деятельности структур в этой области к реальной ситуации. Имеем в виду, например, ранжирование ИТ в соответствии с областями их применения, степенью обеспечения защиты, создания преимуществ в области налогообложения с учетом массовости потребностей в тех или иных ИТ или их адаптации к определенным сферам применения. Правового внимания требуют и процессы добросовестной конкуренции и формы монополизации производства. Прошли те времена, когда считали, что программный продукт может и не учитывать интересы и специфику потребителя. Индивидуализация программного обеспечения занимает одно из важных направлений формирования отечественного производства ИТ.

Платформа N 2 охватывает отношения, связанные с формированием и действием рынка ИТ-продукции, включая как софт, так и хард компьютерной, телефонной и иной продукции, а также рынка услуг в информационной сфере. Если во многих направлениях потребительской сферы все большее значение приобретает заказ, а не диктат производителя, ориентированного только на получение наибольшей прибыли, то эта проблема в области информационной продукции имеет первостепенное значение. Не вкус производителя, а запрос пользователя, его интерес все более должен занимать место на рынке и ИТ, и информационной продукции. Например, широко обсуждается вопрос обеспечения воспитания детей и юношества, которым принадлежит будущее. И кормить их устаревшим продуктом мысли, развлечений и учебных средств становится преступным. Общество должно влиять на формирование рынка не по показателям прибыли производителя, а в большей мере по полученным результатам. Здесь нужны новые правовые механизмы согласования интересов производителя и потребителя. Дело совсем не в пресловутой цензуре. Показательно свидетельство публикации в "Известиях" о том, что "если в XIX веке и первой половине XX века цензурой занималось там (в США), как правило, государство... то сейчас эту функцию возложила на себя бдительная толпа". То есть констатируется неуправляемость процесса распространения и печатной, и виртуальной продукции <5>. Если запрещено распространять "Приключения Гекльберри Фина, то с полок не снимается "Энциклопедия серийных убийц от А до Я". Немало проблем с электронными СМИ, с блогами и другими формами свободного распространения информации без учета критериев ее полезности и вредности для формирования личности.

Платформа N 3 интегрирует первые две - и производство, и рынок. Первое еще далеко от совершенства с точки зрения и технологии, несмотря на рейтинги России в развитии нанотехнологий, и с точки зрения контента, которому внимания уделяется мало. Ожидания инновационных результатов на основе ИКТ нуждаются в большем внимании к учету развитости различных секторов гражданского общества. И если крупный бизнес может обеспечить свои корпоративные интересы и в области информатизации, то проблема потребностей малого и среднего бизнеса, населения при неравенстве развития регионов свидетельствует о необходимости управляемости процессов информатизации с учетом лозунга "Информация для всех". И естественно, информация будет полезной при условии ее социальности, креативности, достоверности, доступности, своевременности. Только при таких условиях можно говорить об инновационном значении использования потенциала ИКТ.

Наиболее важным участком инноваций на основе ИТ и ИР является деятельность органов государственного управления и органов местного самоуправления. К настоящему времени сформировались флагманы в этом процессе. Нижний Новгород, Калининградская область, Ханты-Мансийский автономный округ, ряд других субъектов Российской Федерации серьезно ставят вопрос об информационном взаимодействии органов публичной власти с бизнесом, общественными организациями, населением. На пути законодательного оформления этой проблемы стоят неодолимые препоны. Основное препятствие кроется в сути и ходе административной реформы. Информационные процессы, оторванные от идей и радикальности административной реформы - координации деятельности всех органов власти по вертикали и горизонтали системы, - результатов не дадут ни в администрации, ни в информатизации, даже если будет принят закон об информационном электронном обмене. Проблемы "одного окна" без информационного взаимодействия субъектов публичной власти, связанных одной или смежной целью, - дело безнадежное. Еще одно условие касается организации систематического повышения квалификации служащих госаппарата и местного самоуправления в области владения компьютерной техникой и целевым использованием информации.

"Электронный гражданин" - гражданин, способный владеть компьютерной техникой и, главное, умеющий поставить вопрос перед источником информации, сам производящий полезную информацию, - входит в орбиту "электронного правительства". А это основа приближения к информационному обществу. В этом отношении колоссальная работа проводится структурами Общественной палаты при взаимодействии с региональными органами власти и различными структурами гражданского общества. Большие ожидания возлагаются на организованную работу контрольно-счетных структур государственных и общественных. Должны слаженно работать парламентский, бюджетный (Счетная палата), налоговый, судебный, экологический, санитарно-эпидемиологический и иные формы контроля при их координации, упрощении процедур и обеспечении обратной связи. Все это требует управленческого и нормативно-правового внимания.

Платформа N 4 интегрирует полученные результаты по уже продвинутым участкам информационного пространства, которое одновременно является и образцово управляемым. Каждый конкретный успех должен быть достоянием общественности. Гласно и грамотно представлен ей в целях его продвижения в отстающих регионах или отраслях. Стоит подумать о выборе критерия в этой области для ее развития. Конкуренция, партнерство, соревнование, содружество, сотрудничество - известные формы взаимодействия. Пока и в этой области подспудно или открыто прививается идея конкуренции, места в рейтинге прибыли любыми средствами.

Стратегия развития информационного общества впервые представила контрольные значения для показателей развития информационного общества. Это показатели и для Э-правительства. Именно эти участки в первую очередь подлежат вниманию структур, которые обеспечивают информатизацию. Необходим анализ реестров и классификаторов продукции ИКТ, электронных услуг, нормативов, стандартов, регламентов их предоставления и сопоставление их наборов с реальными потребностями населения и организаций.

Реализация функций каждой из названных платформ связана с другими, и прежде всего с пятой - интегрирующей нормативную правовую базу - законодательство, действующее в сфере ведения Э-правительства. В процессе согласованного функционирования всей системы электронного правительства получаем более удовлетворительный результат, чем имеем сегодня. Поведение и деятельность структур, ориентированных на определенные задачи, могут более тщательно отслеживать рациональность, эффективность нормативной базы и ставить новые задачи в этой области более обоснованно. Правовая культура - важнейшее условие развития информационного общества.

Связи всех платформ, обеспечивающих реализацию функций Э-правительства, мы попытались представить графически. Надо понимать, что это лишь схема, которая требует тщательного анализа состояния правового обеспечения по каждому из направлений деятельности Э-правительства - всей совокупности органов и организаций, задействованных в процессе информатизации страны.

                     -------------------------¬
         ------------+5. Правовая платформа - ¦------------¬
         ¦           ¦   законодательство     ¦            ¦
        ¦/          LT---------T--------T-----           ¦/
 ----------------¬    ¦         ¦        ¦     -----------------¬
 ¦1. Производство¦----¦---------¦--------¦---->¦2. Организация  ¦
 ¦     ИТ        ¦    ¦         ¦        ¦     ¦    рынка       ¦
 L--------T-------    ¦         ¦        ¦     L-------T---------
         ¦/         ¦/        ¦       ¦/           ¦/
     ------------------¬        ¦      -----------------¬
     ¦3. Инновации на  ¦--------¦----->¦4. Реальные     ¦
     ¦   основе ИКТ    ¦        ¦      ¦   результаты   ¦
     L------------------        ¦      L-----------------
             ¦                 ¦/                  ¦
             ¦       -----------------------¬       ¦
             ¦       ¦Отношения и конфликты,¦       ¦
             ¦       ¦     развитие         ¦       ¦
             L-----> ¦  информационного     ¦ <------
                     ¦     общества         ¦
                     L-----------------------

Связь платформ, обеспечивающих формирование и действие инфраструктуры Э-правительства для развития информационного общества

В итоге следует сказать и о состоянии самой законотворческой области - деятельности по производству (принятию) нормативных правовых актов, регулирующих работу Э-правительственных структур, деятельность органов государственной власти. Это же касается и ответственного регулирования проведения административной реформы, и в целом состояния государственного и местного управления, органов, регулирующих связь с народом - гражданами страны как активными участниками всего, что происходит в стране и мире.

В свое время императрица Екатерина II в разговоре с Дидро, торопившим ее принимать прогрессивные нормы для России, не отставать от Европы, говорила, что кожей чувствует, что необходимо ее народу. Сегодня пресса устами участников клуба телевизионных критиков говорит: "Мир неудержимо начинает меняться, в стране происходят большие события, граждане кожей чувствуют - нас ждет что-то глобальное, смысла чего мы пока не понимаем" <6>. Не только ждет, но уже происходит. И задача законодателя - идти в ногу с этими процессами.

Д.А. Медведев в беседе с участниками клуба "Валдай" этому вопросу уделил весьма серьезное внимание. Из контекста его речи по этому вопросу следует, что система права у нас есть. Однако она развивается при наличии правового нигилизма. Этот нигилизм проявляется в нашем сознании и действиях структур, ответственных за установление и обеспечение порядка и систем в процессе решения задач общества в целом. Этот же тезис получил отражение и в ноябрьском Послании 2008 г. Президента России. Задача искоренения правового нигилизма касается законодательства, практики инноваций на основе ИКТ и правосознания в области информатизации общества.

Проявлением нигилизма в данном случае можно считать и такую ситуацию, при которой правовое регулирование информатизации рассматривается в наибольшей степени задачей Министерства связи и массовых коммуникаций. Не прослеживается активности предложений по развитию административного законодательства относительно классификации функций и классификации государственных услуг на основе привлечения потенциала ИКТ (а таковые должны быть в системе общероссийских классификаторов). Положения об органах власти и регламенты в редких случаях рассматривают информацию в качестве ресурса и область документирования и работы с документом сводят к области работы канцелярий (офисов). Планы правового регулирования решения важных государственных задач также редко упоминают роль Минсвязи России в качестве ответственных исполнителей. В итоге получается параллельное развитие информационных процессов и административной реформы.

Учитывая, что данная публикация носит в основном методологический характер, не останавливаемся на перечне первоочередных задач в области восполнения пробелов в законодательстве Российской Федерации. Существует множество публикаций на эту тему, и большинство из них ориентировано на решение задач локального свойства. Например, до сих пор законодатель склонен загнать проблему права на информацию во всем ее объеме, определяемом ст. 29 Конституции РФ, в "жилетку" доступа к информации. Еще предстоит осуществить более глубокий анализ информационного законодательства федерального и регионального, оценить его значимость с точки зрения получения реальных результатов в области развития информационного общества и на этой основе разрабатывать планы укрепления правовой платформы как Э-правительства, так и Э-государства. В этом аспекте представляется рациональным обсудить вопрос о разработке инновационного кодекса развития информационного общества, озвученный от имени Комитета по информационной политике Государственной Думы на одной из последних конференций.