Мудрый Юрист

О традициях местного самоуправления в России

Шайхуллин М.С., доцент кафедры государственного права Института права ГОУ ВПО "Башкирский государственный университет", кандидат юридических наук.

Традиции местного самоуправления отличаются от традиций народности или этнической группы масштабностью сферы их действия. Действие их не ограничено строго определенной территорией <1>. Характерная особенность традиции местного самоуправления заключается в том, что она может замыкаться в строго определенном пространстве и, как правило, распространяться на группу поселений, объединенных общими интересами. Однако межобщинная связь самоуправляющихся единиц может предполагать схожесть традиций отправления власти на местном уровне, когда исторически самоуправление осуществлялось на большой территории, впоследствии разъединенной по политическим и иным мотивам.

<1> Станисловайтис Р.И. Обычаи и традиции в механизме социального действия права: Дис. ... докт. юрид. наук. Вильнюс, 1989. С. 49.

Традиции местного самоуправления возникают на основе взаимной заинтересованности субъектов социальных отношений. Поэтому субъектами внутрисоциальных отношений могут выступать, во-первых, население непосредственно; во-вторых, население одного муниципального образования и население другого муниципального образования, объединенные общими интересами по решению вопросов местного значения; в-третьих, население разных этнических групп в силу сохранения самобытности исторически обусловленного существования (например, во избежание конфликтных ситуаций необходимо восстановление традиций местного самоуправления, способных сдержать риск антинациональных настроений).

Актуальность исследования традиций местного самоуправления заключается в том, что их влияние на общественные отношения внутри муниципальных образований будет способствовать сплоченности интересов, что, в свою очередь, обусловит эффективность защиты субъективных прав и законных интересов конкретного гражданина даже в судах общей юрисдикции. И.Н. Полонская отмечает, что ностальгия по традиции в настоящее время не может рассматриваться как чисто российская, постсоветская реалия. Неожиданный поворот в сторону правого радикализма на Западе свидетельствует об определенном кризисе устоявшегося послевоенного демократического мира, о стремлении значительной части населения к более жестким формам социального порядка <2>. Однако неготовность населения перейти к традиционным формам социального порядка объективно отображается в следующих показателях: 55% населения уверены в том, что глава государства и суверенитет - одно и то же. Формально лишь 19% участников всероссийского исследования верят в российскую демократию и полагают, что власть в нашей стране принадлежит народу <3>.

<2> Полонская И.Н. Традиция: от сакральных оснований к современности. Ростов-на-Дону, 2006. С. 4.
<3> Пивоваров Ю.С. Русская политическая традиция и современность / РАН ИНИОН. М., 2006. С. 84.

Исследования, проведенные А.В. Сергеевой, показывают, что демократию в нашем государстве выбрали 10,5% россиян, поскольку считают, что вопросы личной безопасности в контексте развития правового и демократического государства являются наиболее важными <4>. Вместе с этим онтологическая необходимость личного бытия обеспечивается охраной субъективных прав, утверждением общества как системы взаимодействующих индивидов и их групп (того, что со времен Гегеля и Лоренца Штейна носит название гражданского общества) <5>. Если традиции местного самоуправления сильны, защита конкретного гражданина обеспечена, ибо традиции порождают взаимосвязь интересов в конкретной группе. Если традиции слабы либо их просто нет, группа или общность может распадаться. Следовательно, ослабляется социальная ткань взаимоотношений среди населения.

<4> Сергеева А.В. Русские: стереотипы поведения, традиции, ментальность. М., 2008. С. 250.
<5> Пивоваров Ю.С. Там же. С. 145.

Нередко традиции отождествляются с обрядами, праздниками, привычками, взглядами, идеями, принципами, именуются общественными свойствами людей, голосом народа, народным мнением, убеждениями определенных слоев, решением народа, нормами общественного поведения <6>. Традиции местного самоуправления подчеркивают наличие демократических форм народного волеизъявления. Вместе с этим традиции могут быть и недемократичными, например когда они выстроены на основе номенклатурного или бюрократического процесса и не имеют ничего общего с интересами населения, а преследуют чисто корпоративные интересы. К.В. Арановский отмечает, что традиция в наибольшей мере ограждена от прямого общественного внимания, которое может быть враждебным, если общество беспокойно и разочаровано <7>. Другое дело, когда традиции представляют собой прочно сложившуюся систему социальных связей, посредством которой население муниципальных образований воспроизводит свою культуру. Данные традиции следует относить к общественным традициям, близким к традициям местного самоуправления.

<6> Сарсенбаев Н.С. Обычаи и традиции в развитии. Алма-Ата, 1965. С. 71 - 89.
<7> Арановский К.В. Конституционная традиция в российской среде. СПб., 2003. С. 168.

Для масштабного понимания традиций местного самоуправления как необходимого элемента в организации эффективного местного самоуправления в нашем государстве следует определиться с понятием и сущностью данного социально-правового феномена. В частности, традиции местного самоуправления необходимо рассматривать в многоаспектном их отображении, в первую очередь исходя из структуры организации органов, создаваемых населением непосредственно с учетом традиционного местного самоуправления и исторических особенностей отправления местной власти на конкретной территории.

Первый аспект - это традиции самоуправляющихся сообществ, территориального общественного самоуправления, отдельных этнических и коллективных групп. Второй аспект - это традиции административно-территориальных образований, как крупных, так и мелких, в том числе внутригородских административных образований, сельских администраций и иных мелких поселений. Третий аспект исследования традиций - это традиции органов местного самоуправления, в том числе выборных, представительных и исполнительно-распорядительных. Четвертый аспект - это традиции муниципальных образований. Данный аспект, в силу молодости такого правового института, традиции которого еще не сформированы, нуждается в отдельном комплексном научно-практическом исследовании. Пятый аспект - традиции местного самоуправления зарубежных государств с развитой демократией, и прежде всего с федеративными отношениями.

Анализ традиций городского и общинного самоуправления представляет интерес в связи с тем, что мы получаем уникальную возможность, с одной стороны, сопоставить национальную практику разделения функции центра и мест на различных исторических этапах, с другой - провести сравнение с практикой осуществления аналогичной деятельности в зарубежных сообществах <8>.

<8> Тимофеев Н.С. Исторический аспект в преподавании курса муниципального права России // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 1999. С. 129.

В первую очередь такой анализ будет способствовать определению закономерно-традиционного объема компетенции между государственными органами власти и органами местного самоуправления исходя из исторических и иных местных традиций, существующих в нашем государстве. С другой стороны, анализ традиций местного самоуправления будет способствовать выявлению пределов самостоятельного отправления власти на той или иной территории и очертит круг вопросов местного значения совершенно по-новому.

Традиции местного самоуправления необходимо как возрождать, так и формировать. Возрождение необходимо в силу восстановления утраченных форм осуществления народовластия, признания их традиционными. Формирование - для обеспечения становления новых инструментов демократии в процессе как отправления власти на местах, так и выработки эффективной самоорганизации граждан по решению вопросов местного значения.

Поглощение традиционных форм отправления власти в системе политических и правовых отношений - это способ обеспечения подконтрольности вопросов, касающихся предметов ведения органов местного самоуправления. Ведь в структуре муниципально-правовых отношений они являются наиболее важными и определяют уровень самостоятельного поведения субъектов участников данных правоотношений.

В настоящее время трансформация традиций местного самоуправления, их возрождение обусловят уровень правосознания граждан, что, в свою очередь, будет способствовать повышению уровня демократизации в процессе отправления власти на различных уровнях. Данная перспектива может обеспечить разумное разграничение компетенции между федеральным центром, субъектами в составе РФ и муниципальными образованиями. Поэтому вопрос об актуализации традиций местного самоуправления выходит в настоящее время на один из передних планов в процессе научного осмысления местного самоуправления и ориентации практики ее реализации.

Сущность традиций местного самоуправления заключается в том, что они выступают как связующее звено в цепочке взаимоотношений между местным самоуправлением и государством. Традиции местного самоуправления обеспечивают синтез таких правовых феноменов, как право и власть. Данный синтез реализации права и власти усилит демократическую составляющую в отправлении местного самоуправления и сформирует ее как основу конституционного строя в практическом понимании этого вопроса. Однако такой шаг должен делаться с учетом теоретико-правовой и практической направленности.

На наш взгляд, традиции местного самоуправления следует понимать прежде всего как социальные нормы организационно-правового поведения сообщества, в результате которых осуществляется отправление власти. Однако традиции отправления власти тесно переплетаются с традициями народностей, проживающих на территориях многочисленных муниципальных образований.

Необходимо отметить, что формирование идеологического подхода в условиях нового местного самоуправления возможно прежде всего в процессе восстановления и формирования традиций местного самоуправления, а также традиционных форм отправления власти. Однако отсутствие идеологизированного понимания у населения о сущности местного самоуправления ставит под угрозу осуществление традиционных и нетрадиционных форм непосредственного волеизъявления, что, в свою очередь, должно вызывать особую озабоченность, прежде всего у государства. Вместе с этим государству самому следует определиться, какое все-таки местное самоуправление ему нужно - традиционное или традиции местного самоуправления?

Как отмечает Л.Е. Лаптева, естественный с точки зрения права характер "самоуправление носит только в традиционной общине, а все другие его формы так или иначе опосредованы государственным актом" <9>. Однако нормативно-правовое регулирование вопросов местного значения носит яркий оттенок в городских муниципальных образованиях, поскольку удовлетворяет более значительную инфраструктуру, чем сельские муниципальные образования. Исходя из этой позиции, традиции местного самоуправления более сильны на селе, чем в городе. Влияние права на традиции местного самоуправления значительно только в том случае, когда речь идет о крупном типе муниципальных образований. Влияние же традиций местного самоуправления на право определяется уровнем наличия культурных ценностей, сформированных в той или иной общности.

<9> Лаптева Л.Е. Самоуправление в российской государственной традиции // Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновления. М., 1996. С. 49.

Исходя из вышеизложенного, представляется возможным сделать вывод о том, что восстановление и формирование традиций местного самоуправления могут рождать эффективные формы социальной организации граждан по решению вопросов местного значения, в особенной степени если такие традиции будут отражены на локально-правовом уровне.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет, что местное самоуправление осуществляется в границах муниципальных образований с учетом исторических и иных местных традиций, тем самым отдавая на откуп правовое регулирование данного круга вопросов региональному законодателю и самим муниципальным образованиям. С этой точки зрения логично, что традиции местного самоуправления могут иметь эффективное действие как в сфере социальной организации по решению местных вопросов, выступая в виде социальных норм, так и в муниципальных нормативных актах, способных детализировать порядок осуществления той или иной традиции местного самоуправления (культурной, связанной с отправлением власти (политической), экономической и других), тем самым трансформируясь в право, и способных выступать одним из основных регуляторов местных правоотношений.

В России традиции местного самоуправления только начинают вырисовываться. Однако они носят порой неосознанный и условный характер. Например, вставание и заслушивание либо исполнение гимна местного самоуправления конкретной территории можно признать современной традицией множества муниципальных образований разных видов.

Современной традицией местного самоуправления также является передача символических предметов (символов муниципальной власти) от уходящего в отставку главы муниципального образования вновь избранному руководителю поселения.

К современным традициям местного самоуправления можно отнести приглашение на еженедельные планерки муниципальных центров развития местного самоуправления представителей администрации, директоров организаций и предприятий, руководителей жилищных управляющих компаний - всех тех, кто полномочен либо причастен к решению вопросов местного значения.

Традиция самоуправления - не что иное, как проявление более глубинного и универсального принципа социальной практики - самоорганизации. В этом смысле самоуправление означает: во-первых, определенный уровень автономии граждан от государства; во-вторых, право на внутреннее управление в пределах собственной компетенции; в-третьих, право принимать решения в пределах определенной территории, по всему сегменту дел внутреннего управления, в соответствии с собственными правовыми актами и сложившимися традициями самоуправления. Следовательно, традиции местного самоуправления могут фундаментализировать муниципально-правовое регулирование вопросов самоорганизации граждан по решению вопросов местного значения.

Традиции местного самоуправления, с одной стороны, живут в виде социальных норм, с другой стороны, могут выражаться в праве, подкрепляя основу самостоятельности и автономности муниципальных образований, стимулируя ее позитивную динамику. Традиции местного самоуправления, подкрепленные правовым регулированием, способствуют актуализации общественных интересов над частными. Они трансформируют мотивационную направленность личности на сферу публичных интересов, преследуя при этом цель подъема значимости местного самоуправления как уровня публичной власти, призванной обеспечивать интересы населения муниципальных образований. По мнению С.С. Судакова, традиция как нормативное понятие, закрепившееся в обществе в виде нормы, задает определенную программу поведения, предписывающую определенный образец действий <10>. Вместе с этим такая программа поведения зависит от особенностей каждой отдельной традиции самоуправления.

<10> Судаков С.С. Понятие традиции в современном американском либерализме: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2004. С. 14.

Только в комплексном сочетании традиции местного самоуправления могут воспроизводить общественные отношения, возникающие между субъектами, когда необходимо дипломатическое решение вопросов местного значения в поселениях без возникновения ответственности за нарушение норм права.

Отсутствие традиций местного самоуправления может порождать негативные процессы. Например, местное самоуправление без традиций на разных уровнях муниципальной власти ставит под сомнение закрепленный в Основном Законе нашего государства конституционно-правовой принцип самостоятельности местного самоуправления. Данный принцип, по существу, должен отображать сущность местного самоуправления, которая сегодня сведена на нет. Вместе с этим следует отметить, что местное сообщество всегда жило по своим законам, которые государство не могло изменить, оно лишь подстраивалось под местные и традиционные формы реализации власти. Приоритетом местного самоуправления выступает благо населения, его нужды, самобытность, традиции, обычаи и общественная жизнь. В этом и должна заключаться сущность местного самоуправления. Отправлять местную власть в условиях полного отсутствия исторических и иных местных традиций - значит, отправлять ту власть, которая существует в государствах с политическим режимом авторитарного и тоталитарного государств. В этих условиях расцветают не только маргинальные явления, но и более опасные социальные явления, такие, как преступность.

Многие столетия общественная самодеятельность в сфере местного управления в России не носила нормативного характера и развивалась исключительно на основе мирского обычая <11>. Вместе с этим местное самоуправление развивалось и существовало на основе собственных исторически обусловленных и сложившихся традиций конкретной этнической группы. Однако традиционная исторически сложившаяся форма организации местного самоуправления, такая, как сход или собрание граждан, существовала и до сих пор реализуется вне зависимости от этнической классификации народностей и даже имеет нормативно-правовое регулирование. Вместе с этим традиции этнических групп и народностей до сегодняшнего дня имеют огромное влияние на особенности организации местного самоуправления в России.

<11> Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 54.