Мудрый Юрист

О разграничении нормотворческих полномочий законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Ларионов В.П., начальник государственно-правового управления аппарата Законодательного Собрания Нижегородской области.

Петров Н.П., доцент кафедры конституционного и муниципального права Волго-Вятской академии государственной службы (г. Н. Новгород), член РАЮН, кандидат юридических наук.

Любое нормотворчество, тем более нормотворчество органов публичной власти, связано с четким определением предмета правового регулирования. Определение предмета правового регулирования имеет три аспекта.

Во-первых, следует ли конкретные общественные отношения регламентировать нормативными правовыми актами органов государственной власти - или же они могут быть урегулированы иными социальными нормами. С этой точки зрения вряд ли юридически корректно и обоснованно принятие законов, предметом регулирования которых является государственная политика в той или иной сфере (о жилищной политике, о молодежной политике и т.п.).

Во-вторых, актами какой правовой силы необходимо урегулировать конкретные общественные отношения и в чью компетенцию входит регулирование рассматриваемых общественных отношений: в исключительную компетенцию Российской Федерации, либо в совместную компетенцию Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или же в исключительную компетенцию субъекта Федерации.

В-третьих, в полномочия какого органа государственной власти входит регулирование рассматриваемого общественного отношения: представительного или исполнительного.

Некоторые ориентиры по этим вопросам определяют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и основные законы (конституции или уставы) субъектов Российской Федерации. Однако субъекты Российской Федерации сталкиваются с трудностями в определении компетенции органов государственной власти при принятии нормативных правовых актов.

Четкие ответы по вопросам определения компетенции органов государственной власти в правотворческой деятельности мог бы дать Федеральный закон "О законах и иных нормативных правовых актах". Однако, как мы все знаем, проект этого Закона более 15 лет не может пройти через Государственную Думу.

Принятые в некоторых субъектах Российской Федерации законы, регулирующие вопросы порядка принятия нормативных актов, не отвечают в полной мере на поставленные вопросы.

  1. Центральное место в Законе "О законах и иных нормативных правовых актах" должны занимать нормы, определяющие общественные отношения, которые должны регулироваться только законом. Таким образом, определится предел нормотворческой деятельности других, кроме представительного органа, органов государственной власти, включая Правительство и Президента Российской Федерации, а также исполнительных органов государственной власти и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

На наш взгляд, защитой от часто меняющейся политической конъюнктуры в вопросе о конкретных объемах принадлежащих той или иной ветви власти полномочий по нормотворчеству является выработка предложений об оптимальном объеме регулирования общественных отношений именно законами. Однако теория права не проявляет должного внимания этому вопросу.

В отличие от законодательной деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти, нормотворческая деятельность как других федеральных органов государственной власти (в том числе Президента РФ и Правительства РФ), так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна осуществляться строго в пределах их компетенции и носить подзаконный характер, т.е. не должна выходить за рамки действующих законов.

"Указное право", указы, предваряющие законы, подрывают суть и смысл понятия правового государства. Приоритетным же способом регулирования общественных отношений в государстве должно быть принятие законов.

  1. Что имеем в нынешних условиях в сфере нормотворчества законодательной и исполнительной власти на уровне субъекта Федерации, в частности в Нижегородской области?

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ст. 5, устанавливая основные полномочия представительного органа субъекта Российской Федерации, перечисляя вопросы, по которым принимаются законы, в последнем подпункте указывает, что законом субъекта "регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации". Это же положение названного Федерального закона нашло отражение в п. 11 ч. 2 ст. 31 Устава Нижегородской области. В указанной статье Устава области перечислены вопросы, по которым принимаются законы области. Нормотворческие полномочия губернатора и Правительства области в Уставе отражены расплывчато.

Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" в ст. 4 предусмотрел, что полномочия Законодательного Собрания, губернатора, Правительства области, министерств и иных органов (должностных лиц) исполнительной власти "в области правотворчества устанавливаются Уставом области, законом области, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами области и настоящим Законом".

Однако, как мы отметили, Устав области не вносит полной ясности в разграничение правотворческих полномочий органов государственной власти. В Законе Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-З также не содержатся нормы о четком разграничении полномочий по нормотворчеству органов государственной власти области. Новая редакция Закона Нижегородской области от 3 октября 2007 г. N 129-З "О Правительстве Нижегородской области" также в полном объеме не определяют полномочия Правительства области по правотворчеству. Согласно ч. 2 ст. 27 указанного Закона области Правительство области вправе "разрабатывать проекты законов области и иных нормативных правовых актов для внесения их губернатором в Законодательное Собрание".

По сути, Правительство области обязано ежегодно составлять план законопроектной работы, и этот план должен предусматривать осуществление нормотворческой деятельности в соответствии с полномочиями органов государственной власти области.

  1. Федеральный законодатель нередко формулирует в федеральных законах двусмысленные нормы о полномочиях органов власти субъектов Российской Федерации, а порой без каких-либо оснований изменяет их полномочия по регулированию тех или иных вопросов.

Так, в частности, в ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" предусмотрено, что "компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется законом и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации". Далее в ст. 10, 14, 15, 20, 24, 28, 33, 35, 38, 39 этого Закона определено, что регулирование предусмотренных в них отношений - предмет регулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Тут и начинается тяжба между органами государственной власти Российской Федерации о своем праве регулировать тот или иной вопрос, и у каждого своя логика. Такая двусмысленность имеется в реализации полномочий субъектов Российской Федерации в соответствии с Земельным, Градостроительным, Жилищным кодексами и целым рядом других федеральных законов.

Такие формулировки в федеральных законах, как "устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации", "регулируется органами государственной власти субъектов Российской Федерации", "определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации", "законодательством субъектов Российской Федерации", "нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации", при отсутствии четкого разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по нормотворчеству вызывают только напряженность между представительным и исполнительным органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон N 184-ФЗ в ст. 23 предусмотрел, что "законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют в установленных настоящим Федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации формах в целях эффективного управления процессом экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения". Вот и следовало бы принять закон области, в котором установить процедуру разграничения полномочий в сфере нормотворчества по тем или иным вопросам, по которым федеральный законодатель однозначно не выразил свою позицию. Это тем более важно, когда в силу перераспределения полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации получили то, что получили в силу изменений, внесенных в названный 184-й Федеральный закон.

  1. Законодательная деятельность должна быть основана на мониторинге применения законодательства и прогнозе правовых последствий реализации законопроекта, общественной и научной экспертизе. Для подготовки законопроектов необходимо проводить аналитические исследования. Только на основе тщательной концептуальной проработки можно создавать тексты конкретных законодательных актов. К сожалению, на нынешнем этапе законодательной работы такая системность еще не сложилась.

Системность в нормотворческой работе должна охватывать согласование законодательных программ представительных органов власти всех уровней.

Нестабильность законов - существенный недостаток действующей системы законодательства современной России. Это ведет к потере авторитета законодательных органов, к потере доверия общества к закону, затрудняет правоприменительную деятельность, понимание гражданами своих прав, а также приводит к экономическим потерям общества.

В один и тот же закон одним днем вносится несколько изменений, например в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к настоящему времени внесено более 30 изменений, из них по два изменения 29 декабря 2004 г. и 21 июля 2007 г., три изменения 31 декабря 2005 г. В него будет внесено еще не одно изменение. Такая же участь постигла и Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Названия этих Законов явно не соответствуют их содержанию. Каковы же общие принципы, если их так часто нужно менять?

  1. Важнейшее требование к нормотворческой деятельности - единство юридической терминологии не только в рамках отдельно взятого закона, но и всей соответствующей отрасли законодательства, а в идеале - всего законодательства.

Это вытекает из природы самого права, из необходимости однозначного восприятия юридической терминологии, используемой при письменном оформлении нормативных правовых актов, а также при их применении. Термин должен соответствовать только одному понятию. При этом следует отметить, что унификации подлежит не вся терминология, а только специальные юридические понятия - термины, имеющие в нормативном правовом акте ключевое значение. Это, прежде всего, специальные конституционные понятия ("народ", "население", "равноправие", "социальная справедливость" и т.п.), а также понятия, имеющие особую конституционную общеправовую, межотраслевую, отраслевую значимость с учетом значения родовидовых факторов в системе нормативно-правового регулирования общественных отношений ("законодательство", "правонарушение", "ответственность" и т.п.).

Было бы целесообразно принятие и издание единой унифицированной терминологии в виде юридической энциклопедии, обязательной для применения нормотворческими органами. Для этого следовало бы сформировать в Федеральном Собрании Российской Федерации специальную терминологическую комиссию.

Расплывчатые формулировки законов, частые изменения, вносимые в законодательство, отсутствие Закона "О законах", отсутствие четкого разграничения полномочий органов публичной власти по правотворчеству вызывают коллизии, споры о подведомственности и тем самым дестабилизируют общество и подрывают авторитет государства на международном уровне.

Не претендуя на бесспорность наших суждений, мы считаем, что решение затронутых вопросов - одна из актуальных задач нового состава Государственной Думы.