Мудрый Юрист

Российская модель института президентства по конституции 1993 года: основные положения

Здесь мы уже имеем дело с президентской

Конституцией, проект которой был предложен

Президентом и разработан специалистами,

полностью разделяющими идею сильной

президентской власти.

Г.В.Дегтев

Зуйков Антон - аспирант юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Статья посвящена конституционно-правовому статусу Президента Российской Федерации. Анализируя полномочия, предоставленные ему Конституцией, автор раскрывает особенности правового положения главы государства и делает вывод о специфике российской модели института президентства. Он опирается не только на нормы Конституции, но и на конкретизирующие их федеральные законы, судебную практику, делающие фигуру Президента практически единственной реальной политической силой в государстве.

В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 года, после внесения в нее 24 мая 1991 года соответствующих изменений, Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Однако приоритет Основной Закон 1978 года все-таки отдавал власти законодательной - Съезду народных депутатов РСФСР и его постоянно действовавшему органу - Верховному Совету РСФСР. De jure высшим органом государственной власти в России являлся именно Съезд. Согласно же ныне действующей Конституции Российской Федерации 1993 года, Президент Российской Федерации является главой государства. Конституционные нормы исходят из центрального, ведущего положения Президента в системе органов государственной власти, что прослеживается даже в том, как располагаются соответствующие главы: глава 4 "Президент Российской Федерации" предшествует главе 5 "Федеральное Собрание".

Современная российская модель института президентства закреплена в конституционных положениях, содержащихся в главе 1 "Основы конституционного строя" (ст. 11), главе 4, полностью посвященной Президенту, а также в главе 5 "Федеральное Собрание", главе 6 "Правительство Российской Федерации" и в главе 7 "Судебная власть", где содержатся отдельные нормы, касающиеся института президентства. Всего же из 137 статей Конституции главе государства так или иначе посвящены более 30. "Здесь мы уже имеем дело с президентской Конституцией, проект которой был предложен Президентом и разработан специалистами, полностью разделяющими идею сильной президентской власти" <1>.

<1> Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М., 2005. С. 73 - 74.

Статья 80 - формула российского президентства

Крайне важную роль для интерпретации правового статуса Президента Российской Федерации играет статья 80 Конституции РФ, открывающая главу 4. Она связывает воедино весь механизм государственной власти, придает ему необходимую скоординированность. Легальная формула части 1 статьи 80 устанавливает, что Президент является главой государства. Следует отметить, что "в конституционном праве понятие "глава государства" точно и однозначно не определено. Конституции многих зарубежных государств вообще не используют этот термин, а полномочия главы государства могут определяться сложившейся конституционной практикой. Но обычно все же главой государства принято именовать лицо, воплощающее собой представление о данном государстве, как во внутренних делах государства, так и в международных отношениях" <2>.

<2> Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 37.

Содержание части 2 статьи 80 представляет собой комплексную норму, которая охватывает сразу несколько ключевых параметров института президентства. Прежде всего закрепляется, что Президент является гарантом Конституции. Интересно, что данное понятие ("гарант Конституции") не используют ни Конституция США, ни европейские конституции. Не было его и в отечественном конституционном законодательстве. Нынешняя российская Конституция, "определяя своим гарантом Президента, характеризует политическую роль этого института как охраняющего всю государственную систему. Однако неверно считать, что конституционная норма о гаранте Конституции - это всего лишь политический символ без юридического содержания" <3>. Конституционная норма не может не иметь юридического содержания. Другое дело, что она может быть многоаспектной, как в данном случае. Это выражается в том, что, во-первых, глава государства должен сам строго соблюдать Конституцию и, во-вторых, требовать ее соблюдения всеми органами государственной власти и местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями. И для этого у Президента есть целый "набор инструментов". Так, "он накладывает вето на законы, не соответствующие Конституции, приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Он наделен правом отменять распоряжения и постановления Правительства. Наконец, выполнять функцию гаранта Конституции он может не только лично, но и путем обращения в компетентные органы, прежде всего суды. Президент вправе направлять в Конституционный Суд запросы о конституционности различных нормативно-правовых актов и обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции" <4>. И, будучи гарантом Конституции страны, Президент должен нести персональную ответственность за эффективность ее защиты.

<3> См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 129.
<4> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 364.

Стоит отметить, что многие ученые-юристы весьма негативно относятся к тому факту, что именно глава государства, а не Конституционный Суд является гарантом Конституции <5>. Такую позицию вполне можно понять. Поскольку конституционные нормы свидетельствуют о том, что Президент РФ de facto является главой исполнительной власти, он уже не может быть до конца беспристрастным и объективным.

<5> См., например: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 451.

Далее действующая Конституция отводит главе государства особую роль и в деле защиты прав и свобод человека и гражданина. С учетом того, что, согласно статье 2, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, в Конституции расставляются приоритеты и указывается на основной смысл существования государства. Со своей стороны Президент, выступая гарантом этих прав и свобод, "издает указы и вносит в Государственную Думу законопроекты, направленные на защиту правового положения личности в целом или регулирование статуса отдельных групп населения: пенсионеров, военнослужащих и некоторых других, особо нуждающихся в защите со стороны государства" <6>.

<6> Виноградов В., Плешанова О. Две трети парламентаризма или парламентаризм двух третей // Юрист. 1995. N 5/6. С. 33 - 34.

Кроме того, все из той же части 2 статьи 80 следует, что Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Особое положение главы государства здесь видится прежде всего в том, что на него возлагается задача обеспечения единства государственной власти, которая, в свою очередь, осуществляется исполнительными, законодательными и судебными органами.

И наконец, именно Президенту, согласно части 2 статьи 80, отводится роль своего рода арбитра, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Одним из способов осуществления этой функции является закрепленное за Президентом частью 1 статьи 85 Конституции право использования согласительных процедур при решении спорных вопросов. Суть этих процедур состоит в выдвижении компромиссных вариантов и, в конечном счете, в достижении консенсуса. Поскольку в Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, Президент свободен в их выборе. "Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблем без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согласования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет. Если применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение суда. В этом случае согласительная процедура заменяется судебной. Выбор же суда зависит от характера спора и компетенции суда" <7>. Однако надо сказать, что Президент крайне редко прибегает к предоставленному ему частью 2 статьи 125 Конституции праву обращаться в Конституционный Суд с запросами о разрешении дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров.

<7> Дегтев Г.В. Указ. соч. М., 2005. С. 121.

Кроме того, в рамках осуществления функции обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти можно рассматривать и зафиксированное в части 2 статьи 85 право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации либо нарушения ими прав и свобод человека и гражданина. Хотя формально действие актов приостанавливается лишь до решения соответствующим судом вопроса об их противоречии Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или о нарушении ими прав и свобод человека и гражданина, практика показывает, что вмешательства суда, как правило, не требуется, ибо оспариваемые главой государства акты отменяются принявшими их органами еще до судебного рассмотрения дела.

В контексте обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти следует упомянуть и о том, что с недавнего времени, согласно статье 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 11 декабря 2004 года) <8>, гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации именно по представлению Президента РФ. Данное нововведение, породившее столь много споров, стало предметом рассмотрения в Конституционном Суде, однако своим Постановлением от 21 декабря 2005 года N 13-П <9> Суд признал указанное положение не противоречащим Конституции.

<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
<9> Российская газета. 2005. 29 декабря.

Но вернемся к статье 80 Конституции РФ. Часть 3 данной статьи предоставляет Президенту право определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Это означает, что именно глава государства обладает правом формулировать их (в реализации же внутренней и внешней политики государства участвует не только Президент, но и другие федеральные органы власти). Это особо подчеркнул Президент РФ В.В. Путин в своем выступлении при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию в 2000 году <10>: "Только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение". Однако в Конституции очерчиваются и границы данной президентской прерогативы, так как указывается, что определение основных направлений внутренней и внешней политики осуществляется в соответствии с Конституцией и федеральными законами.

<10> Там же. 2000. 11 июля.

Наконец, часть 4 статьи 80 Конституции говорит о том, что Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Внутри страны Президент представляет федеральные органы власти во взаимоотношениях с органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, всевозможными институтами гражданского общества. В международных же отношениях Президент представляет Россию "не в качестве федерального уровня власти и не в качестве государства-аппарата, а в качестве субъекта международных отношений, как страну - суверенное и независимое государство. Это прежде всего означает, что Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России либо поручает это тому или иному должностному лицу РФ" <11>.

<11> См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. 3-е изд. / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2003. С. 565.

Президент и три ветви власти

Весьма ярко особенности российской модели института президентства проявляются и на примере президентских полномочий в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти. На этом, пожалуй, стоит остановиться более подробно. Начать же хотелось бы с полномочий Президента в сфере законодательной власти, а точнее, с его полномочий по отношению к парламенту - Федеральному Собранию, которые все-таки являются здесь основополагающими.

Президент и парламент: от противостояния к сотрудничеству

На Президента РФ Конституцией возложен целый ряд полномочий, связанных с деятельностью нижней палаты парламента - Государственной Думы. Согласно пункту "а" статьи 84, Президент назначает выборы в Государственную Думу в связи с истечением срока ее полномочий, установленного Конституцией, или в связи с ее роспуском. Непосредственно же порядок выборов регулируется Федеральным законом от 20 декабря 2002 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <12>.

<12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 51. Ст. 4982.

Поскольку срок, на который избирается нижняя палата парламента, равен четырем годам, Федеральный закон установил четкое правило, что днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Поэтому назначение главой государства даты выборов не является тем решением, которое он принимает исключительно на свое усмотрение. Если же вдруг Президент по каким-то причинам не назначает выборы в данный срок, они назначаются Центральной избирательной комиссией и проводятся в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы предыдущего созыва. Решение о назначении выборов глава государства должен принять (то есть налицо не право, а обязанность Президента уложиться в определенный временной интервал) не ранее чем за 110 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования.

При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. И днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Важно отметить, что "ни Конституция, ни Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" не предусматривают каких-либо исключительных обстоятельств для переноса срока выборов в Государственную Думу. По-видимому, такие случаи все-таки могут быть, но определяться они должны только федеральным законом как изъятие из общего правила" <13>.

<13> Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л. Правовой статус Президента Российской Федерации. М., 1997. С. 96.

Итак, как уже было косвенно упомянуто, Конституция предусматривает право Президента на роспуск нижней палаты парламента (п. "б" ст. 84). Государственная Дума может быть распущена: 1) в случае трехкратного отклонения ею кандидатур Председателя Правительства, предложенных Президентом (ч. 4 ст. 111); 2) в случае выражения ею повторно в течение трех месяцев недоверия Правительству (ч. 3 ст. 117). Перечень оснований роспуска Государственной Думы является исчерпывающим и "не может быть расширен - таким образом предупреждается произвол Президента и исполнительной власти и их бесконтрольные действия в отсутствие законодательного органа" <14>. Однако О.О. Миронов полагает, что этого, видимо, недостаточно и процедуру роспуска нижней палаты парламента целесообразно сделать более сложной. "Может быть, ее следовало бы связать с новыми выборами Президента. Если досрочно распускается Государственная Дума, то Совет Федерации одновременно назначает и новые президентские выборы" <15>.

<14> Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 72.
<15> Миронов О.О. Конституция не может быть незаконной // Государство и право. 1998. N 4. С. 5 - 9.

Действующая Конституция предусматривает ряд условий, когда роспуск нижней палаты парламента недопустим. Так, согласно частям 3, 4 и 5 статьи 109 и части 3 статьи 92, Государственная Дума не может быть распущена: 1) в течение года после ее избрания; 2) в случае если она выразила недоверие Правительству или отказала ему в доверии; 3) с момента выдвижения ее обвинения против Президента и до принятия соответствующего решения Советом Федерации; 4) в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения; 5) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента; 6) в период исполнения обязанностей Президента Председателем Правительства.

Говоря о полномочиях Президента в отношении законодательной власти, следует обязательно упомянуть о праве законодательной инициативы (п. "г" ст. 84), праве подписывать и обнародовать законы (п. "д" ст. 84), праве отлагательного вето в отношении федеральных законов (ч. 3 ст. 107) и праве вносить предложения о поправках, пересмотре положений Конституции (ст. 134).

Что же касается права законодательной инициативы, то, как указывает, например, М.А. Краснов, оно "является одним из весомых рычагов влияния главы государства на политическую реальность" <16>. В то же время многие ученые-юристы весьма негативно относятся к наделению Президента правом инициировать принятие законов <17>.

<16> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1997. С. 385.
<17> См., например: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 279; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 115.

Применительно ко второму из упомянутых полномочий необходимо сказать, что, согласно Конституции, в случае одобрения верхней палатой парламента - Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародования (ч. 1 ст. 107). Далее Президент в течение четырнадцати дней (данный срок необходим для того, чтобы глава государства смог внимательно ознакомиться с содержанием федерального закона) подписывает федеральный закон и обнародует его (ч. 2 ст. 107). Случалось, однако, и так, что Президент попросту не подписывал федеральный закон или затягивал его подписание дольше установленного Конституцией срока. Например, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" <18> был одобрен Советом Федерации и передан на подписание Президенту в мае 1997 года, но подписал его глава государства только 17 декабря 1997 года <19>. Отсутствие ответственности за такие задержки - явный пробел в конституционном законодательстве.

<18> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.
<19> Президент очень долго утверждал, что Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" принят с использованием незаконной процедуры (с помощью опросных листов) и изменил свою точку зрения только тогда, когда депутатский корпус согласился внести в данный Федеральный конституционный закон поправки, в частности, исключающие положение о том, что система федеральных органов исполнительной власти устанавливается законом.

Глава государства может и отклонить федеральный закон. Как отмечалось, у Президента есть право вето в отношении федеральных законов. Однако вето это не абсолютное, а лишь отлагательное и может быть преодолено парламентом. Более того, это право распространяется лишь на один из видов законов, принимаемых Федеральным Собранием, поскольку из части 2 статьи 108 Конституции РФ следует, что "Президент не вправе отклонить федеральный конституционный закон и обязан его промульгировать" <20>.

<20> Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л. Указ. соч. С. 88.

В случае отклонения федерального закона Президент либо предлагает его в своей редакции, либо сообщает о нецелесообразности принятия данного закона. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П <21>, решение с указанием мотивов должно доводиться до сведения каждой из палат парламента. Тем не менее отсутствие какой-либо регламентации в отношении оснований отклонения Президентом федеральных законов также представляет собой существенный пробел.

<21> Российская газета. 1996. 5 мая.

В соответствии со статьей 134.1 Регламента Государственной Думы <22> повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом, предваряется выступлением полномочного представителя Президента в Государственной Думе либо иного официального представителя главы государства. Затем выступает представитель ответственного комитета и по предложению ответственного комитета принимается одно из решений: 1) согласиться с решением Президента об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения; 2) принять федеральный закон в редакции Президента; 3) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона с учетом предложений Президента; 4) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции. В последнем случае требуется, чтобы за федеральный закон проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Однако для преодоления президентского вето необходимо также одобрение федерального закона и большинством не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

<22> Там же. 1998. 25 февраля.

По мнению Л.А. Окунькова, положительное значение отлагательного вето заключается в том, что оно как бы стимулирует повышение качества законов и способствует устранению коллизий и дефектов в законодательстве <23>. Что ж, с этим, пожалуй, нельзя не согласиться. Однако первый Президент РФ Б.Н. Ельцин использовал право вето слишком часто и мотивировал это как раз низким юридическим качеством федеральных законов, их противоречием Конституции. "Все это, - отмечал бывший глава государства, - вынуждало меня применять президентское вето в качестве инструмента юридического контроля". Только в 1995 году по этим основаниям Президентом было возвращено свыше трети законов <24>. Злоупотребление таким мощным средством воздействия главы государства на парламент, как право отлагательного вето, недопустимо, поскольку его регулярное применение может только осложнить отношения между Президентом и депутатским корпусом. Уровень правовой культуры, как представляется, все-таки следует повышать иными способами.

<23> См.: Окуньков Л.А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. N 2. С. 11.
<24> Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л. Указ. соч. С. 89.

Встречается также весьма необычная практика возвращения главой государства федеральных законов без их рассмотрения. Аргументация Президента в этом случае заключается в том, что та или иная палата Федерального Собрания нарушила требования к процедуре принятия федеральных законов. "С одной стороны, таким образом обеспечивается соблюдение установленного порядка принятия законов. Но, с другой стороны, возвращая законы без рассмотрения, Президент имеет возможность "тормозить" принятие неудобных для него законов, так как у парламента нет никаких средств для преодоления такого вето" <25>. Парадоксальность подобной практики, когда возвращение федеральных законов не порождает последствий, предусмотренных Конституцией, послужила даже причиной приписывания российскому главе государства права абсолютного вето <26>. "Позиция парламентской стороны, считающей неправомерным введение указанного полномочия Президента РФ, заключается в следующем: во-первых, данную прерогативу Конституция РФ не предусматривает, во-вторых, Президент не вправе решать и оценивать ни законность, ни целесообразность внутреннего распорядка деятельности палат. Сторонники же Президента РФ настаивают на том, что право главы государства возвращать законы без рассмотрения вытекает из самого смысла Конституции РФ" <27>. Точку в этом прямо-таки непростом споре поставил Конституционный Суд. Своим Постановлением от 22 апреля 1996 года N 10-П <28> он подтвердил право Президента на возвращение федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания "в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ее условий и процедур". Правда, спустя пару лет, в своем Постановлении от 20 июля 1999 года N 12-П <29> Конституционный Суд отметил, что подписание Президентом закона не препятствует его обращению в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности федерального закона.

<25> Шевченко Н.Д. Еще раз о неподписании Президентом Российской Федерации принятых законов // Журнал российского права. 1998. N 10-11. С. 128 - 129.
<26> См.: Окуньков Л.А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. N 2. С. 21.
<27> См.: Котенков А.А. На чем основано право Президента России возвращать принятый федеральный закон без рассмотрения // Журнал российского права. 1997. N 11. С. 49 - 54.
<28> См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 3.
<29> См.: Российская газета. 1999. 10 августа.

Говоря о взаимоотношениях Президента и парламента, нельзя не упомянуть и об институте полномочных представителей Президента РФ в Федеральном Собрании. Право назначения полномочных представителей предоставлено Президенту в соответствии с пунктом "к" статьи 83 Конституции РФ. В состав Администрации Президента они были введены Указом Президента РФ от 10 февраля 1996 года N 169 <30>, а Указом Президента РФ от 22 июня 2004 года N 792 <31> было утверждено новое Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и полномочном представителе Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Им отводится весьма важная роль в обеспечении представления интересов главы государства в обеих палатах Федерального Собрания. Основные задачи, возложенные на полномочных представителей Президента РФ в парламенте, "заключаются в максимальном содействии эффективности законодательного процесса, в обеспечении конструктивности совместной деятельности Президента и Федерального Собрания" <32>.

<30> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 7. Ст. 674.
<31> См.: Там же. 2004. N 26. Ст. 2651.
<32> Румянцева Т.С. Федеральное Собрание: конституционно-правовой статус // Конституционный строй России. Вып. 2. М., 1998. С. 39.

Полномочные представители Президента в Совете Федерации и Государственной Думе от имени Президента представляют на заседаниях соответствующей палаты внесенные Президентом проекты законов о поправках в Конституцию и о ее пересмотре, другие законопроекты и поправки к рассматриваемым в палатах законопроектам, а также обращения Президента к Федеральному Собранию и его палатам; представляют на заседаниях соответствующей палаты обоснования отклонения Президентом принятых федеральных законов; привлекают по согласованию с соответствующей палатой должностных лиц Администрации Президента, Правительства, а также разработчиков законопроектов, ученых и экспертов для представления в палате законопроектов, внесенных Президентом; участвуют в формировании планов законопроектной работы, а также предложений к повестке дня соответствующей палаты.

Полномочный представитель Президента в Совете Федерации по поручению Президента представляет в этой палате вносимые на утверждение в соответствии со статьей 102 Конституции РФ указы Президента о введении военного положения или чрезвычайного положения, а также предлагаемые Президентом кандидатуры на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Полномочный представитель Президента в Государственной Думе по поручению Президента представляет в палате предлагаемые Президентом кандидатуры на должности, указанные в статье 83 Конституции РФ, то есть кандидатуры на должности Председателя Правительства, Председателя Центрального банка, а также дипломатических представителей за рубежом.

За Президентом РФ также конституционно (ч. 1 ст. 90) закреплено право издания своих актов: указов и распоряжений. Указы главы государства в основном являются нормативными актами, то есть актами, содержащими общие правила поведения, относящиеся к неопределенному кругу адресатов и рассчитанные на многократное применение. Распоряжения же в большинстве своем не содержат в себе предписаний, носящих нормативный характер. Они, как правило, являются ненормативными (правоприменительными) актами и издаются по вопросам оперативного и организационного характера.

Как известно, в 90-е годы прошлого века многие пробелы в законодательстве весьма активно восполнялись именно за счет указов главы государства. В 1995 году в своем Послании Федеральному Собранию Президент РФ Б.Н. Ельцин комментировал это так: "Пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных отношений" <33>. Высказался по этому поводу и Конституционный Суд. В своем Постановлении от 30 апреля 1996 года N 11-П <34> он отметил, что не противоречит Конституции РФ издание главой государства указов по вопросам, требующим законодательного регулирования, но при условии, что эти указы не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени должно быть ограничено периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

<33> См.: Российская газета. 1995. 17 февраля.
<34> См.: Там же. 1996. 15 июня.

Акты Президента не требуют контрасигнации, утверждения ни парламентом, ни Правительством. Только указы главы государства о введении военного положения или чрезвычайного положения требуют утверждения Советом Федерации (п. "б" и "в" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Но в правовой литературе встречаются идеи о целесообразности введения контрасигнации Правительством указов Президента <35>.

<35> Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием // Законодательство. 2000. N 9. С. 53.

Разумеется, издаваемые Президентом РФ указы и распоряжения не должны вступать в противоречие с Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <36> акты Президента, носящие нормативный характер, вступают в силу на всей территории Российской Федерации одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если при принятии акта не установлен иной срок.

<36> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 22. Ст. 2663.

Согласно пункту "а" части 2 статьи 125 Конституции РФ, Конституционный Суд решает дела о соответствии Конституции лишь нормативных актов Президента. Однако это не значит, что ненормативные акты главы государства вообще не могут быть обжалованы. В соответствии с частью 2 статьи 46 Конституции РФ решения и действия должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Были случаи (правда, единичные), когда суд проверял законность ненормативных президентских указов. Так, 23 декабря 1994 года Президент РФ своим Указом N 2206 "О главе администрации г. Владивостока" <37> освободил от должности мэра города Владивостока В.И. Черепкова. Однако 14 августа 1996 года Хамовнический межмуниципальный (районный) суд города Москвы признал незаконным данный Указ и восстановил В.И. Черепкова в должности. Президент был вынужден новым своим Указом от 24 сентября 1996 года N 1391 "О Черепкове В.И." <38> отменить Указ N 2206.

<37> См.: Там же. 1994. N 35. Ст. 3695.
<38> См.: Там же. 1996. N 40. Ст. 4637.

Особым средством влияния главы государства на парламент, о котором также следует сказать, являются ежегодные послания Президента Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. "е" ст. 84 Конституции РФ). Не имея силы федерального закона, они, тем не менее, играют важную роль, поскольку ориентируют парламент в части предстоящей законодательной деятельности. В соответствии с частью 3 статьи 100 Конституции РФ палаты Федерального Собрания могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента. На практике так оно и происходит: обе палаты собираются вместе в официальной резиденции Президента РФ - Московском Кремле.

С момента принятия новой Конституции РФ в 1993 году президенты обратились к парламенту с тринадцатью посланиями. Президентские послания адресуются Федеральному Собранию, однако ответственным за их выполнение оказывается в итоге Правительство. Как уже отмечалось выше, несмотря на то что Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, реализация их возлагается в первую очередь на Правительство и подведомственные ему органы. После обращения главы государства к Федеральному Собранию с посланием следует, как правило, принятие Правительством ряда нормативных актов, направленных на его (послания) реализацию.

Что касается тематики, а также структуры президентских посланий, то они не регулируются на законодательном уровне, а просто определяются главой государства, исходя из значимости задач, стоящих перед государством на краткосрочную и долгосрочную перспективы. Однако в части 2 статьи 5 Федерального закона от 20 июля 1995 года "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <39> отмечается, что ежегодное послание Президента Федеральному Собранию должно содержать раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу, и уточнения указанной программы с выделением задач на предстоящий год. А в части 4 статьи 4 данного Закона определяется, что первое послание Президента после его вступления в должность должно содержать раздел, посвященный концепции социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу.

<39> См.: Там же. 1995. N 30. Ст. 2871.

Наконец, в соответствии со статьей 134 Конституции РФ Президент наделен правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Здесь важно отметить, что исполняющий обязанности Президента РФ не имеет такого права (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).

Президент и суды: расширение сферы влияния...

Другим, но не менее важным комплексом президентских полномочий являются полномочия в сфере судебной власти. Прежняя Конституция РСФСР 1978 года предусматривала формирование судейского корпуса исключительно органами законодательной власти. Так, избрание судей Конституционного Суда осуществлялось Съездом народных депутатов РСФСР. Судьи Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, верховных судов и высших арбитражных судов республик в составе РСФСР, судов и арбитражных судов автономной области и автономных округов избирались соответственно Верховным Советом РСФСР, верховными советами республик в составе РСФСР, советами народных депутатов автономной области и автономных округов. Судьи краевых, областных, Московского и Санкт-Петербургского городских судов, арбитражных и военных судов избирались Верховным Советом РСФСР. Народные судьи районных (городских) судов избирались соответствующими верховными советами республик в составе РСФСР, краевыми, областными, Московским и Санкт-Петербургским городскими советами народных депутатов, советами народных депутатов автономной области и автономных округов. Генеральный прокурор назначался Верховным Советом РСФСР и утверждался Съездом народных депутатов РСФСР.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года в формировании высших судебных органов участвует лишь верхняя палата парламента - Совет Федерации и Президент. К главе государства перешли также значительные полномочия по формированию и иных федеральных судов. Как известно, судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). Статья 127 выделяет еще и такой вид, как арбитражное судопроизводство.

Согласно пункту "е" статьи 83 Конституции РФ, Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора.

При этом надо отметить, что, согласно статье 6 Закона РФ от 26 июня 1992 года "О статусе судей в Российской Федерации" <40>, кандидатуры судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда вносятся Президентом с учетом мнения председателей этих судов. Что касается Конституционного Суда, то в соответствии со статьей 9 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года "О Конституционном Суде Российской Федерации" <41> предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда могут вноситься Президенту членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями.

<40> См.: Российская газета. 1992. 29 июля.
<41> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.

Глава государства имеет также право назначать судей других федеральных судов, перечень которых определен Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федерации" <42>. Судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов назначаются Президентом по представлению соответственно Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда, судьи военных судов - по представлению Председателя Верховного Суда.

<42> См.: Там же. 1997. N 1. Ст. 1.

В двухмесячный срок со дня получения необходимых материалов глава государства назначает судей федеральных судов, а кандидатов в судьи Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда представляет для назначения Совету Федерации либо отклоняет представленные кандидатуры, о чем сообщается председателю соответствующего суда. Назначение кандидатов на должности судей производится только при наличии положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей.

Стоит отметить и то, что в соответствии со статьей 6.1 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" Председатель Верховного Суда и Председатель Высшего Арбитражного Суда назначаются на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента и при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Заместители председателей данных судов также назначаются на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента, основанному, соответственно, на представлении председателей этих судов, при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Председатели, заместители председателей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, военных судов назначаются на должность самим Президентом сроком на шесть лет по представлению Председателя Верховного Суда при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Председатели, заместители председателей федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом сроком на шесть лет по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Председатели, заместители председателей районных судов назначаются на должность Президентом сроком на шесть лет по представлению Председателя Верховного Суда при наличии положительного заключения соответствующих квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации.

Просматривается зависимость судебной власти от Президента и по материально-технической линии. Главой государства издается значительное количество указов, регулирующих вопросы материально-технического обеспечения судов. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 7 февраля 2000 года "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей" <43>, согласно которому социально-бытовое обслуживание судей Конституционного Суда возлагается на Управление делами Президента РФ.

<43> См.: Там же. 2000. N 7. Ст. 795.

"В правовой литературе к президентским полномочиям в области судебной власти нередко относят еще и право помилования" <44>, закрепленное за Президентом пунктом "в" статьи 89 Конституции РФ. Данное право традиционно относится к полномочиям главы государства. В самом общем виде помилование представляет собой отмену (или смягчение) уголовного наказания лицу, осужденному за совершение преступления (обычно тяжкого). Акт помилования не является нормативным и носит индивидуальный характер. В 1996 году был принят Уголовный кодекс РФ <45>, и институт помилования, наконец, получил нормативную конкретизацию. Согласно части 2 статьи 85 УК РФ, лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость. В соответствии с Указом Президента от 28 декабря 2001 года N 1500 <46> в каждом субъекте Российской Федерации были образованы комиссии по вопросам помилования. Этим же Указом была упразднена Комиссия по вопросам помилования при Президенте РФ. Вышеназванный Указ также утвердил Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации, предусматривающее многоступенчатую процедуру рассмотрения ходатайств о помиловании.

<44> См.: Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л. Указ. соч. С. 129.
<45> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.
<46> См.: Там же. 2001. N 53 (ч. 2). Ст. 5149.

Президент и исполнительная власть: взаимодействие или руководство?

Отдельно и особо следует остановиться на полномочиях Президента в сфере исполнительной власти. Именно на исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по реализации наиболее важных и сложных задач, стоящих перед государством. Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание главы государства к вопросам их организации и деятельности, обширные президентские полномочия по отношению к ним.

Конституция РФ 1993 года не закрепляет за Президентом статуса главы исполнительной власти, de jure он - глава государства, что, как уже отмечалось выше, вытекает из легальной формулы части 1 статьи 80. Исполнительную власть, согласно статье 110, осуществляет Правительство РФ, которым руководит Председатель Правительства. Но анализ конституционных положений позволяет утверждать, что в сфере исполнительной власти глава государства обладает весьма широким кругом полномочий, а Правительство попросту находится в зависимом от него положении. На это обращают внимание очень многие ученые-юристы <47>. Кроме того, стоит обратить внимание, что применительно к самому Правительству в Конституции используется глагол "осуществляет", но не "возглавляет" исполнительную власть.

<47> См., например: Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель / Под ред. И.Г. Шаблинского. М., 1997. С. 31 - 32; Барабашев А.Г. Парламент и Правительство в Российской Федерации // Конституционный строй России. Вып. 2. М., 1995. С. 78 - 79.

Очень многие статьи Конституции указывают на то, что de facto именно Президент является главой исполнительной власти. Так, согласно пункту "а" статьи 83 и части 1 статьи 111, Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой (ч. 2 ст. 111 Конституции РФ). Нижняя палата парламента должна рассмотреть представленную Президентом кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения (ч. 3 ст. 111 Конституции РФ). Если же Государственная Дума троекратно отклонит предложенные Президентом кандидатуры, то он распускает ее, назначает новые выборы и уже самостоятельно решает вопрос о назначении Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ).

В 1998 году Президент РФ Б.Н. Ельцин трижды вносил в Государственную Думу кандидатуру С.В. Кириенко на пост Председателя Правительства. Государственная Дума с третьей попытки утвердила его, но обратилась в Конституционный Суд с запросом о конституционности такой практики (когда Президент трижды вносит одну и ту же кандидатуру). В Постановлении от 11 декабря 1998 года N 28-П <48> Суд разъяснил депутатскому корпусу, что Президент вправе представлять одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.

<48> См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. N 2.

В соответствии с пунктом "д" статьи 83 и частью 2 статьи 112 Конституции РФ Президент по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Эта процедура не регулируется ни одним нормативным актом и, кроме того, по мнению отдельных ученых-юристов, носит чисто номинальный характер <49>. На деле Президент, как правило, сам решает, кто будет входить в состав Правительства.

<49> См., например: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997.

В соответствии с частью 1 статьи 112 Конституции РФ Председатель Правительства не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти. Данное положение вызвало у нижней палаты парламента недопонимание в части того, что все-таки понимается под системой и структурой федеральных органов исполнительной власти и каким актом эта система должна утверждаться (федеральным законом или президентским указом). Конституционный Суд в своем Постановлении от 27 января 1999 года N 2-П <50> разъяснил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов; система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ. В качестве примера таких актов можно назвать Указ Президента РФ от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <51>.

<50> См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. N 3.
<51> См.: Российская газета. 2008. 13 мая.

Помимо этого, Президент также наделен правом принимать решение о коллективной отставке Правительства (п. "в" ст. 83 и ч. 2 ст. 117 Конституции РФ). Решить это глава государства может единолично, без консультаций с кем-либо. Особенно активно данным правом пользовался первый Президент РФ Б.Н. Ельцин. Так, в 1998 - 1999 годах он сменил шесть Правительств.

Вообще же, надо отметить, что Конституция предусматривает всего пять случаев отставки Правительства. Согласно статьям 116 и 117: 1) Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом; 2) Правительство по собственной инициативе может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом; 3) Президент может сам принять решение об отставке Правительства; 4) Государственная Дума может выразить недоверие Правительству постановлением, принятым большинством голосов от общего числа ее депутатов (после выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об его отставке либо не согласиться с решением Государственной Думы; в случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу); 5) Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству (если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней должен принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов).

В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до формирования нового состава (ч. 5 ст. 117 Конституции РФ).

Хотелось бы отметить, что на практике действия главы государства в связи с отставкой Правительства далеко не всегда соответствовали "букве закона". Так, в частности, они противоречили нормам Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". В качестве примера можно привести Указ Президента РФ Б.Н. Ельцина от 23 марта 1998 года N 281 "О Правительстве Российской Федерации" <52>, в соответствии с которым отправлялось в отставку Правительство, а обязанности его Председателя временно возлагались на главу государства. Но в тот же день Президент поправил себя, издав Указ N 287 "О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 23 марта 1998 года N 281" <53>, признающий утратившим силу пункт о временном возложении обязанностей Председателя Правительства на Президента.

<52> См.: Там же. 1998. 24 марта.
<53> См.: Там же. 1998. 25 марта.

Подчиненный характер Правительства по отношению к главе государства проявляется также в том, что Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (п. "б" ст. 83 Конституции РФ). И именно Председатель Правительства временно выполняет обязанности главы государства, когда тот не в состоянии их осуществлять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).

Весьма характерно и то, что в своих посланиях парламенту Президент не раз отмечал, что берет на себя выполнение ряда важных функций государственного управления <54>. Так, например, в Послании 1996 года <55> Президент подвергает критике Правительство за недостаточно активную работу в проведении экономической реформы, а в Послании 1997 года <56> отмечает, что разработка бюджета будет находиться под контролем главы государства.

<54> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998. С. 74.
<55> Российская газета. 1996. 27 февраля.
<56> Там же. 1997. 7 марта.

По сей день не теряет актуальности проблема обеспечения независимости Правительства, которое должно самостоятельно решать социально-экономические вопросы. Анализ президентских указов (особенно периода 90-х годов прошлого века) показывает, что многие из них непосредственно затрагивают сферу экономики, а это, как верно отмечается в правовой литературе, является очевидным ущемлением полномочий Правительства <57>. Для исключения такого рода "дублирования", думается, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", которые более четко регламентировали бы полномочия Правительства в социальной и экономической сферах. Безусловно, Правительство должно работать во взаимодействии с Президентом, его Администрацией, но в то же время оно должно быть свободно от их постоянного и всеобъемлющего "кураторства".

<57> См., например: Тихомиров Ю.А. Критерии конституционности правовых актов // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N 2. С. 38.

Частью 3 статьи 115 Конституции РФ предусматривается весьма важное право Президента отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, а также указам Президента. В этом случае Президент рассматривается в качестве фактического главы Правительства, ибо, как известно, нормативный акт может быть отменен только тем органом государственной власти, который издал этот акт, или же вышестоящим органом, в чьем подчинении он находится <58>. Но на практике Президент крайне редко отменяет постановления или распоряжения Правительства. В основном он просто дает поручение о пересмотре (приостановлении) того или иного правительственного акта. Поэтому можно сделать вывод, что данное право главы государства в основном носит "резервный" характер <59>. Необходимо отметить, что это конституционное положение предусматривает право, а не обязанность главы государства. То есть получается, что Президент может просто взять и не отменить акт Правительства, противоречащий, допустим, Конституции. Здесь наблюдается вполне очевидное противоречие части 2 статьи 80 и части 1 статьи 82, согласно которым Президент, являясь гарантом Конституции, обязан ее защищать.

<58> См.: Корнеев А.П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. 1. М., 1999. С. 184.
<59> См.: Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" / Отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 1999. С. 352.

В статье 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", посвященной особенностям руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти, отмечается, что Президент РФ, будучи по Конституции Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и Председателем Совета Безопасности РФ, своими указами и распоряжениями направляет деятельность органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Данная статья подчеркивает главенствующую роль Президента по отношению к вышеперечисленным федеральным органам исполнительной власти.

В Указе Президента РФ от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" конкретно определены такие органы: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба охраны РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ. Данный перечень не вполне соответствует статье 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Так, например, в ней ничего не говорится об органах юстиции, но в президентском Указе Министерство юстиции присутствует.

По мнению В.Е. Чиркина, такое положение, когда "Президент уделяет неодинаковое внимание различным ведомствам, поддерживая более тесные контакты с ключевыми министерствами... подрывает саму коллегию Правительства" <60>. Очень точно подметил и Ю.А. Дмитриев, что, "с одной стороны, Президент с учетом всех его конституционных полномочий просто физически не в состоянии повседневно руководить и контролировать деятельность такого количества ведомств, а с другой стороны, их руководители, формально входя в состав Правительства, оказываются выведены из-под контроля его Председателя" <61>. Правительству же остается координировать деятельность данных органов, издавая постановления и распоряжения с формулировками "во исполнение" или "в соответствии" с указом Президента РФ <62>. Так, в частности, распоряжение Правительства РФ от 15 июля 2003 года N 969-р "О комиссии по проведению ликвидационных процедур по упразднению ФПС России" <63> было издано во исполнение Указа Президента РФ от 11 марта 2003 года N 308 "О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации" <64>.

<60> Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 397.
<61> Дмитриев Ю.А. Президентство в России как реликт монархической власти // Право и жизнь. 1999. N 20. С. 46.
<62> Российские ученые-юристы (в частности, из Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) не раз предлагали конкретизировать деятельность Правительства по руководству федеральными органами государственной власти, находящимися в подчинении главы государства.
<63> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 29. Ст. 3023.
<64> См.: Там же. 2003. N 12. Ст. 1101.

Это является следствием того, что Основной Закон особо выделяет две сферы непосредственного руководства Президента, теснейшим образом связанные с исполнительной властью: обороноспособность и безопасность. Так, согласно пункту "ж" статьи 83 Конституции РФ, глава государства формирует и возглавляет Совет Безопасности, совещательный орган при Президенте, включающий Министра обороны, Министра иностранных дел, Министра внутренних дел и ряд других высших должностных лиц, назначаемых Президентом. Совет Безопасности осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненных интересов личности, общества, государства от внутренних и внешних угроз, проведение единой политики в области обеспечения безопасности. Совет Безопасности хотя и не относится к органам исполнительной власти, но играет весьма важную роль в части координации деятельности ведомств "силового блока". Указом Президента РФ от 7 июня 2004 года N 726 <65> были утверждены Положение о Совете Безопасности Российской Федерации и Положение об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации. Предусмотренный же Конституцией федеральный закон о Совете Безопасности до сих пор не принят.

<65> См.: Там же. 2004. N 24. Ст. 2392.

В соответствии с пунктом "з" статьи 83 Конституции РФ к компетенции Президента относится также утверждение военной доктрины, являющейся частью общей концепции безопасности. Так, современная Военная доктрина была утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 года N 706 "Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации" <66>. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1996 года "Об обороне" <67> разработка основных направлений военной политики и положений военной доктрины является составной частью организации обороны в Российской Федерации.

<66> См.: Там же. 2000. N 17. Ст. 1852.
<67> См.: Там же. 1996. N 23. Ст. 2750.

Из части 1 статьи 87 Конституции РФ следует, что Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Такое положение в принципе характерно для многих стран. В мирное время Президент "осуществляет общее политическое руководство вооруженными силами" <68>, а в случае военной агрессии или ее непосредственной угрозы против России он может принять на себя управление Вооруженными Силами РФ. Данный статус Президента вытекает непосредственно из функций главы государства принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

<68> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Б.Н. Топорнина. С. 590.

Являясь Верховным Главнокомандующим, Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, присваивает высшие воинские звания (п. "л" ст. 83 и п. "б" ст. 89 Конституции РФ). Развивая эти конституционные положения, Федеральный закон от 31 мая 1996 года "Об обороне" устанавливает право Президента утверждать единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1 ранга) в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивать высшие воинские звания, назначать на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождать их от воинских должностей и увольнять их с военной службы в порядке, предусмотренном федеральным законом.

Частью 2 статьи 87 Конституции РФ предусматривается, что в случае агрессии против России или непосредственной угрозы таковой Президент вводит на всей территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Во исполнение части 3 статьи 87 Конституции РФ 30 января 2002 года был принят Федеральный конституционный закон "О военном положении" <69>, конкретизирующий порядок введения военного положения Президентом РФ, а также устанавливающий его полномочия в части обеспечения режима военного положения.

<69> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 375.

Но, как известно, угроза безопасности страны может возникнуть и в связи с экологическими катастрофами, природными (стихийными) бедствиями, массовыми беспорядками и т.п. В случае возникновения указанных обстоятельств Президент вводит в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом, на территории всей страны или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции РФ). Подробное изложение полномочий Президента РФ в части объявления и поддержания режима чрезвычайного положения призван обеспечить Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года "О чрезвычайном положении" <70>.

<70> См.: Там же. 2001. N 23. Ст. 2277.

Вторая сфера непосредственного руководства Президента РФ, которая выделена в Конституции РФ, - это внешняя политика. В соответствии с пунктом "а" статьи 86 Конституции РФ Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации, то есть разрабатывает внешнеполитический курс государства и осуществляет руководство его выполнением.

Именно главе государства подведомственно Министерство иностранных дел - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области отношений России с иностранными государствами и международными организациями. Согласно Указу Президента РФ от 12 марта 1996 года N 375 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации" <71>, МИД осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств России, координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в сфере международных отношений и международные связи субъектов Российской Федерации.

<71> См.: Там же. 1996. N 12. Ст. 1061.

В соответствии с пунктом "б" статьи 86 Конституции РФ Президент вправе проводить переговоры, а также подписывать международные договоры. Тут нужно отметить, что Президент может лично проводить переговоры с главами государств и правительств других стран или назначать для этого определенное лицо, делегацию. Для подписания международного договора Президент также вправе отрядить и уполномочить определенное лицо (обычно главу делегации).

Согласно пункту "в" статьи 86 Конституции РФ, Президент наделен правом подписания ратификационных грамот, то есть документов, свидетельствующих об утверждении законом международного договора страны (сама же ратификация осуществляется путем принятия федерального закона). Если договор носит двусторонний характер, то стороны обмениваются ратификационными грамотами, если же договор многосторонний, то его участники сдают все ратификационные грамоты одному из участников договора, именуемому депозитарием (государство или международная организация).

Из пункта "г" статьи 86 Конституции РФ следует, что Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Ратификационная грамота адресуется главой иностранного государства Президенту РФ и удостоверяет, что указанное в ней лицо представляет интересы направившего его государства и, как раньше говорилось, его словам и действиям надлежит верить. Направление же отзывной грамоты означает прекращение выполнения полномочий указанного в ней лица.

Говоря о многообразных президентских полномочиях, следует обязательно упомянуть и об Администрации Президента РФ, ибо на нее возлагается обеспечение их эффективного осуществления. Так же как и Совет Безопасности, Администрация Президента не является органом исполнительной власти, но, так же как он, играет огромную роль в части координации их деятельности.

В соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции РФ Президент наделен правом формирования своей Администрации (именно с принятием Конституции РФ в 1993 году Администрация Президента получила закрепление на конституционном уровне). Конституцией, правда, не определен характер этого органа, поэтому представляется, что статус и основные функции Администрации должны определяться Президентом по его усмотрению.

Согласно действующему Положению об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 года N 490 <72>, Администрация - это государственный орган, обеспечивающий деятельность Президента и осуществляющий контроль за исполнением решений Президента РФ.

<72> См.: Там же. 2004. N 15. Ст. 1395.

Президенту принадлежит ключевая роль в деле формирования данного органа и осуществления руководства им. Он осуществляет общее руководство Администрацией. Вместе с тем определен круг должностных лиц Администрации, которые непосредственно подчинены главе государства. Это Руководитель Администрации, заместители Руководителя Администрации, помощники Президента, пресс-секретарь Президента, Руководитель протокола Президента, полномочные представители Президента в федеральных округах, советники Президента, полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде, старшие референты и референты Президента, Секретарь Совета Безопасности.

Структура Администрации Президента за годы ее существования неоднократно менялась. Одни подразделения упразднялись, другие создавались, однако роль Администрации (особенно в период руководства государством первым Президентом РФ Б.Н. Ельциным), выступавшей порой как "тайный орден" или "теневое правительство", всегда была чрезвычайно велика. Это проявляется, в частности, в том, что в соответствии с Указом Президента РФ от 10 июня 1994 года N 1185 "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" <73> проекты решений Правительства по вопросам, где полномочия Президента и Правительства пересекаются (например, по вопросам охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности), в обязательном порядке направляются в Администрацию Президента на согласование. Кроме того, надо понимать, что тот воистину огромный объем полномочий, который закреплен Конституцией за главой государства, просто физически не может осуществляться одним лицом. Президенту с этой "нагрузкой" помогает справиться его Администрация.

<73> См.: Там же. 1994. N 7. Ст. 697.

Укреплению президентской власти призвана служить и важная конституционная норма о назначении и освобождении Президентом своих полномочных представителей (п. "к" ст. 83). Как уже отмечалось выше, в Администрации Президента были введены соответствующие должности полномочных представителей Президента в Совете Федерации, Государственной Думе и Конституционном Суде.

Кроме того, имеются и полномочные представители Президента в семи федеральных округах (ранее были полномочные представители Президента в субъектах Российской Федерации, затем в регионах). Начиная административную реформу, Президент РФ В.В. Путин своим Указом от 13 мая 2000 года N 849 <74> утвердил Положение о полномочном Представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Чтобы показать могущество данного института, думается, необходимо перечислить его основные функции: обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; анализ эффективности деятельности правоохранительных органов данного округа; организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; организация совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатур для назначения на другие должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти; организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, за реализацией федеральных программ в федеральных округах, согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа; внесение Президенту предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

<74> См.: Там же. 2000. N 20. Ст. 2112.

Однако представители Президента в федеральных округах осуществляют не только координационные функции. Так, Президент на совещании 12 мая 2001 года возложил на них налаживание контроля за расходованием бюджетных средств в регионах в связи с несовершенством механизма контроля за финансовыми потоками, серьезными недостатками в системе контролирующих служб федерального и регионального уровней <75>. Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах вряд ли носит временный характер, так как, помимо всего прочего, он позволяет иметь "государево око" на местах, оперативно реагировать на те или иные события.

<75> См.: http://www.kremlin.ru/text/news/2001/05/138995.shtml.

Подытоживая вышесказанное, стоит отметить, что Президент Российской Федерации предстает одновременно и в качестве главы государства, конституционно дистанцированного от всех ветвей власти, но при этом обладающего одновременно значительной частью полномочий каждой из них и (или) не менее эффективными механизмами воздействия на них, и в качестве фактического руководителя федеральных органов исполнительной власти.

Многие ученые-юристы негативно оценивают такое смешение функций главы государства и фактического руководителя Правительства <76>. Но не стоит забывать и то, что Россия всю жизнь тяготела к самодержавию и что "концепция разделения властей, являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет, прежде всего, ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в "чистых формах" <77>.

<76> См., например: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 137; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 377 - 378.
<77> Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. N 5. С. 18.

Российская модель института президентства, нашедшая отражение в Конституции РФ 1993 года, конечно, довольно самобытна и не вполне вписывается в традиционные схемы организации президентской власти. И думается, что ее своеобразие объясняется, в том числе, особенностями исторического развития России, ее культуры и даже геополитического положения.