Мудрый Юрист

Конституционно-правовые основы региональной политики в советском союзе

Шабалин В.А., аспирант кафедры конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета.

Региональная политика в истории СССР выражается в создании союзных республик и их участии в делах Союза ССР. В союзных республиках региональная политика отражалась в создании автономных республик и автономных областей. РСФСР, несмотря на наличие в ней многих автономных единиц, оставалась унитарным государством.

In history of the USSR the regional policy is expressed in a making of the Union Republics and its taking part in the causes of the USSR. The regional policy of the Union Republics was reflected in a making of the autonomous republics and autonomous regions. The RSFSR remained the unitary state in spite of availability many autonomous units <*>.

<*> Shabalin V.A. Constitutional-legal foundations of a regional policy in the Soviet Union.

Региональная правовая политика - это самостоятельное правовое явление, последовательная деятельность региональных органов власти по созданию и применению правовых норм, гарантирующих реализацию прав и законных интересов участников правоотношений, возникающих в связи с разработкой, принятием и применением регионального законодательства <1>.

<1> Дунаев А.В. Правовая политика субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2006. С. 32.

Поскольку национально-государственное и административно-территориальное устройство РСФСР легло в основу федеративного устройства современной России, то соответственно изучение исторического опыта реализации советской региональной правовой политики представляется необходимым условием для формирования и совершенствования правовой политики субъектов современной России.

Необходимо начать с того, что советскую систему государственного управления юридически оформила Конституция (Основной Закон) РСФСР от 10 июля 1918 г. <2>, по которой Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Советы получали всю полноту власти в центре и на местах.

<2> СУ РСФСР. 1918. N 1. Ст. 582.

Высшими органами управления новообразованным государством являлись Всероссийский съезд Советов и Всероссийский Центральный исполнительный комитет Советов (ВЦИК). К их ведению относились вопросы общегосударственного законодательства, судоустройства и судопроизводства, гражданского, уголовного законодательства, а также вопросы проведения в жизнь советской Конституции, постановлений центральных органов.

Принятое 23 декабря 1920 г. Постановление VIII Всероссийского съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов "О советском строительстве" <3> предписывало ВЦИКу опубликовывать правовые акты за две недели до принятия окончательного решения с той целью, чтобы местные Советы имели время и возможность их обсудить. Это предписание призвано было сблизить центральную власть с местной, полнее учитывать интересы народа.

<3> СУ РСФСР. 1921. N 1. Ст. 1.

Довольно прогрессивным было требование - привлекать для принятия губернских и уездных правовых актов на заседания местных Советов возможно большее количество рабочих и крестьян, устраивая эти заседания в рабочих кварталах и по возможности на крупных фабриках и заводах. Исполнительным комитетам субъектов уже в то время считалось необходимым принимать меры к наиболее широкому осведомлению населения обо всех мероприятиях советской власти, давать регулярные отчеты о своей деятельности.

Губернские исполнительные комитеты могли приостанавливать действие распоряжений комиссариатов в случае их несоответствия постановлениям Совета народных комиссаров и ВЦИКа, о чем немедленно им сообщалось. Однако применение данной нормы серьезно ограничивалось привлечением к судебной ответственности за неправильное приостановление.

Предусматривались меры по постепенному упразднению института уполномоченных центральных органов на местах в направлении передачи их функций местным органам.

В сфере федеративных отношений Конституция РСФСР 1918 г. предоставляла рабочим и крестьянам каждой нации право выбора, желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном Правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях. В то же время приветствовалось стремление наций на самоопределение вплоть до отделения. Поддержка большевиками сепаратистских движений в рамках бывшей Российской империи объяснялась стремлением расколоть формировавшийся единый фронт антибольшевистских сил и стравить их между собой <4>.

<4> Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления. Новосибирск, 2006. С. 292.

Реализуя данное право, независимыми государствами стали бывшие территории Российской империи: Польша, Финляндия, Эстония, Латвия, Литва, Украина, Белоруссия, Армения, Азербайджан, Грузия, Тува.

Параллельно шел процесс создания автономных образований внутри РСФСР, включавший подписание двусторонних договоров между РСФСР и каждой из образованных советских республик. Договорной процесс, развиваясь и наполняясь конкретным содержанием, привел к образованию в декабре 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик <5>.

<5> Абдулатипов Р.Г. Основы национальных и федеративных отношений. М.: РАГС, 2001. С. 279.

Как отмечает М.В. Баглай, только до этого времени можно говорить о действительно самостоятельной политике регионов. После образования СССР управление в государстве происходило на основе союзного законодательства и союзными органами <6>.

<6> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 49.

Конституция (Основной Закон) СССР от 31 января 1924 г. <7> стала фундаментом СССР, включавшего РСФСР и союзные национальные республики. Конституция разграничивала полномочия между органами власти республик и Союза, а также определяла высшие органы власти. Высшим органом власти СССР являлся съезд Советов, а в период между съездами Советов - ЦИК Союза ССР, состоявший из Союзного Совета и Совета национальностей.

<7> Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. N 2. Ст. 24.

Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР) как исполнительный орган ЦИКа СССР рассматривал декреты и постановления, вносимые ЦИКами союзных республик. ЦИК СССР и его Президиум имели право приостанавливать или отменять действие данных правовых актов.

В то же время ЦИК республик могли опротестовывать декреты и постановления СНК СССР в Президиум ЦИК СССР, не приостанавливая их исполнения. Их действие могло быть приостановлено только в случае явного несоответствия данного распоряжения союзной конституции, законодательству Союза или республики, о чем немедленно сообщалось в СНК СССР и соответствующему комиссару.

Заключения о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения соответствия Конституции давались Верховным Судом СССР, который также разрешал судебные споры между субъектами.

По Конституции (Основному Закону) РСФСР от 11 мая 1925 г. <8> споры между регионами разрешались Всероссийским съездом Советов и ВЦИКом. Основные Законы (конституции) автономных советских социалистических республик принимались их съездами Советов, представлялись на утверждение ВЦИК и вносились на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов. Положения об автономных областях принимались их съездами Советов и утверждались ВЦИКом.

<8> СУ РСФСР. 1925. N 30. Ст. 218.

В рамках правовой политики региональные органы власти принимали меры по развитию своих территорий в культурном и хозяйственном отношении, составляли и утверждали бюджеты, проводили в жизнь решения высших органов советской власти и так далее. Для осуществления этих задач съезды и ЦИК республик издавали обязательные для исполнения на территории соответствующих республик и областей постановления.

Бюджеты территорий рассматривались и утверждались местными Советами или исполнительными комитетами под общим контролем центральных органов РСФСР, что значительно ограничивало самостоятельность территориальных властей в управлении финансовыми ресурсами.

ЦИК регионов были вправе приостанавливать в исключительных случаях и под свою ответственность проведение в жизнь решений народных комиссариатов РСФСР.

Более либеральной Конституцией (Основным Законом) СССР от 5 декабря 1936 г. <9> впервые было положено начало формальному разделению государственных органов СССР и ее субъектов на законодательные и исполнительные.

<9> Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. N 283.

Высшим органом государственной власти союзной республики стал ее Верховный Совет (ранее - съезд Советов). Количество членов Верховных Советов устанавливалось самими республиками в конституциях. Верховный Совет союзной республики являлся единственным законодательным органом республики и имел следующие полномочия в данной сфере: принятие конституции республики и внесение в нее изменений; утверждение конституций находящихся в ее составе автономных республик и определение границ их территорий; утверждение народнохозяйственного плана и бюджета республики; право амнистии и помилования граждан, осужденных судебными органами союзной республики; установление представительства союзной республики в международных сношениях; установление порядка образования республиканских войсковых формирований.

Кроме того, Верховный Совет союзной республики образовывал высший исполнительный орган союзной республики - Совет Министров, постановления и распоряжения которого могли быть приостановлены Советом Министров СССР. Управление отраслями народного хозяйства союзных республик осуществлялось на основании приказов и инструкций, издаваемых министрами союзных республик.

Общесоюзные законы имели одинаковую силу во всех республиках, тем самым косвенно закреплялось равенство политико-правового статуса субъектов СССР. В то же время в конституциях автономных республик допускалось отражение их историко-культурных и этнонациональных особенностей.

Формально не запрещалось взаимодействие союзных республик с иностранными государствами. Установленной правовой формой для подобных контактов являлись соглашения.

Согласно Конституции (Основному Закону) РСФСР от 21 января 1937 г. решения и распоряжения исполнительных комитетов Советов трудящихся депутатов (ранее - съездов) областей, краев и автономных областей могли быть приостановлены или отменены Советом Министров РСФСР. В отношении правовых актов исполнительных органов автономных республик применялось только приостановление. Эти пункты позволяли выстроить единую вертикаль советского государственного управления.

Конституция (Основной Закон) СССР от 7 октября 1977 г. закрепляла, что основы законодательства союзных республик устанавливались Верховным Советом СССР. В соответствии с Конституцией Советы народных депутатов регионов образовывали органы народного контроля, которые проверяли выполнение требований законодательства, государственных программ и заданий, вели борьбу с проявлениями бюрократизма. Закреплялось, что Советы народных депутатов регионов в процессе своей деятельности должны учитывать общественное мнение, выносить на обсуждение граждан важнейшие вопросы общегосударственного и местного значения, систематически информировать граждан о своей работе и принятых решениях.

Конституция РСФСР (Основной Закон) от 12 апреля 1978 г. предоставляла право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР автономным республикам в лице их высших органов государственной власти.

Советы регионов имели право участвовать в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносить по ним свои предложения.

В период 1970 - 1980 гг. появляются региональные целевые программы, в соответствии с которыми формируются территориально-производственные комплексы. Со второй половины 1970-х годов к общесоюзным плановым документам добавилась Комплексная программа научно-технического прогресса. Она разрабатывалась не только по СССР, но и по союзным республикам и экономическим районам. Это обеспечивало лучшую согласованность в достижении показателей пятилеток.

В конце 1980-х годов предполагалось укрепление планирования и управления за счет разгрузки центральных руководящих органов от излишнего объема функций, увеличение самостоятельности регионов в принятии хозяйственных решений <10>.

<10> Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления. С. 387.

В Законе СССР от 10 апреля 1990 г. N 1421-1 "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик" <11> прописывалось, что союзные и автономные республики в социально-экономической сфере вправе: принимать законы и другие нормативные правовые акты, регулирующие условия хозяйственной деятельности на своей территории; устанавливать нормы экологической безопасности, определять лимиты и нормативы природопользования; осуществлять выдачу разрешений и наложение запретов на деятельность предприятий и организаций; законодательно устанавливать единый для всех инвесторов порядок приобретения имущества и осуществления капитальных вложений.

<11> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 16. Ст. 270.

СССР мог по инициативе республик устанавливать для них в законодательном порядке особые экономические условия без ущемления законных интересов остальных республик.

В сфере взаимодействия регионов СССР между собой принятый 26 апреля 1990 г. Закон СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" <12> предусматривал, что отношения между союзными республиками и входящими в их состав автономными образованиями строятся на основе договоров и соглашений. Субъектам дозволялось вступать между собой в экономическое и социально-культурное сотрудничество и заключать необходимые для этого двусторонние и многосторонние соглашения, которые не должны противоречить интересам СССР. На договорной основе решались вопросы межреспубликанского обмена и передачи имущества, создавались совместные предприятия и организации. Соглашениями мог предусматриваться обмен между субъектами различного рода информацией (плановой, коммерческой, технической и т.д.).

<12> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 19. Ст. 329.

Однако децентрализация в управлении субъектами привела к учащению случаев отказа государственных органов союзных республик от реализации общесоюзных законов и иных актов высших органов государственной власти и управления СССР, так как, по мнению субъектов, они нарушали права и интересы данных республик.

Поэтому в целях укрепления суверенитета СССР, верховенства общесоюзных законов на всей территории страны был принят Закон СССР от 24 октября 1990 г. N 1748-1 "Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР" <13>. Данный Закон устанавливал обязательность исполнения общесоюзных актов на всей территории СССР, в том числе и в случаях расхождения с республиканскими законами.

<13> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 44. Ст. 918.

Высший орган государственной власти республики мог только предложить Съезду народных депутатов, Верховному Совету СССР пересмотреть или опротестовать спорные законодательные акты, не приостанавливая их действие. Вопрос о нарушении тем или иным общесоюзным актом суверенных прав республики решался Комитетом конституционного надзора СССР и органами конституционного надзора республик. Порядок разрешения устанавливался Законом СССР от 23 декабря 1989 г. "О конституционном надзоре в СССР" <14>.

<14> Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. N 29. Ст. 572.

Далее, Закон "Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР" отмечал, что регионы СССР не вправе договариваться между собой по поводу исполнения или неисполнения нормативных правовых актов СССР в границах своих территорий. За неисполнение предусматривалась персональная ответственность для руководителей соответствующих республиканских органов и учреждений в виде снятия с должности.

Таким образом, хотя в СССР на конституционном уровне и провозглашалось равенство территорий с разным политико-правовым статусом, однако, как отмечают исследователи, разный правовой статус регионов означал на деле и разный уровень властных полномочий, степень участия в решении собственных и союзных вопросов <15>. Соответственно это вело к дифференциации и по уровню самостоятельности в определении конкретным регионом собственных правовых ориентиров.

<15> Абдулатипов Р.Г. Основы национальных и федеративных отношений. С. 280.

Так, анализ Закона РСФСР от 20 ноября 1980 г. "Об автономных округах РСФСР" <16> позволяет сделать вывод о том, что автономные округа, входившие в состав края или области, имели довольно ограниченные полномочия в правовой сфере. Совет народных депутатов автономного округа разрабатывал и утверждал бюджет, текущие и перспективные планы социально-экономического развития подведомственных территорий, осуществлял профилактику правонарушений, руководство судами и нотариатом, организовывал разъяснение законодательства, оказание юридической помощи населению.

<16> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. N 48. Ст. 1594.

Осуществление законодательной деятельности не входило в компетенцию Советов народных депутатов автономных округов. Они могли только принимать решения в пределах своих полномочий, а также вносить свои предложения при обсуждении вопросов областного, краевого, республиканского и общесоюзного значения. Все же их основной задачей было обеспечение соблюдения на территории округа законов СССР и РСФСР, других актов вышестоящих органов государственной власти.

Среди всех территориальных образований наиболее самостоятельными в решении своих внутренних проблем были союзные республики, которые провозглашались суверенными государствами в составе СССР. При определении их правовой политики на различных этапах по-разному учитывались этнонациональные факторы. Однако исследование закрепленного автономного статуса Финляндии в составе Российской империи позволяет сделать вывод, что она по многим вопросам была гораздо самостоятельнее, чем советские республики <17>.

<17> Турченюк С.Н. Этнонациональная правовая политика России в XIX - XX веках: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 4.

Таким образом, можно отметить, что правовые акты советского периода содержали в себе ряд прогрессивных, актуальных и сегодня положений в сфере реализации регионами собственной правовой политики. Они заключались в возможности выражения регионами своего мнения по тем или иным правовым актам Союза, в подготовке рекомендаций и предложений по ним. Стимулировалось привлечение народных масс и экспертов для обсуждения проектов правовых актов.

Однако, несмотря на наличие в правовых актах многих либеральных положений, можно констатировать, что РСФСР с юридической точки зрения являлась унитарным государством с политическими автономиями, к которым относились только автономные республики. Автономные области, до преобразования большинства из них в республики в 1991 г. (Адыгея, Алтай, Карачаево-Черкесия, Хакасия), и автономные округа являлись обычными административно-территориальными единицами наравне с краями, областями, районами, городами, сельскими населенными пунктами <18>. Зависимость территориальных властей от решений центра находила свое выражение в значительно ограниченной правовой политике, которую могли осуществлять регионы. Подобная ситуация вела к прямому и косвенному подавлению инициативы на местах, снижалась заинтересованность в эффективном развитии подведомственных территорий. Региональные власти в таком положении занимались по большей части только реактивным управлением, устраняясь от превентивного.

<18> Турченюк С.Н. Этнонациональная правовая политика России в XIX - XX веках. С. 10.

В настоящее время в Российской Федерации продолжается процесс укрепления вертикали государственной власти. В связи с этим изучение советского, зачастую негативного, опыта может быть полезным при формировании государственной политики в отношении субъектов Российской Федерации в направлении предоставления регионам большей свободы действия в финансовой, правовой и других сферах.