Мудрый Юрист

Теоретический анализ основных положений федерального закона "о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"

Женетль С.З., кандидат юридических наук, доцент кафедры "Гражданское право" МГУПИ.

Взаимоотношения между гражданином и государством в лице его органов публичной власти являются очень сложной динамической системой. Это не только существовавшая в той или иной форме во все века возможность подданного апеллировать к правителю за защитой своего права, но и один из важнейших способов обеспечения информирования власти о положении в государстве. Поэтому справедливо говорить не только и не столько о формах взаимодействия граждан и государственных органов в виде жалоб, но и более общей категории - обращениях.

Обращение всегда является актом свободного волеизъявления индивидуального субъекта либо групп таких субъектов и, как правило, детерминировано какими-то внешними обстоятельствами, содержащими неблагоприятный оттенок. Даже в случае предложения об усовершенствовании чего-либо ясно проявляется неудовлетворенность субъекта текущим положением дел.

В развитом правопорядке информационные каналы поступления обращений граждан в органы государственной власти выстраиваются по отраслевому принципу, то есть обращение в конечном итоге поступает в тот орган, на который возложен надзор за соблюдением законности в определенной сфере деятельности. В неразвитом правопорядке большая доля обращений адресуется тому лицу, которое, по мнению граждан, обладает возможностью реально принимать решения, то есть к правителю.

Характерным моментом при попытке обобщенного описания рассматриваемой системы является то, что работники государственного аппарата (чиновники, как их стали вновь называть с несколько пренебрежительным оттенком) довольно охотно разрешают обращения граждан, затрагивающие частные вопросы, то есть взаимоотношения между самими гражданами, но государственный аппарат весьма плохо воспринимает жалобы на самого себя. И гражданин, интуитивно это понимая, стремится подать свое обращение как можно выше, в надежде, что правитель сам разберется в его проблеме по существу. Отсюда огромное число обращений граждан в центральные органы власти и относительно небольшое, так сказать, - компетентным адресатам.

Не способствует также установлению адресных информационных каналов между органами государственной власти и гражданами сложность структуры государственного аппарата, постоянная смена "вывесок", характерная для сегодняшней модели построения исполнительной власти. Граждане зачастую просто не знают, куда им обращаться по тому или иному вопросу, на каком властном уровне он может быть разрешен.

При рассмотрении данной модели правового регулирования существенным моментом является то, что основополагающие нормы содержатся непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации. Так, по мнению В.Д. Сорокина, данный вид административного производства "опирается на конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). В известном смысле данный вид производства связан также с реализацией конституционного права граждан "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" <1>. В отношении первого положения Конституции, полагаем, все достаточно понятно. Второе положение относится к рассматриваемой проблеме постольку, поскольку граждане вправе в своих запросах испрашивать у органов государственной власти и органов местного самоуправления интересующие их сведения.

<1> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 355.

В советский период проблема жалоб и заявлений граждан занимала существенное место в деятельности органов государственного управления и партийных комитетов. Как отмечает Е.И. Лыскова, в первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с жалобами и заявлениями граждан. Первым актом, относящимся к институту обращений, было Постановление VI Всероссийского съезда Советов от 08.11.1918 "О точном соблюдении законов". Этим Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от "любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые в его законных притязаниях затруднения" <2>.

<2> Лыскова Е.И. Становление и развитие института обращений граждан // Право и политика. 2007. N 3.

В 1958 г. сложившееся положение было подвергнуто серьезной критике в Постановлении ЦК КПСС "О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся". Однако о системном регулировании в данной сфере стало возможно говорить начиная с Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" <3>, который по своему содержанию оказался столь удачным, что с незначительными изменениями оставался в действии вплоть до конца 2006 г.

<3> Свод законов СССР. Т. 1. С. 373.

Раскрывая содержание данного акта, необходимо сначала рассмотреть следующий логический ряд: предложение, заявление, жалоба. Предложение следует рассматривать как одну из составляющих включения граждан в решение вопросов государственного и муниципального управления. По своему собственному волеизъявлению гражданин высказывает пожелание об изменении существующего положения дел. Заявление касается описания какого-либо факта, в том числе факта правонарушения, по которому полномочный орган публичной власти должен принять решение. Наконец, жалоба касается описания факта нарушения прав и свобод гражданина и содержит требование по их устранению. Мы полагаем, что законодатель в тот период логически правильно расположил данные категории в названии рассматриваемого акта, исходя прежде всего из позитивных начал во взаимодействии между гражданином и государством.

Теперь необходимо несколько слов сказать о форме данного акта. Весь период своего действия данный Указ не менял своей формы и не был утвержден законом СССР, как это было принято. Сейчас сложно объяснить, почему так произошло, но по своей правовой сущности он относился к так называемым "законодательным", то есть de facto имевшим силу закона <4>.

<4> Более подробно см.: Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. N 10.

Содержание данного акта было довольно жестким, и в нем было сформулировано несколько важных положений, благодаря которым, быть может, ему и уготована столь длительная жизнь. Первым правилом являлось то, что письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращения, не содержащие этих сведений, признавались анонимными и рассмотрению не подлежали. Второе правило заключалось в том, что жалобы должны были подаваться в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены государственный или общественный орган, организация или должностное лицо, действия, которые обжаловались. Третье правило заключалось в том, что запрещалось направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются. Четвертое правило заключалось в том, что государственные органы, организации и должностные лица, к ведению которых не относилось решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, должны были направлять их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей. Пятое правило предоставляло гражданину правомочие в случае несогласия с решением, принятым по его предложению, заявлению или жалобе, на его обжалование в государственный орган или организацию, которым непосредственно подчинены орган или организация, принявшие обжалуемое решение. Наконец, шестое правило устанавливало общие сроки, в течение которых обращение подлежало рассмотрению - один месяц (для военнослужащих - 15 дней). При необходимости проведения специальной проверки по указанному в заявлении факту срок мог быть продлен соответственно до двух месяцев либо месяца.

Принятие рассматриваемого акта сделало легитимной так называемую административную жалобу. Благодаря появившейся возможности гражданин со своей проблемой мог забираться по административной лестнице с одной ступени на другую, если у него, конечно, хватало терпения и сил.

Конечно же, наличие общих правомочий еще не означает их реализации, поэтому необходимо было выстроить систему подзаконных актов, на основании которых предложения и жалобы рассматривались в административных ведомствах, организовывался прием граждан и т.п. Оставив эти нюансы в стороне, мы хотели бы сконцентрировать внимание на современном положении дел в этой области, учитывая те позитивные начала, которые были изложены в рассмотренном выше Указе Президиума Верховного Совета СССР.

В настоящее время данная большая группа отношений регулируется Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации" <5>, который вступил в действие с конца 2006 г. Несмотря на некоторую ограничительность в названии Закона, его нормы в соответствии с ч. 3 ст. 1 распространяются на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, что представляется вполне резонным, учитывая нахождение в стране большого количества мигрантов и иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность в российских организациях.

<5> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

В ст. 2, озаглавленной "Право граждан на обращение" содержится ряд положений, которые можно воспринимать в качестве принципов, на основании которых гражданин реализует свое субъективное право на обращение. Прежде всего, граждане вправе обращаться лично, то есть прибывать в соответствующий орган публичной власти на прием к тому или иному должностному лицу. Гражданин также вправе направлять письменные обращения, причем как индивидуально, так и совместно с другими лицами (коллективные обращения). Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно, что означает запрет на принуждение при реализации данного права в какой бы то ни было форме, а также запрет на ограничение данного права со стороны любых лиц. При этом реализация гражданином своего права на обращение не может нарушать права и свободы других лиц. Данное положение с точки зрения его практического соблюдения всеми субъектами этой группы правоотношений довольно сложное. Вызвано это тем, что в нашем государстве гражданин обладает большим комплексом прав и свобод, и постоянный анализ компиляций того, какие именно и чьи именно права нарушает гражданин при своем обращении для лица, не обладающего специальными юридическими знаниями, затруднителен. Тем не менее без такого ограничения не обойтись, так как оно является своего рода фильтром для отсортировки обращений, так сказать, злонамеренной направленности. Наконец, последнее положение ст. 2 определяет, что рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. В условиях рыночной экономики такая норма не выглядит излишней, потому что, во-первых, обязывает органы публичной власти предусматривать в своих сметах расходы на данную деятельность, а финансовые органы - обеспечивать финансирование и, во-вторых, означает запрет на взимание платы с граждан за рассмотрение их обращений в какой бы то ни было форме.

Весьма важен, по нашему мнению, и комплекс норм, объединенных в ст. 5 Закона под общим названием "Права гражданина при рассмотрении обращения". Первым из них является правомочие представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании. Возможность представления дополнительных документов и материалов является, в общем и целом, самоочевидным моментом, хотя в условиях противостояния между гражданином и, скажем, должностным лицом отказ в приеме дополнительных документов может и последовать. Правомочие обращаться с просьбой об истребовании документов является весьма важным, так как во многих случаях у гражданина отсутствует возможность самому получить необходимую документированную информацию, на основе которой он выстраивает свое обращение. Сокрытие информации и отказ в выдаче испрашиваемого документа является обычным делом в бюрократической практике. К сожалению, сформулировав данное правомочие гражданина, законодатель не сформулировал корреспондирующей с ним обязанности органов публичной власти и должностных лиц обеспечивать такое истребование. А между тем в реальной практике это представляет весьма существенную проблему. Во-первых, формирование необходимых документов является зачастую затратным делом, прежде всего из-за территориальной разобщенности подразделений органов публичной власти, рутинности архивов и т.д. Во-вторых, для принятия обоснованных решений зачастую требуется значительное число различных справок, и в условиях противодействия лиц, на которых подана жалоба, их получение может являться делом весьма нелегким. Поэтому является крайне необходимым не только наличие формальной обязанности, но и установление санкции за необоснованный отказ в предоставлении информации. В КоАП предусмотрена ст. 5.39 "Отказ в предоставлении гражданину информации", в соответствии с диспозицией которой неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной либо заведомо недостоверной информации с установлением в качестве санкции административного штрафа в размере от пятисот до тысячи рублей. Протокол о данном административном правонарушении составляют органы внутренних дел (милиция), дела рассматривают мировые судьи.

Полагаем, данная статья носит декларативный характер, поскольку требует одновременного доказывания как факта собирания информации в установленном порядке, так и факта того, что эти документы и материалы (кстати говоря, если в отношении категории "документ" в законодательстве присутствует хоть какая-то определенность, то в отношении категории "материал", в смысле некоторого объема структурированной информации, никаких дефиниций в законодательстве нет) непосредственно затрагивают права и свободы гражданина (дополнительная характеристика "непосредственно" является очень обязывающей). Если к этому добавить довольно расплывчатую категорию "неправомерный отказ", под которую, к сожалению, не подпадает обычное игнорирование письменной просьбы гражданина, то применение данной статьи на практике становится нереальным.

Следующим установленным данным Законом правомочием гражданина при рассмотрении обращения является возможность знакомиться с документами и материалами, касающимися обращения. Данное правомочие ограничено соблюдением прав и законных интересов других лиц, а также наличием в документах и материалах сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

На первый взгляд, данная норма выглядит юридически обоснованной. По этому поводу А.Б. Смушкин отмечает следующее: "Терминология данной статьи достаточно своеобразна: по сути, термин "затрагивает" означает "соприкасается, входит в сферу чего-либо". Данное положение ни в коей мере не значит, что для отказа в ознакомлении необходимо, чтобы при ознакомлении могли быть нарушены чужие права, свободы или интересы, достаточно того, что они будут просто затронуты. При этом никакой уступки не предусмотрено статьей даже для ситуации, когда лицо, чьи права, свободы или законные интересы будут затронуты, согласно на это" <6>. Мы разделяем озабоченность А.Б. Смушкина, которая просматривается в данной цитате, но дело даже не в очень осторожном подходе законодателя - дело в юридической непроработанности данной части нормы. Конечно же, большинство обращений в виде жалоб затрагивает чьи-либо права и свободы, только стороны спора понимают их по-разному, то есть диаметрально противоположно. При этом тяжба "затрагивает права - не затрагивает права" может продолжаться неопределенно долго с неясной перспективой, зависящей скорее от красноречия сторон, чем от объективной юридической истины. Помимо указанного, если права и свободы как юридические категории объективированы в тексте Конституции Российской Федерации, то в отношении категории "законные интересы" очень много неясного. Эта довольно часто используемая в законодательстве категория не имеет законодательного же определения и воспринимается доктриной как некое "неоформленное право", простое правомочие реализовывать свои права наилучшим образом. Представим теперь, что основанием в отказе на ознакомление с документами является не объективированное право или свобода, а некая возможность их реализовать наилучшим образом. Даже при небольшой юридической подготовке гражданину можно наговорить так много в обоснование нарушения "законных интересов", что можно блокировать практически любое ознакомление с документами.

<6> Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". М., 2006. С. 21.

Обратимся теперь ко второй части рассматриваемой нормы - ограничению на ознакомление с документами и материалами, если в них содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну. Правовых систем ограничения в доступе к информации (тайн) в нашем законодательстве довольно много, и по классификации А.А. Фатьянова <7> они подразделяются на первичные и вторичные, то есть на те, в рамках которых образуются сведения ограниченного доступа, и на те, в рамках которых определенные лица обязываются защищать сведения ограниченного доступа, принадлежащие иным лицам. В рамках рассматриваемой нормы не ясно, о каких именно системах идет речь. Затем, не все тайны являются, образно выражаясь, абсолютными. Из них самой жесткой системой является государственная тайна - с такой информацией гражданин может быть ознакомлен при наличии соответствующей формы допуска, то есть после достаточно глубокой проверки его лояльности органами безопасности. В отношении иной информации (служебная, коммерческая, банковская тайны и т.п.) возможно ограничить распространение полученных гражданином сведений посредством отобрания от него подписки о неразглашении. К сожалению, такой правовой механизм в Законе никак не обозначен, что порождает неравновесие между правами гражданина при рассмотрении обращения и ограничениями на такие права.

<7> Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации. М., 2001. С. 134 и далее.

Следующим правом гражданина, связанным с рассмотрением его обращения, является право на получение письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов, уведомления о переадресации письменного обращения иному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов. В рамках рассматриваемого Закона это правомочие является, по нашему мнению, одним из важнейших, так как оно корреспондирует с обязанностью органа публичной власти или должностного лица либо ответить на поставленный вопрос, разрешить жалобу по существу, либо переадресовать обращение в иной, компетентный в разрешении данной проблемы, орган. Процедурный механизм действий органа, в который поступило обращение, довольно детально урегулирован нормами ст. 10 рассматриваемого Закона. Коль скоро мы коснулись данного вопроса, имеет смысл рассмотреть нормы ст. 10 подробнее. В ч. 1 данной статьи содержится пять групп обязанностей органа публичной власти, которые одновременно можно рассматривать и как материально-правовые, и как процедурные. Итак, орган публичной власти или должностное лицо:

Часть 2 ст. 10 содержит группу норм, имеющих большое значение для рассмотрения обращения гражданина по существу, и через это - для реализации возможности защиты его прав и свобод. Речь идет о конкретной обязанности органов публичной власти и должностных лиц в течение 15 дней предоставлять испрашиваемые документы тем органам или должностным лицам, на рассмотрении которых находится обращение гражданина. Исключение из данной общей обязанности касается только сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, либо в случаях установления законом особого порядка предоставления сведений. У нас по-прежнему остается вопрос относительно обоснованности введения данных ограничений. Как было показано выше, является вполне допустимым при определенных условиях предоставление сведений ограниченного доступа гражданам. Тем более это допустимо в отношении органов публичной власти и организаций. Речь не может идти о каком-то особом порядке предоставления: если запрашивающий орган обосновал необходимость предоставления сведений, то они должны предоставляться в установленном порядке. Говоря иначе, если жалоба гражданина касается сведений, составляющих государственную тайну, то они должны предоставляться испрашивающему органу в обязательном порядке, но при условии, что в этом органе созданы предусмотренные нормативными актами условия для оборота сведений, составляющих государственную тайну. Здесь должен точно так же действовать принцип, который был сформулирован в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27.03.1996 N 8-П "По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" в связи с жалобами граждан В.М. Гурджиянца, В.Н. Свинцова, В.Н. Бугрова и А.К. Никитина" <8>, заключающийся в том, что "законодатель, определяя средства и способы защиты государственной тайны, должен использовать лишь те из них, которые в конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина". По нашему мнению, однозначность, безусловность, которая вытекает из норм рассматриваемого Закона в связи с информацией ограниченного доступа, является несоразмерным ограничением права гражданина, изложенного в ст. 33 Конституции Российской Федерации, то есть права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

<8> Фатьянов А.А. Правовое обеспечение безопасности информации. М., 2001. С. 134 и далее.

Несомненным является то, что работа с обращениями граждан - это живая и многогранная деятельность, в процессе которой приходится сталкиваться с гражданами, преследующими разные, в том числе морально нечистоплотные интересы либо страдающими психическими расстройствами. Поэтому вполне правомерным выглядит наличие некоторого числа оснований, в соответствии с которыми обращения не подлежат рассмотрению. Такие основания изложены в ст. 11 рассматриваемого Закона. Их анализ, по нашему мнению, весьма важен для оценки всего административно-правового механизма работы с обращениями граждан. В ч. 1 ст. 11 установлено, что если в случае письменного обращения в нем не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, то он не дается. По мнению А. Юдина, оправданный негативный подход к анонимкам объясняется презюмируемой законодателем недобросовестностью и злонамеренностью автора, пожелавшего остаться неизвестным <9>. Мы разделяем данную позицию, так как обращение гражданина в орган публичной власти является добровольным волеизъявлением, и он должен ответственно подходить к данному вопросу. Если он по каким-то причинам отказывается подписывать свое обращение, то это должно со всей очевидностью свидетельствовать о ложности содержащихся в данном обращении сведений.

<9> Юдин А. Обращение граждан в органы власти // ЭЖ-Юрист. 2006. N 29.

Исключение в Законе сделано только для случаев, когда в обращении содержатся "сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем". К данной формулировке у нас имеются обоснованные претензии. По всей видимости, разработчики данной части Закона не совсем хорошо знакомы со сложившейся терминологией в науке теории права и государства. Противоправное деяние - это действие или бездействие, прямо нарушающее правовой запрет или правовое обязывание. Говоря иначе, прямо нарушающий установленный нормативным правовым актом императив. Этот императив может иметь любую отраслевую принадлежность: гражданско-правовую, семейно-правовую, трудовую, социального обеспечения и т.п. Уголовно-правовая природа противоправного деяния лишь одна из многих в данном ряду. Если исходить из буквального лингвистического смысла сформулированной выше нормы, то получается, что законодатель обязывает рассматривать практически все анонимные обращения граждан, так как в подавляющем большинстве из них речь идет о нарушении кем-то чего-то. Хотя, видимо, на самом деле законодатель имел в виду преступления и административные правонарушения, а не правонарушения в целом.

Следующий случай отказа в рассмотрении обращения по существу, когда в нем предпринимается попытка обжалования судебного решения. Данная норма является очевидной в силу того, что решения судебной власти невозможно обжаловать в административном порядке в силу реализации принципа разделения властей.

Из морально-этических соображений является обоснованной предусмотренная ч. 3 ст. 11 возможность отказа в рассмотрении обращения гражданина, если в нем содержатся нецензурные или оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу лица, в адрес которого такое обращение направлялось. При этом должностное лицо обязано сообщить направившему обращение гражданину о недопустимости злоупотребления правом.

По совершенно объективным соображениям не дается ответ на обращение гражданина в случае, если оно не поддается прочтению. Об этом гражданину сообщается, если, в свою очередь, поддается прочтению обратный адрес.

Представляется, что не менее объективным для отказа в рассмотрении обращения является предусмотренное нормой ч. 5 ст. 11 основание, согласно которому если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства. Для данного случая отказа имеется справедливое ограничение, согласно которому отказ может быть осуществлен только в том случае, если все обращения направлялись в один и тот же орган публичной власти либо одному и тому же должностному лицу. Единственным замечанием по данному вопросу является неопределенность понятия "многократность".

Последним из оснований является ситуация, связанная со сведениями ограниченного доступа, о чем говорилось выше. Отказ в рассмотрении обращения нам представляется правомерным, если в ответе на письменное обращение гражданина, направляемое по почтовым каналам общего пользования, ему в обязательном порядке придется сообщать информацию, отнесенную к государственной или иной охраняемой законом тайне, при отсутствии у гражданина возможности для обеспечения сохранности таких сведений. Одной из важнейших форм взаимодействия граждан с органами публичной власти является их личный прием представителями этих органов. В соответствии с нормами ст. 13 рассматриваемого Закона личный прием граждан проводится руководителями органов публичной власти или "уполномоченными на то лицами". Оставив на усмотрение конкретных органов публичной власти порядок установления полномочий на прием граждан, законодатель тем не менее косвенно обязал каждый из них предусмотреть такой порядок в соответствующих нормативных правовых актах. Обязанностью каждого органа публичной власти, ведущего прием граждан, является доведение до их сведения дней и часов, в течение которых такой прием осуществляется. Как правило, такая информация вывешивается возле помещений, где этот прием ведется, а в современный период также публикуется на сайтах данных органов. Как справедливо отмечает М.В. Головацкая, данная норма в сравнении с Указом Президиума Верховного Совета СССР 1968 г. существенно обеднена - в ней отсутствует положение о том, что прием граждан должен проводиться в удобное для них время, в необходимых случаях - в вечерние часы, по месту работы и жительства <10>.

<10> Головацкая М.В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. 2007. N 5.

Конечно, социальная обстановка в стране с того периода существенно изменилась: в конце 60-х гг. XX в. граждане, в подавляющем своем большинстве, состояли в трудовых и служебных отношениях с государственными организациями, поэтому осуществление их приема исключительно в рабочее время наносило ущерб экономике. Но в современных условиях работодатели будут вряд ли приветствовать потерю рабочего времени из-за посещения своими работниками государственных органов по личным причинам. И это тоже наносит ущерб экономике и государственным финансам из-за недопроизведенной продукции и, соответственно, снижения налогооблагаемой базы, пусть не очень существенно, но повышает уровень социальной напряженности в обществе.

В соответствии с положениями ч. 2 ст. 13, гражданин при личном приеме предъявляет документ, удостоверяющий его личность. В данной связи представляет научный интерес проблема, поставленная Р.Ч. Бондарчуком и Е.В. Прокопьевым, которые отмечают следующее: "Как явствует из анализа ст. 1 данного Закона, его положения распространяются помимо граждан Российской Федерации - на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России. Что касается тех из них, кто легально находится в стране, вопрос вполне ясен: они пользуются всеми правами, предусмотренными Законом. Но реалии современной российской действительности свидетельствуют о том, что в стране постоянно пребывает значительное число иностранцев и лиц без гражданства, не обладающих таким правом. К их числу в первую очередь относятся те лица, которые нелегально трудятся в различных отраслях народного хозяйства России, - так называемые гастарбайтеры. Являются ли они субъектами права на обращение в смысле норм настоящего Закона или нет? Представляется, что однозначного ответа, вытекающего из формулировки Закона, нет. Если следовать буквальному толкованию соответствующих норм Закона, то названных выше лиц можно считать субъектами права в том случае, если они предъявят документ, подтверждающий их личность. Однако на личном приеме, при уточнении тех или иных моментов, связанных с вопросами, ради решения которых человек пришел на прием, возникает необходимость выяснения и уточнения различных аспектов правового положения гражданина, а следовательно, требуется предъявить иные документы, кроме удостоверяющих личность. Какова должна быть реакция чиновника, проводящего прием, если будет установлено, что данное лицо находится на территории Российской Федерации без законных оснований: прекратить прием и проинформировать об этом государственные органы или рассмотреть вопросы, поставленные данным лицом, и, по возможности, дать на них ответы, разъяснив по окончании приема такому человеку необходимость легализации его пребывания в Российской Федерации. Выход из данной ситуации, видимо, будет найден в процессе применения Закона" <11>.

<11> Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С. 32.

Процитированное является дополнительной иллюстрацией к тому, что ряд положений рассматриваемого Закона, напрямую обращенного к проблемам граждан, с юридико-технической точки зрения не безупречен.

Важным элементом фиксации факта обращения гражданина при личном контакте с представителями власти является то, что в соответствии с ч. 3 ст. 13 содержание устного обращения должно заноситься в карточку личного приема гражданина. При этом, в случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение гражданина с его согласия может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Данная совокупность положений направлена прежде всего на то, чтобы оставить документальный след после устного обращения гражданина в органы публичной власти. Говоря иначе, - уравнять в статусе письменное и устное обращение. Желание законодателя, прямо скажем, весьма похвальное. Но при анализе приведенных норм возникает один немаловажный вопрос: каков юридический статус карточки личного приема гражданина? Письменное обращение гражданина в случае его легального направления является документом во всех смыслах, так как оно подписывается гражданином собственноручно и имеет данные, идентифицирующие его личность, и такой документ трудно подменить. В случае карточки личного приема гражданина без присутствия в ней собственноручной подписи она становится не документом, а фикцией, поскольку возможна подмена иной, либо внесение в нее произвольных изменений, а доказать данный факт затруднительно, если вообще возможно. Отсутствие четкого акцента на данную проблему в Законе иначе как небрежностью законодателя не назовешь.

Нет также сомнений в том, что такая важная деятельность органов публичной власти, как рассмотрение обращений граждан и разрешение их предложений и жалоб по существу, требует тщательного контроля. В ст. 14 рассматриваемого Закона содержится норма общего порядка, в соответствии с которой государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица в пределах своей компетенции осуществляют контроль над соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Анализ данной нормы показывает, что фактически вся надзорно-контрольная система в данной сфере отдана на откуп подзаконному регулированию, что, кажется, не является правильным, так как предполагает излишне большую административную дискрецию со стороны органов исполнительной власти. Но дело не только в этом: обращения граждан рассматривают также Администрация Президента Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, то есть органы и лица, не входящие в структуру исполнительной власти. В рамках специализированного федерального закона целесообразно было бы более четко описать их взаимные права и обязанности в отношении надзорно-контрольной деятельности в данной сфере и выстроить должную иерархию.

В подтверждение данного вывода можно отметить, в частности, что в Положении о Контрольном управлении Президента Российской Федерации от 08.06.2004, утвержденном Указом Президента Российской Федерации N 729 <12>, всю его деятельность, в том числе и в отношении обращений граждан, можно свести к одной норме, изложенной в п. 4 данного Положения - "организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю".

<12> СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395.

Не менее туманно определены контрольные полномочия и самого основного специализированного субъекта, рассматривающего жалобы граждан - Уполномоченного по правам человека. Точнее сказать, они вообще отсутствуют. В ст. 31 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <13> установлено, что по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе "направлять свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур".

<13> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011 (в ред. ФКЗ N 4-ФКЗ от 16.10.2006 // СЗ РФ. 2006. N 43. Ст. 4411).

Не в полной мере ясно, каким образом осуществляют свои надзорные функции в отношении рассматриваемой группы общественных отношений прокуроры. В соответствии со ст. 26 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" <14>, предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Из совокупного рассмотрения данной нормы с иными положениями гл. 2 данного Закона следует, что прокурорский надзор в данной сфере является не системным, охватывающим организацию и порядок рассмотрения жалоб теми или иными субъектами, а реализуется индивидуально, касательно конкретного нарушения права.

<14> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366 (в ред. ФЗ N 214-ФЗ от 24.07.2007 // СЗ РФ. N 31. Ст. 4011).

На основании вышеизложенного мы приходим к выводу, что действующий Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" по ряду своих положений требует доработки и конкретизации как в концептуально-теоретическом, так и в конкретно-практическом плане. В ряде случаев неопределенность его положений невозможно компенсировать путем принятия подзаконных актов.