Мудрый Юрист

Развитие застроенной территории - глазами органов местного самоуправления

Соловьенко М.А., главный специалист 1 разряда Управления имущественных отношений администрации Уссурийского городского округа Приморского края, советник муниципальной службы 3 класса.

В России всегда остро стоял жилищный вопрос. Органами власти различного уровня регулярно предпринимались попытки его решения. В настоящее время федеральной властью вновь предпринята попытка решения вопроса обеспеченности населения жильем. Одна из возможностей успешной реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" - это достижение необходимого баланса интересов между участниками инвестиционно-строительной деятельности, его закрепление в нормах права. В этих целях Федеральным законом N 232-ФЗ от 18.12.2006 в Градостроительный кодекс РФ внесены ст. 46.1 - 46.3, регламентирующие отношения по вопросам развития застроенных территорий. Развитие застроенных территорий это не только способ решения вопроса обеспеченности граждан квадратными метрами жилой площади, но и способ оптимального социально-экономического развития застроенных территорий путем сноса аварийных, строительства новых и реконструкции существующих строений, развития инфраструктуры, ликвидации существующего аварийного жилищного фонда, совершенствования механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земель для жилищного строительства.

Но указанные статьи Градостроительного кодекса РФ, как им и положено, определяют лишь общий механизм действий участников инвестиционно-строительной деятельности, и для их успешной реализации необходимо принятие нормативных правовых актов, в том числе муниципальных, конкретизирующих взаимоотношения застройщиков с органами власти.

Из анализа норм Градостроительного кодекса РФ следует, что процедура развития застроенной территории начинается с инициативы заинтересованных лиц. Представляется, что заинтересованными лицами в данном случае будут выступать потенциальные инвесторы либо застройщики, независимо от организационно-правовых форм. Так, ч. 2 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что решение о развитии застроенной территории принимается по инициативе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, физических или юридических лиц. Указанная норма позволяет вовлекать в жилищное строительство, в развитие инфраструктуры территорий муниципальных образований не только и не столько бюджетные средства, сколько средства бизнеса.

В соответствии все с той же ч. 2 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления. В силу того, что, как было указано выше, нормы Градостроительного кодекса РФ определяют общий механизм действий участников инвестиционно-строительной деятельности, в них отсутствует четкая процедура принятия решения о развитии застроенной территории, каким образом, по каким критериям и исходя из каких соображений органы местного самоуправления будут принимать решения о развитии той или иной застроенной территории. Да, ч. 3 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что решение о развитии застроенной территории может быть принято только в отношении той территории, на которой расположены многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу, а также многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ. Градостроительный кодекс РФ допускает также расположение на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, капитальных объектов, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту.

На данном этапе возникает необходимость принятия муниципального нормативного правового акта, который бы определял порядок действий органов местного самоуправления при принятии решения о развитии застроенной территории.

Поскольку в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления и является высшим должностным лицом муниципального образования, обращение инициатора развития застроенной территории должно быть адресовано именно ему. Естественно, что самостоятельно, без проведенного надлежащим образом анализа, глава муниципального образования не в состоянии принять решение о развитии застроенной территории.

Следующим этапом, предусмотренным муниципальным нормативным правовым актом, должно быть поручение главой муниципального образования соответствующему структурному подразделению местной администрации, компетентному в вопросах градостроительства и архитектуры, подготовки заключения о возможности развития застроенной территории. Заключение может содержать не только информацию о соответствии застроенной территории требованиям ч. 3 - 5 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ, но также информацию о необходимости осуществления строительства и (или) реконструкции объектов инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур, предназначенных для обеспечения застроенной территории.

При подготовке такого заключения структурное подразделение местной администрации, компетентное в вопросах градостроительства и архитектуры, проводит анализ информации, получаемой от отраслевых структурных подразделений местной администрации: об обеспеченности и состоянии сетей и сооружений инженерной и транспортной инфраструктуры в отношении конкретной территории; о возможности и условиях инженерного обеспечения земельных участков в границах застроенной территории в соответствии с документами территориального планирования, генеральными схемами водо-, тепло-, электроснабжения и водоотведения; о наличии на застроенной территории многоквартирных домов, признанных в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу, либо многоквартирных домов, подлежащих реконструкции; о наличии на застроенной территории многоквартирных домов, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ; об имущественно-правовом статусе земельных участков в границах застроенной территории и расположенных на них объектов недвижимости, включая сведения об условиях действующих договоров в отношении объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования, и основаниях их прекращения; о наличии обременения на учтенные объекты недвижимости на земельных участках, расположенных на застроенной территории, и ограничения в их использовании.

На основании сведений, представленных отраслевыми структурными подразделениями местной администрации, структурное подразделение местной администрации, компетентное в вопросах градостроительства и архитектуры, формирует списки граждан-нанимателей и членов их семей, граждан - собственников жилых помещений в домах, признанных в установленном порядке аварийными, расположенных на конкретной застроенной территории, с указанием данных о количестве и площади жилых помещений, необходимых для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений муниципального жилищного фонда; производит предварительный расчет выкупной цены за изымаемые у собственников жилые помещения, осуществляемый на основании сведений о средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилых помещений в конкретном муниципальном образовании; разрабатывает предложения по максимальным срокам выполнения обязательств по выплате выкупной цены за изымаемые жилые помещения в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу, расположенных на застроенной территории, а также максимальные сроки передачи в муниципальную собственность благоустроенных жилых помещений для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированных жилых помещений в домах, расположенных на застроенной территории.

На основе собранной информации структурное подразделение местной администрации, компетентное в вопросах градостроительства и архитектуры, готовит заключение о возможности (невозможности) принятия решения о развитии застроенной территории, включая, в случае необходимости, информацию об осуществлении строительства и (или) реконструкции объектов инженерно-транспортной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур. Таким образом, в результате проведенной работы орган местного самоуправления, в лице главы муниципального образования, основываясь на подготовленном структурным подразделением местной администрации, компетентным в вопросах градостроительства и архитектуры, заключении, обладает четкой и полной информацией в отношении застроенной территории, развитие которой предполагается.

При принятии положительного заключения по вопросу развития застроенной территории следующим этапом является проведение публичных слушаний. В нормах Градостроительного кодекса РФ нет прямого указания на необходимость проведения публичных слушаний при принятии решения о развитии застроенной территории. Но в соответствии с ч. 3 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься среди прочих вопросы планировки территорий и межевания территорий, а также вопросы реконструкции объектов капитального строительства. Бесспорно, указанные вопросы возникают и должны быть обсуждены с населением застроенной территории при принятии решения о ее развитии.

После проведения публичных слушаний глава муниципального образования принимает решение о развитии застроенной территории. Результаты публичных слушаний не являются обязательными для органа местного самоуправления, но, поскольку местное самоуправление в силу ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением, в том числе и через органы местного самоуправления, вопросов местного значения, исходя из интересов населения, решение о развитии застроенной территории должно приниматься с учетом этих результатов.

В решении главы муниципального образования о развитии застроенной территории обязательно указываются: местоположение застроенной территории; площадь застроенной территории; перечень адресов, зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции.

После принятия главой муниципального образования решения о развитии застроенной территории начинается следующий ответственный этап, связанный с вовлечением участников инвестиционно-строительной деятельности в жилищное строительство. Предоставление земельных участков для целей жилищного строительства и комплексного освоения территорий без аукциона с 2005 года вызывают у инвесторов вполне понятный повышенный интерес. Введение в действие процедуры развития застроенных территорий не осталось инвесторами не замеченным как раз по этой причине. Само по себе предоставление земельных участков в рамках застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, осуществляется без аукциона и на бесплатной основе. Но обязательным условием, необходимым для предоставления земельных участков в рамках застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, является победа заинтересованного в предоставлении земельных участков участника инвестиционно-строительной деятельности в аукционе на право заключить договор о развитии застроенной территории.

Основанием для проведения аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории является принятое главой муниципального образования решение о развитии застроенной территории. Решение о проведении аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории принимается главой местной администрации. Наделение именно главы местной администрации полномочиями по принятию решения о проведении аукциона вполне резонно, поскольку своим решением глава местной администрации в первую очередь определяет то структурное подразделение местной администрации, которое непосредственно будет осуществлять организацию и проведение аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории. Закон допускает привлечение в качестве организатора аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории специализированной организации.

Однако, хотя закон и допускает возможность привлечения в качестве организатора специализированной организации, представляется более уместным в качестве организатора аукциона привлекать структурное подразделение местной администрации, компетентное в вопросах градостроительства и архитектуры. В пользу такой позиции существует ряд посылок. Во-первых, именно структурное подразделение местной администрации, компетентное в вопросах градостроительства и архитектуры, на начальной стадии собирало всю необходимую информацию, проводило анализ и подготавливало заключение о возможности развития застроенной территории. Во-вторых, организатор аукциона разрабатывает проект договора о развитии застроенной территории, существенные условия которого непосредственно связаны с вопросами архитектуры и градостроительства, в частности, одним из существенных условий договора о развитии застроенной территории является обязательство лица, заключившего договор о развитии застроенной территории с органом местного самоуправления, подготовить проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования. В-третьих, организатор аукциона, не обладая специалистами в вопросах строительства, не в состоянии выбрать именного того участника инвестиционно-строительной деятельности, который наиболее качественно выполнит обязательства договора о развитии застроенной территории.

Помимо определения организатора аукциона решением главы местной администрации определяется начальная цена права заключения договора о развитии застроенной территории. Начальная цена права заключения договора о развитии застроенной территории устанавливается на основе отчета об оценке рыночной стоимости права заключения договора о развитии застроенной территории.

Порядок проведения аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории подробно регламентирован нормами Градостроительного кодекса РФ, и его дополнительная регламентация муниципальными нормативными правовыми актами не требуется.

Больший интерес представляют условия договора о развитии застроенной территории. Закон предусматривает две группы существенных условий: существенные условия, которые должны содержаться в договоре о развитии застроенной территории в обязательном порядке, и иные существенные условия. По своей правовой природе обе группы существенных условий договора о развитии застроенной территории являются взаимными обязательствами органа местного самоуправления и заинтересованного в предоставлении земельных участков в рамках застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, участника инвестиционно-строительной деятельности. Существенные условия, как первой, так и второй группы, тесно связаны как с реализацией права развития застроенной территории, так и с процедурой предоставления земельных участков в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии.

Помимо существенных условий договора о развитии застроенной территории в Градостроительном кодексе РФ имеются ограничения, связанные с запретом внесения в договор о развитии застроенной территории условий, которые бы влекли за собой дополнительные расходы для лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории. Рассматривая ограничения, связанные с внесением в договор о развитии застроенной территории условий, влекущих дополнительные расходы для лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, может возникнуть вполне резонный вопрос: насколько целесообразно ограничивать местные власти в вопросе передачи в государственную и муниципальную собственность дополнительных жилых помещений. Действительно, с одной стороны, развитие застроенных территорий предусматривает жилищное строительство, и почему бы органам местного самоуправления как собственникам земельных участков, на которых планируется проведение строительства, передающих земельные участки на безвозмездной основе, не увеличить свой жилищный фонд за счет инвесторов-застройщиков. Но не будем забывать, что, заключая договор о развитии застроенной территории, инвестор-застройщик принимает на себя обязательства не только создать, в случае необходимости, соответствующую инженерно-транспортную инфраструктуру и безвозмездно передать ее в собственность местных властей, чем фактически за свои средства решить часть вопросов местного значения, но создать либо приобрести, а также передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии. Таким образом, органы местного самоуправления за счет средств инвестора-застройщика выполняют свои обязательства по предоставлению жилых помещений, соответствующих требованиям жилищного законодательства, перед нанимателями, проживающими в аварийных и подлежащих сносу домах. Поэтому запрет включения в договор о развитии застроенной территории условий о передаче в государственную или муниципальную собственность дополнительных жилых помещений является гарантом достижения необходимого баланса интересов между участниками инвестиционно-строительной деятельности.

Поскольку предоставление инвестору-застройщику земельных участков в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, напрямую связано с выполнением условий договора о развитии застроенной территории, а обязательства сторон являются взаимными, особый интерес представляет процедура реализации договора о развитии застроенной территории.

Градостроительный кодекс РФ, перечисляя существенные условия договора о развитии застроенной территории, не дает четкого порядка действий участников инвестиционно-строительной деятельности. На данном этапе вновь возникает необходимость регламентации этих действий муниципальными нормативными правовыми актами.

После подписания договора о развитии застроенной территории, где с одной стороны выступает глава муниципального образования как принявший решение о развитии застроенной территории, а с другой - инвестор-застройщик, выигравший аукцион на право заключения договора о развитии застроенной территории, инвестор-застройщик в установленные договором сроки выполняет свои обязательства и готовит проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и направляет его для утверждения в орган местного самоуправления, как представляется - в структурное подразделение местной администрации, компетентное в вопросах градостроительства и архитектуры.

Ввиду того, что обязательства сторон являются взаимными, структурное подразделение местной администрации, компетентное в вопросах градостроительства и архитектуры, в сроки, установленные договором о развитии застроенной территории, с учетом результатов публичных слушаний, утверждает проект планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии.

После подписания договора о развитии застроенной территории инвестор-застройщик, одновременно с подготовкой проекта планировки застроенной территории либо после его утверждения, в сроки и объемах, установленных договором о развитии застроенной территории, создает либо приобретает и передает в государственную и муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления их гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии.

Выполняя свои встречные обязательства, орган местного самоуправления в сроки, установленные заключенным договором о развитии застроенной территории, принимает решение об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома, и согласовывает с собственниками изымаемых жилых помещений и земельных участков их выкупную цену.

Инвестор-застройщик в сроки, установленные договором о развитии застроенной территории и в объемах, определенных органом местного самоуправления по согласованию с собственниками изымаемых жилых помещений и земельных участков, выплачивает выкупную цену собственникам изымаемых для муниципальных нужд жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома.

Выполнение инвестором-застройщиком указанных выше обязательств по договору о развитии застроенной территории является основанием для принятия решения о предоставлении ему без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена (если распоряжение такими земельными участками осуществляется органом местного самоуправления) и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам. При этом хочется отметить, что, несмотря на то, что обязательства сторон по договору о развитии застроенной территории являются встречными, законодатель связывает принятие решения о предоставлении для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельных участков именно с выполнением условий инвестором-застройщиком. Видимо, это вызвано пониманием того, что, поскольку обязательства являются встречными и инвестор-застройщик, вкладывая свои средства в развитие застроенных территорий, желая как можно скорее получить прибыль, примет все меры, в том числе с привлечением контролирующих органов, чтобы преодолеть могущие возникнуть административные проволочки при выполнении своих обязательств органами местного самоуправления.

Принятию решения о предоставлении инвестору-застройщику для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельных участков предшествует определение органом местного самоуправления технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за такое подключение.

Решение о предоставлении земельных участков является основанием установления за счет инвестора-застройщика границ таких земельных участков и проведения их государственного кадастрового учета. Земельные участки для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, предоставляются по выбору инвестора-застройщика на основании договора о безвозмездной передаче в собственность земельных участков (при предоставлении земельных участков в собственность) или договора аренды земельных участков (при передаче земельных участков в аренду) в двухнедельный срок после предоставления инвестором-застройщиком кадастровых карт (планов) земельных участков. Размер арендной платы за указанные земельные участки определяется в размере земельного налога, установленного законодательством Российской Федерации за соответствующие земельные участки.

Как уже отмечалось выше, на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, могут быть расположены капитальные объекты, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту. Указанные объекты не подлежат изъятию для муниципальных нужд. Поэтому инвестор-застройщик самостоятельно приобретает права на земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и не подлежащие изъятию для муниципальных нужд в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством.

Автор статьи не претендует на истинность мнения в подходе к решению вопроса о развитии застроенной территории, взаимодействии участников инвестиционно-строительной деятельности, можно соглашаться либо не соглашаться с данной точкой зрения, но бесспорным остается одно: помимо регулирования данного вопроса на федеральном уровне, необходима разработка местных нормативных правовых актов исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.