Мудрый Юрист

К вопросу о малозначительности административных правонарушений: некоторые проблемы теории и практики

Шерстобоев О.Н., старший преподаватель кафедры теории и истории права и государства, административного права Сибирского университета потребительской кооперации.

В ст. 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) значится: "При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием". В литературе указанная норма характеризуется в качестве "оценочной" <1>, а деятельность по ее применению названа разновидностью нетипичного правоприменения <2>. Это связано с отсутствием в законодательстве критериев малозначительности, что заставляет юрисдикционные органы определять их в каждом случае самостоятельно. С одной стороны, данное обстоятельство позволяет учитывать особенности рассматриваемого дела, но с другой - норма о малозначительности иногда применяется необоснованно, что позволяет правонарушителям избегать заслуженного наказания <3>.

<1> Гуменюк Т.А. Малозначительность административного правонарушения как основание освобождения от административной ответственности // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. N 11. С. 16; Зюрина Т.П. К вопросу о малозначительности административных правонарушений // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. Ч. 2. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2005. С. 288.
<2> Гуменюк Т.А. Указ. соч. С. 16.
<3> Сидоркина Л.А. Производство по делам об административных правонарушениях: проблемы судебной практики // Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (1 июня 2004 г.) / Под общ. ред. Ю.П. Соловья. Омск: Омский юридический институт, 2004. С. 186.

Попытки определения малозначительности предпринимались высшими судами. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 обращалось внимание на то, что "малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений" <4>. Несколько иное толкование нормы ст. 2.9 КоАП РФ дано Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 2 июня 2006 г. N 10. В нем значится: "При квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям" <5>. Идентичную правовую позицию занял и Конституционный Суд Российской Федерации <6>. В принципе все судебные органы указывали на отсутствие сколько-нибудь значительной опасности (вреда) охраняемым административно-деликтным законодательством для общественных отношений, а также на необходимость учета всех обстоятельств совершенного правонарушения. Тем не менее приведенные толкования нормы ст. 2.9 вовсе не позволяют всесторонне уяснить содержание понятия малозначительности.

<4> Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях" от 24.03.2005 N 5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.
<5> Пункт 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" от 02.06.2004 N 10 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2004. N 8.
<6> Определение Конституционного Суда РФ "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО "Птицефабрика "Сибирская губерния" на нарушение конституционных прав и свобод ст. 2.9 и ч. 6 ст. 15.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях" от 15.04.2008 N 248-О-О // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс" (21.06.2008).

Представляется, что малозначительность правонарушения тесно связана с конструкцией его состава. Косвенно на это указывают и позиции высших судов, в которых утверждается необходимость учитывать все обстоятельства административно-наказуемого деяния. Более того, указание на оценку степени причиненного вреда говорит о том, что решающее значение для квалификации малозначительности деяния имеют признаки объективной стороны правонарушения. Правоприменителям следует, прежде всего, охарактеризовать действия (бездействие) делинквента. Причем незначительная вредность правонарушений с материальными составами выводится относительно просто (по размеру реального ущерба). Иная ситуация складывается с распространенными в КоАП РФ правонарушениями с формальными составами. Их совершение часто вообще не предусматривает причинение материального вреда конкретным лицам. Здесь следует говорить о нарушении порядка государственного управления в определенной сфере. Д.Н. Бахрах объяснял данное обстоятельство следующими причинами: "В одних случаях ущерб очевиден, в других - его исчисление сложно и законодатель не считает нужным обременять правоприменителей установлением еще одного признака состава, в-третьих, существование вредных последствий данного деяния вообще проблематично, хотя наличие вреда от массы аналогичных правонарушений очевидно" <7>. Именно поэтому при столкновении с формальными составами юрисдикционные органы должны оценивать не размер реального ущерба (как результат деяния), а вредоносность противоправного деяния, составляющего объективную сторону правонарушения. Определенное значение здесь может играть способ нарушения правовых норм. Но многие составы административных правонарушений указывают на единственно возможный способ. В таком случае следует вводить дополнительные признаки, характеризующие малозначительность.

<7> Бахрах Д.Н. Состав административного проступка: Учебное пособие. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1987. С. 46.

Например, для длящихся правонарушений большое значение имеет продолжительность деяния. Так, по экспертным оценкам в Российской Федерации находится значительное количество нелегальных иммигрантов (есть мнение, что их число может достигать до пятнадцати миллионов человек) <8>. По отдельности каждый иностранный гражданин - нарушитель иммиграционных правил не способен причинить сколько-нибудь значимый вред российскому правопорядку. Но все вместе они вполне могут рассматриваться в качестве существенной угрозы национальной безопасности. Данное утверждение возможно проиллюстрировать следующим примером. Два гражданина Узбекистана работали в России без соответствующих разрешительных документов (ст. 18.10 КоАП РФ). Выяснилось, что они прибыли в г. Новосибирск для реализации партии помидоров, которые предполагалось доставить в город грузовым автотранспортом. По пути грузовики "сломались" и товар не был завезен в установленный срок. Иностранцы, оказавшись в бедственном положении, перебивались случайными заработками. Причем, как выяснилось в суде, денег за работу они не получали, их труд оплачивался продуктами питания. На учет по месту пребывания они встали, но разрешения на право осуществления трудовой деятельности не получали, ожидая прибытия автомобилей с помидорами. Продолжительность незаконной трудовой деятельности составила менее одного месяца. Судья, приняв во внимание указанные факты, ограничился устным замечанием <9>. Представляется, что в таких случаях государство не только проявляет гуманизм по отношению к людям, оказавшимся в плачевном положении, но и поощряет их желание исправить последствия правонарушения, свести к минимуму его негативный результат. С некоторой долей условности можно утверждать, что для Российской Федерации приемлемей такие "малоопасные" правонарушители, чем злостные иностранцы, принципиально не соблюдающие законодательство страны пребывания. В частности, в приведенном казусе негативные последствия для правонарушителей могли бы кардинально ужесточиться при наличии обстоятельств, доказывающих длительность противоправного поведения, прошлые нарушения иммиграционного законодательства, ложность их показаний. Также ни в коем случае не следует освобождать от наказания иностранца, воспользовавшегося для легализации своего статуса поддельными документами.

По такому же критерию следует оценивать объект административного правонарушения. Здесь малозначительность корреспондирует степени административно-правовой охраны определенных общественных отношений. Причем чем выше второй показатель, тем меньше вероятность признания административного правонарушения малозначительным. Указанное основание может быть использовано для классификации объектов административных правонарушений. Думается, что степень административно-правовой охраны общественных отношений может быть обозначена характером санкций, закрепленных нормами Особенной части КоАП РФ. Так, административисты дискутируют по вопросу о существовании в законодательстве "лестницы административных наказаний". Одни авторы считают, что меры административной ответственности в ст. 3.2 КоАП РФ перечислены в зависимости от уровня тяжести <10>. Другие соответственно отрицают данное утверждение <11>. Представляется, что первое суждение более обосновано. Системность - это одно из сущностных качеств права <12>. Большая часть юридических категорий нуждается в упорядочивании с помощью правовых норм, а систематизацию следует рассматривать как высокую степень такой упорядоченности. Санкции в пределах одной отрасли вполне возможно классифицировать по степени их жесткости. Законодатель должен определить уровень тяжести каждой меры ответственности, отведя ей определенное место в "лестнице наказаний". В связи с этим можно констатировать, что минимальная возможность применения малозначительности связана с такими наказаниям, как административный арест, административное выдворение, дисквалификация, административное приостановление деятельности. Причем, если отсутствуют основания для применения данных мер, но они закреплены в санкции на дополнительной или альтернативной основе, то данные противоправные деяния все равно следует считать правонарушениями с особо тщательно охраняемыми объектами <13>.

<8> Бахлаев А.Е. К вопросу о правовом статусе нелегальных мигрантов в РФ // Право и политика. 2008. N 5. С. 1216.
<9> Дело N 5-91/2005. Материалы в отношении административного правонарушения Р. // Архив Центрального районного суда г. Новосибирска; Дело N 5-92/2005. Материалы в отношении административного правонарушения А. // Там же.
<10> Бахрах Д.Н. Комментарий к ст. 3.2 // Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Под общ. ред. Э.Н. Ренова. М.: Изд-во "НОРМА" (Издательская группа "НОРМА-ИНФРА-М"), 2002. С. 38; Максимов И.В. Система административных наказаний: понятие и признаки // Государство и право. 2005. N 4. С. 23.
<11> Студенкина М.С. Комментарий к ст. 3.2 "Виды административных наказаний" // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Изд. второе, перераб. и доп. / Редакционная коллегия: Веремеенко И.И., Салищева Н.Г., Сидоренко Е.Н., Якимов А.Ю. М.: ООО "ТК Велби", 2002. С. 39.
<12> Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. С. 66 - 70.
<13> Вопрос о лестнице наказаний остается дискуссионным. Сложность вызывает определение степени тяжести каждого отдельного административного наказания в сравнении с остальными. Например, предлагается на последнее место поставить административный арест. Трудность вызывает сравнение административных наказаний для отдельных субъектов. Например, иностранца можно выдворить, но нельзя приостановить его деятельность. Тем не менее для целей определения степени административно-правовой охраны отдельных объектов такое сопоставление вполне возможно. Законодателю следует признать, что, чем дальше находиться мера ответственности от предупреждения, тем более тщательно охраняются соответствующие общественные отношения.

Квалификация правонарушения в качестве малозначительного не должна ограничиваться только оценкой объективных признаков его состава. Состав административного правонарушения представляет собой идеальную модель противоправного наказуемого деяния. Правонарушение - это совокупность всех его конструктивных элементов, отсутствие одного из них делает невозможным применение соответствующей санкции. Степень вредности (опасности) противоправного деяния следует оценивать через всю совокупность элементов, а не какой-то его части. Кстати, в ст. 2.9 КоАП РФ говорится именно о "малозначительности совершенного административного правонарушения", а значит, малозначительность является качеством всего административного правонарушения. В частности, сомнение вызывает освобождение от административного наказания при совершении умышленного деяния. Так, мировой судья применил норму ст. 2.9 КоАП РФ при оценке деяния, образующего состав мелкого хищения (ст. 7.27) <14>. Представляется, что в этом деле судья не учел ряд обстоятельств. Во-первых, субъективную сторону деяния характеризует прямой умысел. Во-вторых, из материалов дела не видно, что правонарушитель предпринял попытку совершить именно мелкое хищение (то есть административное правонарушение). Выполняя работу на территории ОАО "Кнауф Гипс Новомосковск", на крыше вагончика он обнаружил асбестовый шнур и мутно-прозрачную трубку диаметром 25 мм. После этого собственность предприятия была упакована в полиэтиленовый пакет, который он попытался вынести через проходную, где и был выявлен охраной предприятия. Согласно примечанию к ст. 7.27 хищение чужого имущества признается мелким, если стоимость похищенного имущества не превышает сто рублей. То есть грань между административным правонарушением и преступлением здесь крайне незначительна. Скорее всего, правонарушитель не представлял стоимость указанного имущества, и окажись она чуть выше, то результатом для него могла бы стать и уголовная ответственность. Поэтому освобождение делинквента, готового к совершению преступления, от наказания по причине малозначительности противоречит смыслу административно-деликтного законодательства.

<14> Постановление мирового судьи от 19.01.2005 в отношении В. (Дело N 5-2/05) было отменено Постановлением Верховного Суда РФ от 09.02.2006 в связи с отсутствием в действии В. состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.27 КоАП РФ. Тем не менее данное дело вполне характеризует нестабильную практику о применении нормы о малозначительности (Дело N 38-Ад05-1) // Официальный сайт Верховного Суда РФ: www.supcourt.ru (05.05.2008).

Все сказанное о субъективной и объективной сторонах правонарушения в полной мере характеризует и субъекта правонарушения. Так, большую опасность для государства представляют лица, которые пошли на нарушение закона умышленно, ранее неоднократно привлекались к ответственности за однородные правонарушения, в действиях которых имеются признаки, отягчающие административную ответственность. Для таких лиц малозначительность является способом избежать заслуженного наказания. В этом случае предупредительная цель административных наказаний, реализуемая через их карательную сущность, достигнута не будет. Избежав негативных последствий, связанных с назначением меры ответственности, эти лица не только не исправятся, но будут простимулированы к нарушению правовых норм в дальнейшем. Интересно, что в правовых позициях Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указывается на невозможность характеризовать малозначительность через оценку личности правонарушителя <15>. Такое утверждение требует дополнительного толкования. Представляется, что сами по себе личностные характеристики (в отрыве от иных конструктивных признаков правонарушения) действительно не могут свидетельствовать о незначительном вреде виновного противоправного деяния. Известен случай, когда иностранный правонарушитель освобождался от административного наказания лишь в силу обучения в российском учебном заведении (то есть по причине желания интегрироваться в российском обществе) <16>. Представляется, что в подобных ситуациях следует воспользоваться нормой ч. 2 ст. 4.2 КоАП РФ, дозволяющей юрисдикционным органам признавать смягчающими административную ответственность обстоятельства, не указанные в ч. 1 данной статьи. Наличие смягчающих обстоятельств позволяет индивидуализировать административную ответственность, что также снимает проблему назначения жестких наказаний тем лицам, которые их не заслуживают. Это существенно уменьшает негативные последствия для правонарушителя и тем не менее гарантирует принцип неотвратимости административной ответственности.

<15> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" от 02.06.2004 N 10.
<16> Дело N 5-19/2005. Материал в отношении М. по ст. 18.8 // Архив Центрального районного суда г. Новосибирска.

Неприменение ст. 2.9 КоАП РФ к лицам, представляющим наибольшую опасность для общества, объясняется также поощрительной сущностью малозначительности. Д.Н. Бахрах подразделяет основания поощрения на абсолютные и относительные. "Абсолютными можно назвать подлинные заслуги, а относительными - полезные действия по устранению вредных последствий ранее совершенных нарушений, по исправлению, перевоспитанию" <17>. При малозначительности относительным стимулом является незначительный вред, причиненный охраняемым законодательством об административных правонарушениях общественным отношениям. Государство соглашается поощрять лиц, хотя и совершивших административно наказуемое деяние, но тем не менее не причинивших сколько-нибудь значительного вреда охраняемым общественным отношениям. В такой ситуации применение ст. 2.9 КоАП РФ возможно лишь при условии комплексной оценки всех элементов состава административного правонарушения. Так, не следует поощрять делинквента, причинившего незначительный вред, но сделавшего это умышленно, либо правонарушителя, который не желает осознавать необходимость правомерного поведения, даже при условии незначительной опасности его деяния.

<17> Бахрах Д.Н. Поощрение в деятельности публичной администрации // Журнал российского права. 2006. N 7. С. 70, 74.

Получается, что малозначительность неразрывно связана со всеми элементами состава правонарушения. Решающее значение для применения нормы ст. 2.9 следует признать за объективной стороной, но не нужно недооценивать и субъективные элементы. Так, освобождение от административного наказания уместно лишь при условии, что делинквент осознает последствия нарушения им законодательства, раскаивается, стремится вернуться в рамки российского правопорядка и в дальнейшем не собирается совершать противоправные деяния. А выявить все это без должной характеристики качеств самого субъекта, субъективной стороны правонарушения невозможно. В ином случае теряется поощрительная сущность малозначительности, нивелируется карательная суть административных наказаний. Малозначительность как элемент объективной стороны, а не правонарушения в целом попадала бы в зависимость от стечения случайных обстоятельств. Например, имеются случаи, при которых правоохранительные органы выявляют правонарушителя непосредственно после совершения им противоправного деяния или по истечении длительного срока (в ситуациях с длящимися правонарушениями). Но сам по себе указанный факт не должен означать, что первый правонарушитель лучше второго и достоин освобождения от административного наказания.