Мудрый Юрист

Парламентский контроль в великобритании в конце XIX - начале XX в.

Долиновский С.Л., старший преподаватель Санкт-Петербургского университета аэрокосмического приборостроения.

В рамках истории британского парламентаризма в конце XIX - начале XX в. демонстрируется становление современных для Великобритании форм контроля законодательной власти над исполнительной. Автор указывает на специфику взаимоотношений парламента и правительства в рассматриваемой стране - министры как члены правительства одновременно являются членами одной из палат парламента.

Одна из основных черт парламентской формы правления, родиной которой является Великобритания, заключается в парламентском контроле деятельности исполнительной власти. В период дуалистической монархии вся полнота исполнительной власти находилась в руках короля. Зависимость исполнительной власти от палаты общин была достигнута в XVIII в. в результате появления кабинета министров, который стал формироваться политическим руководителем партии, победившей на выборах и имеющей большинство мест в палате общин. Был установлен принцип парламентской ответственности. С этого времени, по мнению британских юристов, кабинет стал комиссией законодательного учреждения, выбранной в качестве исполнительного органа <1>.

<1> Бэджмен В. Государственный строй Англии. М., 1905. С. 71.

Положение монарха в системе органов государственной власти, и в частности его взаимоотношения с парламентом в период конца XIX - начала XX в., практически не изменилось по сравнению с периодом становления парламентской формы правления. Осталось оно практически тем же самым и в настоящее время. Формально король (королева) созывает и распускает парламент, имеет право законодательной инициативы и право вето на принятые парламентом законы, однако практически эти права король никогда не использует, причем это установлено обычаями, составляющими значительную часть британской неписаной конституции. Характеризуя полномочия монарха, Б.А. Стародубский пишет: "Король созывает и распускает парламент, назначает и освобождает от должности министров и других высших должностных лиц государства, считается верховным главнокомандующим вооруженными силами страны и в качестве такового имеет право издавать различные распоряжения, касающиеся вооруженных сил, ратифицирует международные договоры и осуществляет право помилования. Перечислять все полномочия короля - дело непростое: только часть из них основывается на нормах статутного права, а другая часть - на нормах прецедентного права; эта вторая часть королевских полномочий как бы непроизводна от власти парламента, составляет так называемую королевскую прерогативу". Б.А. Стародубский, отметив, что "король не может по своему усмотрению иметь ни статутные, ни прерогативные полномочия", делает вывод, что именно об английском короле было когда-то сказано, что он царствует, но не правит <2>.

<2> Стародубский Б.А. Государственное право буржуазных стран: Основы государственного права отдельных буржуазных стран: Учебное пособие. Ч. 2. Свердловск, 1960. С. 203.

Следует отметить еще одну особенность правового статуса монарха в Великобритании. Британский король является главой англиканской церкви. Англиканская церковь - это государственная церковь Великобритании, протестантская по вероучению, но в культе и организации сохранившая многое от католицизма. Она возникла в XVI в. в период Реформации в результате реформы церкви. Поводом к реформе послужила ссора короля Генриха VIII с римским папой, отказавшимся признавать законным развод короля с его первой женой, Екатериной Арагонской. В 1534 г. особым Актом о верховенстве король провозгласил себя главой церкви: монастыри были упразднены, мощи и иконы сожжены, а церковные земли конфискованы и поступили в продажу; все папские прерогативы в Англии были уничтожены. Король занял место папы римского. Впоследствии парламент неоднократно подтверждал королевское верховенство над английской церковью, а также право короны назначать епископов. Все важнейшие акты англиканской церкви подлежат утверждению парламентом. Сказанное, впрочем, ни в коем случае не означает, что Великобритания стала теократическим государством, которое, в частности, характеризуется сосредоточением в одних руках светской и духовной власти. Кроме этого признака, теократическому государству присуще всякое разделение властей, религия является общеобязательной, отступления от нее недопустимы, политический режим в таком государстве явно антидемократический <3>.

<3> См.: Салыгин Е.Н. Теократическое государство (теоретико-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.

В Великобритании Реформация пошла несколько иным путем: иерархия священников в англиканской церкви осталась, не говоря уже о том, что король стал главой церкви. Парламентский контроль за правительством со стороны палаты общин заключается в том, что члены палаты вправе задавать вопросы министрам по конкретным делам, предлагают обсуждение конкретных вопросов правительственной политики, вносят поправки к тронной речи и предложения о назначении следственных комитетов для расследования отдельных случаев. Однако парламентский контроль во всех этих случаях лишен необходимых санкций. Крайней мерой, на которую имеет право палата общин при осуществлении своего контроля над правительством, является вотум недоверия, в принципе влекущий за собой отставку правительства, но это не влечет за собой обязательной отставки правительства, которое на законных основаниях может решить остаться у власти. Применение указанной санкции в процессе парламентского контроля возможно только при согласии на это самого правительства. Депутат, желающий задать вопрос министру, должен дать палате письменное уведомление о его содержании. Если депутат желает получить письменный ответ, оно представляется за семь дней, если же он хочет получить устный ответ - за два дня. Депутат не вправе требовать ответа на свой вопрос до истечения этих сроков. Депутат может предложить министру далеко не любой вопрос. Спикер вправе не принять вопрос депутата, посчитав его недопустимым. Как правило, отводятся вопросы, относящиеся к сфере ведомств иностранных и внутренних дел, обороны, казначейства <4>.

<4> Johnson N. Parliamentary Questions and the Conduct of Administration // Public Administration. 1961. Vol. 39. Summer. P. 136.

Другой формой парламентского контроля являются предложения (motions), посредством которых депутат может вынести на обсуждение палаты общин какой-либо вопрос, предлагая тем самым палате рассмотреть его и принять по нему решение. В случае если предложение депутата будет принято при голосовании, оно становится решением палаты общин. При этом член палаты общин, намеревающийся внести предложение, должен дать уведомление об этом в палату и найти второго депутата, который согласен поддержать данное предложение. Как показывает практика, особо выделяются предложения, имеющие чрезвычайное общественное значение. Такие предложения подлежат обсуждению безотлагательно. Признание предложения общественно значимым зависит от спикера. При этом член палаты общин должен иметь разрешение палаты на вынесение такого предложения, которое считается предоставленным, если его поддерживают не менее 40 депутатов. Если в разрешении отказано, этот вопрос не может быть поднят вновь в той же сессии парламента. В первой половине XX в. предложения такого рода выносились редко, ввиду сложности процедурных правил. Так, если в 1882 - 1901 гг. из 154 предложений этого рода было принято 131, в 1902 - 1920 гг. из 163 предложений - 116, а в 1921 - 1939 гг. - из 114 предложений - 28, то в 1939 - 1958 гг. из 103 предложений было принято к обсуждению только 10 <5>.

<5> Greenleaf W.H. Urgency Motions in the Commons // Public Law. 1960. N 3. P. 272.

Еще одной формой парламентского контроля являются поправки к тронной речи короля, которой открывается каждая сессия парламента. Тронная речь фактически готовится правительством, и в ней излагается программа деятельности правительства на текущий год. При заслушивании тронной речи любой член парламента (как палаты общин, так и палаты лордов) вправе предложить поправку к тронной речи, в которой выражается пожелание соответствующей палаты правительству. Формирование палатой общин следственных комитетов обусловлено тем, что в ней, в отличие от парламентов некоторых других стран, не существует постоянных комитетов и комиссий, предназначенных для контроля за правительством. Следственные комитеты назначаются для решения конкретного вопроса и по окончании работы прекращают свое существование. Работа парламентских следственных комитетов завершается составлением докладов.

Особое место в парламентском контроле деятельности исполнительной власти со стороны палаты общин занимает контроль за финансами. Он состоит в первую очередь в контроле над расходованием правительством утвержденных парламентом денежных средств. Этот контроль слагается из проверки смет, представляемых палате общин министерствами, и из проверки отчетов о расходовании средств. Для этой цели в палате общин создаются два соответствующих комитета. Комитет по сметам расходования назначается палатой общин с 1912 г. <6>. Комитет призван обеспечить контроль палаты общин над расходованием средств министерствами в соответствии с целями, указанными парламентом.

<6> Крылова Н.С. Парламент Великобритании: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1962. С. 290.

К основной тенденции развития парламентской формы правления в сфере взаимоотношений законодательной и исполнительной властей в Великобритании в конце XIX - первой половине XX в. следует отнести постепенное достижение полного и согласованного взаимодействия парламента и правительства, что обусловлено сложившейся двухпартийной системой, формируемым вследствие этого однопартийным правительством, пользующимся поддержкой парламентского большинства, а также высокой политической и правовой культурой как политической элиты, так и населения страны, сложившейся в ходе длительной эволюции демократических институтов в стране. При этом остается сдерживающим фактором для парламента и правительства наличие оппозиционной партии. Примечательно, что происшедшая в первой половине XX в. замена в двухпартийной системе либеральной партии на лейбористскую не повлекла за собой никаких принципиальных изменений в общественно-политической жизни страны, не вызвала никаких революционных потрясений. Все это свидетельствует о высокой политической и правовой культуре как политической элиты, так и населения страны, которая сложилась в ходе длительной эволюции демократических институтов в Великобритании. В конечном счете главной силой и главным контролером деятельности как парламента, так и правительства в рассматриваемый период являлись избиратели, высказывавшие свою оценку обеим партиям на очередных выборах.